羅治中

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

近年來，隨著改革開放的繼續(xù)推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，居民整體收入水平顯著提高的同時，我國居民收入差距不斷擴(kuò)大，甚至已經(jīng)嚴(yán)重到威脅社會穩(wěn)定，阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的程度。稅收作為重要調(diào)控手段和政策工具，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一項重要手段，可有效起到調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距的目的。由于我國稅收體系的不完善，稅制結(jié)構(gòu)的不合理，探究稅收政策與收入分配調(diào)節(jié)之間的內(nèi)在聯(lián)系，厘清我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)對收入分配調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀與缺陷，對于改革稅收體制，縮小收入居民差距具有重要意義。

一、稅收政策調(diào)節(jié)收入分配的理論分析

（一）稅收政策對于調(diào)劑收入分配的理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，收入分配調(diào)節(jié)可以分為市場調(diào)節(jié)、政府調(diào)節(jié)、社會調(diào)節(jié)3個層面。

市場調(diào)節(jié)居于基礎(chǔ)地位，但在市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，市場化程度不高，市場機(jī)制在實現(xiàn)資源配置方面還不夠充分，市場參與者面對的機(jī)會與競爭條件不均等，市場失靈難免。因此，政府必須介入市場分配，以保證收入分配的公平、公正。政府調(diào)節(jié)必須堅持兩個原則:一是調(diào)節(jié)措施必須在法律所允許的范圍內(nèi);二是采用合理方法糾正初次分配不均問題，實現(xiàn)二次分配的公平性。具體來講，可分為以下3個方面內(nèi)容:一是依據(jù)量能原則，調(diào)節(jié)收入差距。對高收入者多征稅，中低收入者少征或者不征稅，以此來實現(xiàn)減小收入差距的目的。二是利用轉(zhuǎn)移支付，完善社會保障。采用各種社會服務(wù)措施，實現(xiàn)征富人稅補貼窮人的目的，保證低收入人群的基本生活需求。三是利用轉(zhuǎn)移支出，保障公共服務(wù)。公共服務(wù)國家正常運轉(zhuǎn)不可或缺的部分，因此需國家財政支出來保證其正常運行。社會調(diào)節(jié)是第三次分配，其主要形式有社會捐贈、慈善事業(yè)等，隨著社會的進(jìn)步發(fā)展，三次分配在收入分配中的作用越來越明顯，它也可以作為社會分配調(diào)節(jié)的有效補充，縮小貧富差距。

（二）稅收政策對于調(diào)劑收入分配作用機(jī)制

居民最終收入的形成需要經(jīng)過初次、再次及三次分配，而稅收對于收入分配的調(diào)節(jié)貫穿于整個過程，在收入分配的不同階段均有相應(yīng)的稅種發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，形成一個全方位、立體式的居民收入分配稅收調(diào)控體系。

1.初次分配環(huán)節(jié)

居民的初次分配是指居民按照其所在經(jīng)濟(jì)體對社會貢獻(xiàn)程度進(jìn)行分配，即對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動所創(chuàng)造的利潤進(jìn)行分配。在初次分配中，稅收調(diào)節(jié)作用主要通過對企業(yè)利潤課稅實現(xiàn)，以此形成對不同地區(qū)、行業(yè)及經(jīng)濟(jì)實體間收入的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)利潤均等化，以營造公平的競爭環(huán)境。暴利稅也是初次分配過程中重要稅種，通過對于企業(yè)資源成本與利潤空間的綜合測算，對那些遠(yuǎn)超過社會平均利潤的企業(yè)收入進(jìn)行征稅，平衡不同行業(yè)間收入的公平性。

2.再次分配環(huán)節(jié)

在收入分配的再次分配階段，稅收的調(diào)節(jié)作用主要針對居民的可支配收入，稅種包括個人所得稅、社會保障稅、消費稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等（如圖1所示）。這也是稅收調(diào)節(jié)收入分配的最重要環(huán)節(jié)。

圖1 稅收調(diào)節(jié)收入分配的機(jī)制圖

首先，在居民收入的形成階段，采用累進(jìn)制個人所得稅調(diào)節(jié)不同收入階層之間的收入分配，其方式簡單，效果顯著。因此，它是稅收調(diào)節(jié)收入分配的最重要、最有力的手段。同時，采用社會保障稅來平衡不同階層的社會福利需求，維護(hù)社會穩(wěn)定。

其次，在居民收入的消費階段，以流轉(zhuǎn)稅來調(diào)節(jié)收入分配。對非生存類消費課以較高稅率，而對于生存類的居民生活必須品則減征甚至免征稅，間接減少高收入群體的剩余可支配收入，到達(dá)財富轉(zhuǎn)移的目的。

最后，在居民財產(chǎn)保有和轉(zhuǎn)讓階段，則通過征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等來調(diào)劑收入。其原理是通過對納稅人所擁有財產(chǎn)的數(shù)量或價值征稅，但由于財產(chǎn)稅無法對財富存量、資產(chǎn)增值進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此在開征財產(chǎn)稅的同時需要對居民的遺產(chǎn)及贈與行為征稅，以彌補個人所得稅調(diào)節(jié)功能的缺陷，并且財產(chǎn)稅屬于直接稅，稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，直接地調(diào)整社會財富分配的不公，調(diào)節(jié)居民收入分配差距。

3.三次分配環(huán)節(jié)

稅收政策對居民收入的第三次分配調(diào)節(jié)主要是通過稅收優(yōu)惠政策實現(xiàn)，政府在支持、鼓勵高收入群體向低收入群體轉(zhuǎn)移財富的同時，對社會的弱勢群體施以資本與技術(shù)的補貼來縮小個體間的收入差距。對于公益捐贈的稅收優(yōu)惠政策主要有稅收減免與稅收扣除兩類。稅收減免是針對參與社會公益捐贈的個人或企業(yè)，在計算其應(yīng)稅所得時，可以允許事先按一定比例扣除其捐贈款項，以此來減少企業(yè)的納稅數(shù)額。稅收免除主要針對公益性社會團(tuán)體、事業(yè)單位在接受境外捐贈時，其捐贈物資可以享受免征稅收的優(yōu)惠政策，此外部分公益性土地征用業(yè)可以申請免征土地增值稅。

二、我國稅收調(diào)節(jié)收入分配的現(xiàn)狀

（一）稅收結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

當(dāng)前我國稅制結(jié)構(gòu)最為突出的特點是直接稅比重太低，間接稅比重太高。我國的間接稅（即流轉(zhuǎn)稅）主要包括:消費稅、增值稅、營業(yè)稅，2008年之后5年的數(shù)據(jù)表明，我國間接稅占稅收總收入的比重維持在55%左右;直接稅（包括所得稅、財產(chǎn)稅等）比重維持在32%左右，其中25%左右是所得稅，7%左右是財產(chǎn)稅。而在所得稅中，企業(yè)所得稅占20%左右，而個人所得稅僅占5%左右。

由于間接稅的主要功能是增加財政收入，直接稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入差距。因此，我國稅收政策在調(diào)節(jié)收入分配的作用有限，呈現(xiàn)出“小馬拉大車，心有余而力不足”的局面。

（二）主要稅種對收入分配的影響

1.消費稅對收入分配的調(diào)節(jié)現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行消費稅主要對非生活必需品，諸如鉆石珠寶、高檔化妝品等奢侈消費品征稅，自1994年起開征，并不斷征收范圍。例如，從2010年起取消對農(nóng)用機(jī)械用品的消費稅;2012年后又連續(xù)對卷煙、成品油、動植物油、制酒等項目的稅率進(jìn)行調(diào)整，一方面平衡行業(yè)間的利潤差異，同時也有助于縮小城鄉(xiāng)間的收入差距。我國消費稅總額增長迅速，2003至2012年，由1046.32億元增加到7875.58億元，年均增長20.4%，增長勢頭迅猛。

2.個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)現(xiàn)狀

我國個人所得稅于1980年開征，經(jīng)過多年的改進(jìn)與完善，個稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用不斷增強(qiáng)。如表1所示，2002年以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活水平的提高，我國個人所得稅總收入每年以21.3%的平均速度高速增長。個人所得稅總收入2002年為1211.78億元，2012年達(dá)到6054.11億元，10年間個稅收入增長近5倍，個稅比重穩(wěn)定地維持在6%～8%。

表1 2003—2012年我國個人所得稅收入增長情況

3.房產(chǎn)稅對收入分配的調(diào)節(jié)現(xiàn)狀

我國房產(chǎn)稅自1986年起征，它以房產(chǎn)為征收對象，按照房產(chǎn)的計稅余值或者租金收入為依據(jù)向產(chǎn)權(quán)所有人進(jìn)行征收。如表2所示，2007年我國房產(chǎn)稅收入為575.46億元，占總稅收收入的1.62%。2012年，房產(chǎn)稅收入達(dá)到1372.49億元，占稅收收入的比例增長到1.52%。2007—2012年，房產(chǎn)稅總收入實現(xiàn)成倍增加，平均增長率為20%。

表2 2007—2012年我國房產(chǎn)稅增長變化情況

2011年，我國開始在重慶、上海兩個城市試點個人房產(chǎn)稅。重慶地區(qū)個人房產(chǎn)稅征收對象為購買高檔別墅及外地工作戶口、無投資人員的二套住房，稅率為0.5%到1.2%不等;上海市的征收對象主要是購買二套房及非本市居民新購住房人群，稅率0.4% ～0.6%。經(jīng)過近3年的試點征收，房產(chǎn)稅效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，對抑制住房高消費、房價過快上漲以及優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)等方面起到了一定的效果。

三、我國稅收政策對于調(diào)節(jié)收入分配存在的問題

（一）稅制結(jié)構(gòu)方面

稅制結(jié)構(gòu)是指稅收制度中各類稅種的構(gòu)成及各稅種地位、作用及其相互關(guān)系的總和。稅制結(jié)構(gòu)對收入分配的調(diào)節(jié)的關(guān)鍵在于主體稅種的選擇，及稅收體系的構(gòu)建。當(dāng)前我國稅收結(jié)構(gòu)主要存在流轉(zhuǎn)稅過重，所得稅比重太輕，財產(chǎn)稅不健全等問題。

1.間接稅過重

如前文所述，近5年我國流轉(zhuǎn)稅占總稅收比重維持在55%左右，而歐美發(fā)達(dá)國家則維持在30%左右。過重的流轉(zhuǎn)稅，既增加了底層群眾的賦稅壓力，也不利于稅收對收入的調(diào)節(jié)。

2.所得稅太輕

近來我國所得稅比重維持在25%左右，但是近20%是由企業(yè)繳納，而由個人繳納的所得稅比重僅為5% ～7%，而發(fā)達(dá)國家所得稅一般高達(dá)40%～50%，個人所得稅比例也超過10%。

3.財產(chǎn)稅欠缺

我國財產(chǎn)稅建立較晚，目前還沒形成完整的體系，特別是對調(diào)節(jié)收入分配具有直接作用的社保稅、遺產(chǎn)稅尚未開征，直接調(diào)節(jié)收入分配的作用有限。

（二）稅收體系方面

1.社會保險稅缺失

我國已初步建成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險為核心的社會保障體系，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國社保體系仍不完善，長期以費代稅，逃漏嚴(yán)重。由于缺乏法律保障，導(dǎo)致社會保障資金管理混亂，嚴(yán)重?fù)p害社保體系正常運行和投保人的信心，保險覆蓋率低。

2.遺產(chǎn)稅和贈與稅缺失

遺產(chǎn)稅和贈與稅具有直接調(diào)節(jié)收入分配的作用，但我國尚未開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。盡管在1950年頒布的《全國稅收實施要則》中就列有遺產(chǎn)稅，由于征收條件不成熟而未能開征。60多年過去了，而隨著社會收入差距的急速擴(kuò)大，遺產(chǎn)稅和贈與稅的缺失削弱了稅收政策對高收入群體收入分配的調(diào)控效果。

（三）具體稅種缺陷

1.個人所得稅缺陷

個人所得稅是個人所得稅是調(diào)節(jié)個人收入分配的主要稅種，對緩解分配不公有重要作用，但我國現(xiàn)行個人所得稅還不完善，具體存在的問題有:一是課稅模式不合理?，F(xiàn)行個人所得稅采用分類課稅模式，這會導(dǎo)致同收入勞動者之間因收入來源數(shù)量多少及渠道不同，而納稅數(shù)額差異巨大，這既不符合能力負(fù)擔(dān)原則，也不利于收入公平分配。二是對高收入者的調(diào)節(jié)作用弱?，F(xiàn)行個人所得稅征收采用源泉扣繳法，監(jiān)管重點在收入足夠透明的納稅人，而高收入群體收入來源較多，有的較為隱蔽，征收較為困難。三是稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理。分類征收既有按月又有按年征收，還有按次征收，稅率設(shè)置較亂，執(zhí)行起來也較復(fù)雜;一刀切的利息稅，加重中低收入群體負(fù)擔(dān)，有失公平。

2.消費稅的缺陷

一方面，消費稅征收項目更新滯后。目前，我國消費稅稅目是按照1990年制定的分類標(biāo)準(zhǔn)，20多年過去，當(dāng)前個人收入水平明顯提高，過去的非生活必須品現(xiàn)在已成為日常用品。盡管2006年我國對部分消費項目作了調(diào)整，但仍有部分一般商品被征收消費稅，而新近出現(xiàn)的一些奢侈品卻未納入征收范圍。另一方面未對消費行為征稅。目前，消費稅只對消費品課稅，而不對消費行為課稅，使某些屬奢侈消費的消費行為得不到調(diào)節(jié)。

3.房產(chǎn)稅的缺陷

現(xiàn)行房產(chǎn)稅征收范圍過窄，免稅項目不合理。一是房產(chǎn)稅只針對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)房產(chǎn)征收，忽略了廣大農(nóng)村地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而興起的房產(chǎn)交易。二是漏掉非經(jīng)營用房稅收，既不利于引導(dǎo)正確的住房消費，又助長地產(chǎn)泡沫?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅計稅依據(jù)不合理。一是計稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或房產(chǎn)租金收入，這種規(guī)定導(dǎo)致稅基不能隨經(jīng)濟(jì)條件的變化而正常增長。二是“從價計稅”與“從租計稅”的差別化稅率，使納稅個體負(fù)擔(dān)差異大，易引發(fā)逃避稅行為。

四、優(yōu)化稅收政策促進(jìn)公平收入分配的政策建議

（一）完善稅收制度，優(yōu)化稅收調(diào)節(jié)體系

調(diào)節(jié)收入分配需要整個稅制體系的建設(shè)，而不能靠單個稅種的力量，因此，就需要構(gòu)建完整的調(diào)節(jié)個人收入分配的稅收體系。具體要做到:

（1）建立分層次、分類別的稅收結(jié)構(gòu)體系。對高收入群體主要以個人所得稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入，對于中等收入者則需重點使用人所得稅、利息稅、證券交易稅等稅種進(jìn)行調(diào)節(jié)，另外對低收入群體要完善社會保障。

（2）建立以個稅為主，財產(chǎn)稅、社保稅為輔的調(diào)節(jié)體系。形成多環(huán)節(jié)、多層次的稅制結(jié)構(gòu)，保障稅收對于收入調(diào)節(jié)的全面性、連續(xù)性與整體協(xié)調(diào)性。

（3）建立以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體的雙主體模式。利用稅收負(fù)擔(dān)的累進(jìn)作用，強(qiáng)化按能力納稅的基本原則。

（二）改革稅種，強(qiáng)化稅收對收入分配的調(diào)控作用

1.進(jìn)一步完善個人所得稅

實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。在個稅制定方面，應(yīng)該建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制模式，建立科學(xué)的源泉控制規(guī)程和嚴(yán)格的稽核、處罰等制度，充分發(fā)揮個稅調(diào)節(jié)收入差距的功能作用。逐步推行以家庭為基本納稅單位的納稅制度。建立以家庭為單位的納稅制度，進(jìn)一步實現(xiàn)稅收“橫向公平”和“縱向公平”，克服以個人為納稅單位的征收模式中，同收入家庭不同稅收負(fù)擔(dān)的問題。

2.完善房產(chǎn)稅體系

完善房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能。建立科學(xué)、合理的房產(chǎn)稅稅基標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整房產(chǎn)價值評估方法;建立統(tǒng)一比例稅率，增加高檔別墅征稅數(shù)量，制定累進(jìn)合理的稅率，保護(hù)剛性需求群體利益。

3.適時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅

對于調(diào)節(jié)高收入、高財富存量群體收入水平，削弱財富在高收入群體中帶帶轉(zhuǎn)移，遺產(chǎn)稅和贈與稅的開征勢在必行，需要注意的是遺產(chǎn)稅和贈與稅的開征要切實考慮當(dāng)前國情，在借鑒國外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)。

4.發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)收入分配的作用

消費稅作為流轉(zhuǎn)稅的主要內(nèi)容之一，具有易管理、稅源可控、不易偷逃的特點，是除個稅之外調(diào)節(jié)收入分配重要的工具。對于消費稅的調(diào)整具體應(yīng)做到:一是及時調(diào)整消費稅征收范圍。應(yīng)將新興的高消費內(nèi)容納入現(xiàn)行征收范圍內(nèi)，而對于化妝品等已經(jīng)開始日?；南M應(yīng)逐漸退出征收范圍。二是逐步建立以消費行為為基礎(chǔ)的征收體系。建立以消費行為為基礎(chǔ)的消費稅征收體系，則可以將新出現(xiàn)的高消費內(nèi)容納入征收范圍，增加高消費者消費支出，抑制奢侈消費，引導(dǎo)合理的消費行為。

（三）完善稅收法律環(huán)境，規(guī)范收入分配秩序

目前，我國的稅收征管體系還有欠缺，稅收政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，稅收征管過程各自為政，缺乏完整性。我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)及時修訂征管法，建立健全稅收法規(guī)體系，完善相關(guān)納稅人的納稅信息資料檔案，做好納稅服務(wù)，加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)國地稅協(xié)作，強(qiáng)化征收管理，減少不必要的漏洞。

總而言之，稅收征管制度和收入公平分配之間密切相關(guān)，稅收管理的低效性與無序性，必然導(dǎo)致稅收的偷、逃現(xiàn)象，削弱稅收政策調(diào)節(jié)收入分配的作用。只有建立完整的稅收法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化服務(wù)，提高全民的納稅意識，加強(qiáng)納稅監(jiān)督，才能有效地遏制偷、逃稅行為，才能最大限度地發(fā)揮稅收政策對與收入分配的調(diào)節(jié)作用。

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