王雅婷

（云南大學(xué)高等教育研究院，云南昆明650500）

高等教育分類管理的瓶頸：政府統(tǒng)籌與大學(xué)自治的權(quán)利博弈

王雅婷

（云南大學(xué)高等教育研究院，云南昆明650500）

面臨著日益龐大復(fù)雜的高等教育系統(tǒng)，實施高等教育分類管理是實現(xiàn)不同類型高校共同發(fā)展的有效路徑。然而，分類管理政策的核心問題在于如何權(quán)衡政府統(tǒng)籌與大學(xué)自治的關(guān)系，具體體現(xiàn)在目標定位、專業(yè)設(shè)置和教學(xué)評估三方面。因此，在二者權(quán)利博弈中，需要通過保持管理張力、明確權(quán)利行使范圍和增強社會參與度來實現(xiàn)動態(tài)平衡、各司其職和分權(quán)制衡。

高等教育；分類管理；政府統(tǒng)籌；大學(xué)自治

伴隨著我國高等教育進入大眾化階段，高等教育系統(tǒng)日益龐大、復(fù)雜，各類型院校如雨后春筍般興起，形成了多元化的發(fā)展態(tài)勢。正如美國教育學(xué)家阿爾特巴赫（Philip G.Altbach）所說，“大眾高等教育系統(tǒng)的中心特征是分化，學(xué)術(shù)系統(tǒng)已變成為專業(yè)化客戶服務(wù)的多樣化的學(xué)術(shù)機構(gòu)”。[1]在此背景下，如何使不同類型的院校適應(yīng)社會需求、在競爭中生存發(fā)展成為當(dāng)代高等教育改革中亟待解決的問題。因此，根據(jù)院校類型特征實施合理有效的分類管理不僅有利于推動院校特色化發(fā)展，也為高等教育結(jié)構(gòu)性改革指明方向。

一、高等教育分類管理政策概況

在我國高等教育的發(fā)展歷程中，由于高校規(guī)模的不斷擴大、教育體系的日益完善，分類管理的思想隨之誕生并成熟。新中國成立至今，我國的高等教育分類發(fā)展模式經(jīng)歷了不同的階段性調(diào)整：50年代，主要借鑒蘇聯(lián)教育發(fā)展模式，將全國高校分為了重點與一般兩大類型，并對院系進行大規(guī)模調(diào)整，形成了多科性綜合大學(xué)與單科性專門院校并存的高等教育分類系統(tǒng)；80年代，由于強調(diào)學(xué)術(shù)水平增設(shè)了研究型院校，承擔(dān)培養(yǎng)研究型人才的任務(wù)；90年代，以“211工程”與“985工程”為代表的分類系統(tǒng)形成；進入21世紀后，高等教育分類管理更加強調(diào)院校的特色化發(fā)展，并突出向應(yīng)用型院校轉(zhuǎn)型的緊迫性。

縱觀高等教育分類管理體系的發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)高等教育分類管理的實施工作開始由國家轉(zhuǎn)向地方。近年來，在《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出“促進高校辦出特色，建立高校分類體系，實行分類管理”的政策后，地方教育部門響應(yīng)號召，針對高校的區(qū)域特征開展分類管理工作。上海、安徽、河南、陜西、黑龍江等地均頒發(fā)了關(guān)于高校分類管理與分類指導(dǎo)的政策意見，倡導(dǎo)高校在明確自身定位的基礎(chǔ)上形成獨特的辦學(xué)風(fēng)格，從而在服務(wù)地方經(jīng)濟的同時避免同質(zhì)化問題。由此可見，分類管理的地區(qū)化已經(jīng)成為了高等教育的發(fā)展趨勢，而高校在分類管理政策要求下的改革則成為未來發(fā)展的重點。

二、高等教育分類管理的瓶頸問題分析——政府統(tǒng)籌與大學(xué)自治的矛盾

盡管高等教育分類管理政策經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展、完善，對我國不同類型高校的發(fā)展模式具有引領(lǐng)作用，但分類管理政策背后的問題也日漸凸顯。誰來管、怎樣管、分類的標準、管理的公平公正等諸多問題擺在眼前，而這些問題的核心莫過于如何處理好管理者與被管理者——即政府與大學(xué)之間的關(guān)系。就目前的分類管理政策來看，政府扮演著統(tǒng)籌規(guī)劃、制定目標的角色，在一定程度上控制著大學(xué)的辦學(xué)；而大學(xué)是“不敢反抗的叛逆者”，縱有強烈的自治愿望也不得不遵循政府“意愿”，實質(zhì)上處于較為被動的地位。因此，政府統(tǒng)籌與大學(xué)自治之間的矛盾成為了高等教育分類管理的瓶頸問題，具體來看主要集中于目標定位、專業(yè)設(shè)置和教學(xué)評估三方面。

（一）目標定位：政府統(tǒng)一制定，大學(xué)定位不明

高等教育由精英化邁向大眾化是滿足社會行業(yè)發(fā)展對各類人才需求的表現(xiàn)，因而導(dǎo)致高校類型和人才培養(yǎng)目標呈現(xiàn)多樣化的特點。在高等教育大眾化趨勢的推動下，大學(xué)一方面需要完成教書育人的基本使命，另一方面為產(chǎn)業(yè)輸送多類型、強能力、高素質(zhì)員工。此外，院校多元化的發(fā)展態(tài)勢意味著不同類型的大學(xué)承擔(dān)著不同的任務(wù)，而辦學(xué)目標和類型定位作為大學(xué)精神的外在體現(xiàn)和大學(xué)功能的顯著特點，對于實現(xiàn)大學(xué)自身價值有著重要作用。實行高等教育分類管理政策的目的是讓大學(xué)意識到目標定位的重要性，能夠在明確辦學(xué)目標和類型定位的基礎(chǔ)上探索出符合自身需求的發(fā)展道路。

然而，從分類管理政策的內(nèi)容來看，政府對大學(xué)的定位僅停留在宏觀層面，也就是說政府只是以局外人的身份站在大學(xué)之外對不同類型的院校進行統(tǒng)一分類，而缺乏對院校自身發(fā)展條件的考慮。這一方式只能夠給予各類院校一種表面上較為合理的定位方向，但在本質(zhì)上難以實現(xiàn)院校特色化發(fā)展的目的。目標定位作為辦學(xué)的首要條件，應(yīng)充分根據(jù)大學(xué)的發(fā)展基礎(chǔ)確定方向，必須“考慮自己的特點和優(yōu)勢——文化積淀與社會聲譽、師資力量與特長……”。[2]政府在分類管理政策中鼓勵大學(xué)明確自身目標定位，但又以統(tǒng)一制定的方式干擾了大學(xué)的自主辦學(xué)，且這種整體性的目標定位在一定程度上與大學(xué)原有的發(fā)展方向并不能完全契合，具有很大的局限性，從管理的能動性上來說則阻礙了高校辦學(xué)靈活性的充分發(fā)揮，導(dǎo)致大學(xué)的微觀定位依舊處于模糊不清的境地。

（二）專業(yè)設(shè)置：政府統(tǒng)一規(guī)劃，大學(xué)專業(yè)建設(shè)受限制

教育具有社會性，適應(yīng)社會發(fā)展是教育的重要目的。高等教育的發(fā)展歷程證明院校唯有適應(yīng)社會發(fā)展需求，才能獲得最基本的生存能力。社會服務(wù)作為大學(xué)的主要功能之一，如何體現(xiàn)這一功能是大學(xué)在人才培養(yǎng)中需要重視的問題。那么，從社會行業(yè)的需求點出發(fā)設(shè)置學(xué)科專業(yè)成為解決該問題的一條捷徑。與此同時，院校在發(fā)展中若想取得較強的競爭力，更需要擁有獨具特色的學(xué)科專業(yè)群作為支撐。因此，學(xué)科專業(yè)建設(shè)不僅有利于彰顯大學(xué)的社會服務(wù)功能，更是大學(xué)獨樹一幟的辦學(xué)風(fēng)格的象征。高等教育分類管理政策中所滲透的開發(fā)特色專業(yè)、建立創(chuàng)新型學(xué)科群的思想成為現(xiàn)代大學(xué)專業(yè)設(shè)置追求的目標。

政策目標總是具有理想化的色彩，現(xiàn)實狀況卻不容樂觀。有學(xué)者對高校分類進行了實證調(diào)查，并在學(xué)科門類設(shè)置方面作出統(tǒng)計（如圖1所示）。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國各類型高校的專業(yè)設(shè)置存在“低位趨同、高位差異”[3]的現(xiàn)象。這不僅表明專業(yè)同質(zhì)化問題嚴重，也反映了大學(xué)專業(yè)設(shè)置過多地受到政府政策對主流學(xué)科“宣傳”的影響，不敢另辟蹊徑創(chuàng)設(shè)新的學(xué)科專業(yè)。分析目前的高等教育分類管理政策可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)用型專業(yè)成為學(xué)科建設(shè)的流行趨勢。政府倡導(dǎo)院校關(guān)注區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，形成服務(wù)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)集聚群。對應(yīng)用型專業(yè)的過分強調(diào)，使大學(xué)原有的非應(yīng)用型學(xué)科難以發(fā)展，而新的學(xué)科專業(yè)更是需要獲得政府審批才有資格開設(shè)，最終導(dǎo)致一些院校難以適應(yīng)專業(yè)結(jié)構(gòu)改革，陷入專業(yè)無特色、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重的惡性循環(huán)之中?！陡叩冉逃ā焚x予了大學(xué)自主設(shè)置專業(yè)的權(quán)力，但這一權(quán)力的行使在實踐中依舊面臨阻力。

圖1 94所高校本學(xué)科開設(shè)與層次情況對照表

（三）教學(xué)評估：政府統(tǒng)一分類，大學(xué)主體性缺乏

高等教育評估以高校的教育質(zhì)量為著眼點，按照教學(xué)質(zhì)量與人才培養(yǎng)的雙重目標制定評估指標，對被評估對象的理念、行為和狀態(tài)進行規(guī)范化的價值判斷，具有強烈的現(xiàn)實針對性和政策導(dǎo)向性。[4]在漫長的高等教育發(fā)展歷史中，教學(xué)評估由最初的不成體系到今天的系統(tǒng)化、制度化、專業(yè)化，所發(fā)揮的作用愈加明顯。高等教育的質(zhì)量需要通過完善的評估體系來檢驗，因此，教學(xué)評估不僅是社會對高校實施監(jiān)督的表現(xiàn)形式，也是促進高校保持良性發(fā)展的有效方式。高等教育分類管理政策提倡按照院校類型進行分類評估，在一定程度上肯定了多元化評估的重要性，為構(gòu)建高等教育質(zhì)量保障體系奠定基礎(chǔ)。

整體上來看高等教育分類管理政策下的分類評估具有積極作用，但經(jīng)過仔細推究，這種評估方式的合理性則會遭到質(zhì)疑，尤其是政府作為評估決策者與大學(xué)作為評估主體對象之間矛盾突出。一方面，政府在教學(xué)評估中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。無論是評估指標的制定與評估小組的人員構(gòu)成，還是評估對象的篩選與評估結(jié)果的討論公布，政府一直參與整個教學(xué)評估活動，并控制著活動的進展；另一方面，大學(xué)在教學(xué)評估中享有主體性地位。教學(xué)評估的對象、內(nèi)容、改進意見都圍繞大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量展開，這也是教學(xué)評估活動的出發(fā)點和落腳點，大學(xué)理應(yīng)掌握教學(xué)評估的話語權(quán)。但事實上，政府雖然根據(jù)院校類型對教學(xué)評估實施分類，卻無法從根本上解決各類型院校發(fā)展條件不均衡帶來的評估不公正的問題。同時，由于分類后的教學(xué)評估無法滿足不同類型院校的內(nèi)部需求，從而導(dǎo)致大學(xué)在評估活動中的主體性逐漸喪失，評估后獲得的改進意見未必真正有效。

三、高等教育分類管理背景下政府與大學(xué)的權(quán)利博弈

通過分析政府與大學(xué)在高等教育分類管理中的矛盾關(guān)系，可以得知政府與大學(xué)實際上是展開一場統(tǒng)籌與自治的權(quán)利博弈。作為高等教育分類管理的瓶頸問題，二者間的矛盾并非是不可調(diào)和的。那么，如何使雙方在這場“戰(zhàn)斗”中取得共贏以保證高等教育分類管理工作的順利進行這一問題值得深思。

（一）保持管理張力，實現(xiàn)動態(tài)平衡

在教育活動中，政府是活動的組織者和維護者，學(xué)校則是活動的承擔(dān)者和運行者。在實施高等教育的過程中，政府需要大學(xué)這一專門機構(gòu)代替其發(fā)揮教育職能，根據(jù)其規(guī)劃的教育藍圖完成教育使命；大學(xué)則需要依靠強有力的政府獲得辦學(xué)的基礎(chǔ)條件，維護高等教育的地位。這就表明政府的責(zé)任與大學(xué)的權(quán)利是密不可分的，因此，和諧的權(quán)責(zé)關(guān)系的形成必須在實踐中保持分類管理的張力,達到動態(tài)平衡狀態(tài)。

一方面，政府需要降低對高等教育的介入程度。政府教育職能的行使通常僅表現(xiàn)為對教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，以頒布教育政策、教育條例等方式提供導(dǎo)向和服務(wù)，在宏觀上維護教育環(huán)境的秩序。雖然政府承擔(dān)著一定的教育責(zé)任，但目前政府對高等教育的介入程度較深，采取過于行政化的手段干涉大學(xué)內(nèi)部運行，剝奪了大學(xué)的自由。所以，政府亟需意識到高等教育分類管理中尊重大學(xué)主體能動性的必要，減少對大學(xué)辦學(xué)程序、教育活動以及質(zhì)量評估的干預(yù)，僅發(fā)揮對大學(xué)的服務(wù)性職能，如提供籌資途徑、營造良好環(huán)境、爭取教育資源等，從而在高等教育分類管理中退居二線，讓大學(xué)占據(jù)主體地位。

另一方面，大學(xué)需要增強自行管理的能力?！陡叩冉逃ā芬苑傻男问揭?guī)定了大學(xué)享有辦學(xué)自主權(quán)，包括招生數(shù)量與比例、經(jīng)費分配與使用、教學(xué)活動安排等等，這就意味著大學(xué)也擁有內(nèi)部管理的權(quán)力。然而，在政府統(tǒng)一管理下的大學(xué)缺乏自行管理的能力，管理的有效性備受質(zhì)疑。分類管理張力形成的外部因素是政府對高等教育“簡政放權(quán)”，大學(xué)自身有效的管理能力作為內(nèi)部條件不可或缺。在保持張力的前提下，政府給予了大學(xué)一定的管理權(quán)，大學(xué)所需做的應(yīng)當(dāng)是了解管理環(huán)境、優(yōu)化內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)、實施必要的改革舉措，以此來強化自行管理能力，從而與政府的宏觀管理達到動態(tài)平衡狀態(tài)。

（二）明確權(quán)力行使范圍，實現(xiàn)各司其職

就當(dāng)前政府與大學(xué)各自的權(quán)力而言，政府的管理權(quán)滲透到了大學(xué)的每一個角落，規(guī)定大學(xué)的辦學(xué)規(guī)模、發(fā)放教育經(jīng)費、分配教育資源、限制學(xué)科數(shù)量等等，如魔爪一般控制著大學(xué)的血脈；大學(xué)擁有一定的辦學(xué)自主權(quán)，但這一權(quán)力的實現(xiàn)前提是必須遵循政府的意志，按命令、指示、政策辦學(xué)。在分類管理中，政府與大學(xué)之間的關(guān)系若想達到平衡，必須要明確各自權(quán)力的行使范圍。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)行使外部管理權(quán)。政府對大學(xué)行使管理權(quán)是其教育職能的直接體現(xiàn)，但這種管理權(quán)在目前具有過度擴大的趨勢，導(dǎo)致政府的行為干擾了大學(xué)的教育活動，行政化現(xiàn)象愈加嚴重，使大學(xué)蘊涵的自由性、靈活性、開放性受到影響。政府必須明確自身在高等教育中充當(dāng)?shù)氖恰罢{(diào)控者”身份，不能以“控制者”的身份介入到高等教育之中。因此，在政府管理大學(xué)的過程中，必須實施外部管理，即變直接管理為間接管理，變管理具體事務(wù)為把握宏觀方向，變單一的行政手段為綜合運用多種手段，[5]幫助大學(xué)籌備資金、完善基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)學(xué)科專業(yè)等，以此來輔助大學(xué)做好管理工作，實現(xiàn)政府的服務(wù)性價值。

另一方面，大學(xué)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)部自治權(quán)。蔡元培早在百年之前就提出“教育獨立于政治”的思想，隨著教育獨立意識的深入和高等教育的進步，大學(xué)自治成為了這一思想的現(xiàn)代化產(chǎn)物，業(yè)界對此的呼吁聲漸高。現(xiàn)代大學(xué)機構(gòu)在改革中不斷完善，這使大學(xué)具備了不依賴政府、獨立自治的能力。同時，法律賦予了大學(xué)自主辦學(xué)的權(quán)力，讓大學(xué)自治的實現(xiàn)有了法律基礎(chǔ)。盡管從客觀層面來看，大學(xué)自治的條件基礎(chǔ)、發(fā)展前景都是樂觀的，但主觀上大學(xué)的自治能力有待提高。長期以來由于受到政府宏觀管理的影響，大學(xué)已經(jīng)習(xí)慣了按照政府指示處理事務(wù)的方式，雖有自治的想法，但都缺乏自治的實踐。因而，大學(xué)應(yīng)當(dāng)嘗試著離開政府的“庇護”，自行管理內(nèi)部的事務(wù)，自主招生、改革教育手段、開發(fā)優(yōu)勢學(xué)科等，將自主權(quán)最大化，利用內(nèi)部的人力物力建設(shè)獨立自由的大學(xué)。

（三）增強社會參與度，實現(xiàn)分權(quán)制衡

社會在政府與大學(xué)的權(quán)利博弈中處于調(diào)停者、監(jiān)督人的地位，且強大的社會力量能夠?qū)φ畽?quán)力的行使產(chǎn)生制衡，對大學(xué)的自治起到扶持作用。當(dāng)政府與大學(xué)之間的矛盾出現(xiàn)白熱化時，社會能夠以客觀公正的態(tài)度緩和二者的沖突關(guān)系，有效地維持政府與大學(xué)權(quán)利的平衡。所以，社會廣泛參與高等教育活動，與政府、大學(xué)三者構(gòu)成分權(quán)制衡的態(tài)勢，這對分類管理中政府與大學(xué)的權(quán)利平衡具有不可忽視的作用。

一方面，政府需要拓寬社會參與的渠道。盡管在分類管理政策中政府鼓勵社會成員參與高等教育活動，私人辦學(xué)、多方評估、校企合作等，這些舉措也的確為高等教育注入了新鮮的血液，刺激了辦學(xué)的靈活度，但從某種意義上說，現(xiàn)有的社會參與依舊受政府干預(yù)的較多，參與方式較為單一，社會力量難以得到真正的施展。作為第三方的社會應(yīng)當(dāng)擁有更多的機會深入到高等教育內(nèi)部，而非僅僅扮演政府代理人的角色。這就需要政府專門為社會辦學(xué)創(chuàng)建平臺，構(gòu)建社會參與高等教育的完整體系，在辦學(xué)目標定位、人才培養(yǎng)計劃、課程設(shè)置結(jié)構(gòu)、教學(xué)評估標準等方面考慮社會成員的意見，給予其參與高等教育活動各個環(huán)節(jié)的機會，維護其參與者和監(jiān)督者的雙重身份。

另一方面，大學(xué)需要增強社會力量辦學(xué)動力。從目前大學(xué)利用社會力量辦學(xué)的現(xiàn)狀來看，多是采取吸引投資、校企合作、定向培養(yǎng)等一些老套的方式，而這些辦學(xué)形式背后的核心問題則是社會辦學(xué)流于形式，大學(xué)的社會動員力依舊薄弱，阻礙了大學(xué)自治的實現(xiàn)。因此，大學(xué)需要重新反思其社會動員力，可以通過擴大學(xué)校的社會聲譽吸引社會力量，并以合作共贏為基礎(chǔ)與第三方達成協(xié)議；還可以采取成立校董會的方式，成員構(gòu)成除了大學(xué)師生、家長之外，招納社會名流、捐資辦學(xué)者、普通公眾等部分社會成員；[6]此外，大學(xué)可以組建社會監(jiān)督委員會對其內(nèi)部的教學(xué)管理、教育質(zhì)量、科研開發(fā)進行有效監(jiān)督，及時獲得反饋意見。

總而言之，在高等教育分類管理政策下，政府雖處于統(tǒng)籌地位，但大學(xué)的主體能動性使其具有一定的自治能力。分類管理的矛盾核心在于政府與大學(xué)的利益關(guān)系處理問題。因此，只有在二者之間形成權(quán)利的制衡才能構(gòu)建和諧的“府學(xué)”關(guān)系，從而突破高等教育分類管理的瓶頸。

[1]Philip G.Altbach．Differentiation Requires Definition：The Need for Classification in Complex Academic Systems[J]．International Higher Education，2002，winter（2）．

[2]潘懋元.分類、定位、特點、質(zhì)量——當(dāng)前中國高等教育發(fā)展中的若干問題[J].福建工程學(xué)院學(xué)報,2005,3（2）．

[3]劉向東,呂艷.高等學(xué)校分類的實證研究——基于75所教育部直屬高校和19所地方共建高校的分析[J].清華大學(xué)教育研究,2010,（4）．

[4]鄧萬友.構(gòu)建我國適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)代化高校教育評估體系[J].教育探索,2007,（1）．

[5]賀利.保持政府與大學(xué)之間張力的平衡[J].當(dāng)代教育論壇，2005,（21）．

[6]肖敏.我國大學(xué)與政府關(guān)系研究[D].青島大學(xué),2009．

Choke Points of Sort M anagem ent of Higher Education: Government Overall Plan and Right Gam e of University Autonomy

WANG Ya-ting
（Institute of Higher Education,Yunnan University,Kunming 650500,Yunnan）

Faced with an increasingly larg e and complex system of higher education,the implementation of sort management of higher education is an effective path for the common development of different types of colleges and universities.However,the core issue of sort management policy is how to balance the relationship between government overall plan and university autonomy, which embodies in target location,specialty and teaching assessments.In the right game of the two parties,dynamic equilibrium,their duties and separation of powers are needed to achieve through keeping management tension,clear exercise of right range and social participation enhancement.

higher education,sort management,government overall plan,university autonomy

G640

A

2095-6266（2015）02-019-05

2014-12-16.

王雅婷（1991－），女，安徽蕪湖人，碩士研究生，主要從事高等教育研究。