羅書川

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610065）

試論我國(guó)行政執(zhí)法的倫理建設(shè)
——基于對(duì)上?！搬烎~執(zhí)法”的倫理檢視

羅書川

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610065）

作為依法行政“透視窗口”的行政執(zhí)法應(yīng)對(duì)“合法”與“合德”兼而顧之，忽視行政倫理，不僅使執(zhí)法紊亂，還會(huì)威脅政府公信力。用倫理學(xué)的眼光，結(jié)合行政法學(xué)、行政倫理學(xué)的相關(guān)原理檢視上?！搬烎~執(zhí)法”事件，梳理出我國(guó)行政執(zhí)法的非倫理現(xiàn)狀，歸納其癥結(jié)所在，從執(zhí)法行為的道德規(guī)范和以約束行政自由裁量權(quán)為基點(diǎn)的執(zhí)法體制的道德規(guī)制兩方面為我國(guó)政府法治化和倫理化的統(tǒng)合提供塑造路徑。

行政執(zhí)法；釣魚執(zhí)法；倫理；行政自由裁量權(quán)

一、“釣魚執(zhí)法”與行政執(zhí)法概念釋義

2009年10月14日，到上海開車才兩天的河南小伙兒孫中界，本打算做好事讓人免費(fèi)搭便車，沒想到遭遇“倒鉤”——城管部門釣魚執(zhí)法，被認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)拉客，車輛被扣。事件引發(fā)了強(qiáng)烈的輿情震蕩，網(wǎng)絡(luò)輿論幾乎一邊倒的對(duì)這種“請(qǐng)君入甕”式的執(zhí)法行為進(jìn)行道德譴責(zé)，年僅18歲的孫中界激憤之下斷指以證清白。隨后，經(jīng)過(guò)政府部門多方取證調(diào)查，認(rèn)定執(zhí)法方式不合理，處罰得以撤銷。雖然孫中界等到了“清白”，也獲得了賠償，但其中反映出來(lái)的行政執(zhí)法行為正當(dāng)性以及執(zhí)法者的道德情操等方面的問(wèn)題仍然值得理論界和實(shí)務(wù)界的反思和總結(jié)。那么，“釣魚執(zhí)法”所言何物？“釣魚執(zhí)法”，英美叫執(zhí)法圈套（entrapment），這是英美法系的專門概念，它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，都是當(dāng)事人無(wú)罪免責(zé)的理由。從法理上分析，當(dāng)事人本身并沒有違法意圖，是在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動(dòng)。國(guó)家當(dāng)然不應(yīng)該懲罰這類結(jié)果上的“違法行為”。

行政執(zhí)法是相伴在20世紀(jì)后半葉興起的政府法治化而生的，并在依法行政理論和實(shí)踐過(guò)程中日漸重要的概念?？墒菍W(xué)術(shù)界對(duì)行政執(zhí)法含義的認(rèn)識(shí)呈百家爭(zhēng)鳴之狀，有學(xué)者從廣義的角度認(rèn)識(shí)，“行政執(zhí)法是就國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法和法律的總體而言的，包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動(dòng)，也包括地方政府的所有活動(dòng)，其中有行政決策行為、行政立法行為以及執(zhí)行法律和實(shí)施國(guó)家行政管理的行政執(zhí)行行為。”也有學(xué)者立意狹義：行政執(zhí)法行為，即行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對(duì)特定的行政相對(duì)人和行政事務(wù)采取措施，影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理職能的活動(dòng)。考慮到行政執(zhí)法所具有的理論和實(shí)踐（實(shí)踐性更強(qiáng)）的雙重意義，筆者取其狹義解讀，認(rèn)為它無(wú)異于一種具體行政行為。然而，相比理論層面，實(shí)踐層面一直是行政執(zhí)法的軟肋，如以權(quán)謀私、以權(quán)治民、以權(quán)壓法等非道德行為往往在這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)中層出不窮，上述“釣魚執(zhí)法”就是在行政執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中所出現(xiàn)的一種非倫理的行政執(zhí)法亂象。

二、行政執(zhí)法非倫理現(xiàn)狀種種

上?！搬烎~執(zhí)法”事件凸顯了行政執(zhí)法手段和目的以及程序方面的問(wèn)題。從行政倫理維度的視角，“釣魚執(zhí)法”主要反映了一下三方面的非倫理現(xiàn)狀。

（一）執(zhí)法手段的公正性缺失

行政執(zhí)法手段背離公正原則，致使公民的合法權(quán)益受到侵害，違背了制度倫理的要求?！搬烎~執(zhí)法”過(guò)程中，執(zhí)法主體故意利用公民的好意，在當(dāng)事人沒有自主違法意圖和動(dòng)機(jī)的情況下，引誘其上當(dāng)違法。這樣的執(zhí)法方式缺少起碼的正當(dāng)性與合法性，嚴(yán)重破壞了法律秩序，造成了對(duì)守法公民的迫害。

（二）行政執(zhí)法目的正義性缺失

執(zhí)法行為在回應(yīng)客觀要求的同時(shí)，也夾雜著執(zhí)法部門和個(gè)體的主觀目的，主觀目的往往受經(jīng)濟(jì)利益的影響而缺乏公正的考慮。執(zhí)法主體在考量執(zhí)法目的時(shí)，不僅要體現(xiàn)法律正義，也要體現(xiàn)道德正義。在“釣魚執(zhí)法”中，表明看來(lái)，執(zhí)法行為在于回應(yīng)治理黑車之亂，其實(shí)背后隱藏著獲取經(jīng)濟(jì)利益的目的，棄促進(jìn)公共利益之目的于不顧。

（三）執(zhí)法行為違背程序正義

在我國(guó)傳統(tǒng)的執(zhí)法理念中，人們更加注重的往往是目的，即結(jié)果公平，而執(zhí)法程序是否合理并沒有引起應(yīng)有的關(guān)注?！熬托姓?zhí)法而言，人們關(guān)注的重點(diǎn)不在于行政執(zhí)法的過(guò)程，而在于行政執(zhí)法的后果，即不管白貓黑貓，抓到老鼠就是好貓。只要結(jié)果正確，過(guò)程是否公正合理不是主要問(wèn)題?！薄搬烎~執(zhí)法”中，執(zhí)法者對(duì)黑車和好心搭載不加以區(qū)分，絲毫不顧當(dāng)事人的陳述和辯解，直接推定當(dāng)事人違法，僅以一次“上鉤”行為為依據(jù)進(jìn)行處罰，也沒有說(shuō)服教育的程序，處罰手段也只是單一的罰款。這種一網(wǎng)打盡的做法就正是“只要能治理黑車之亂，過(guò)程、手段并不重要”的功利執(zhí)法觀的極致體現(xiàn)。此外，在處罰的適用程序選擇上也有問(wèn)題。按照《道路運(yùn)輸條例》對(duì)非法營(yíng)運(yùn)行為的應(yīng)罰金額大大超過(guò)可適用簡(jiǎn)易程序的限額，因而行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。然而在媒體曝光的一些案件中，“釣魚執(zhí)法”有時(shí)僅有一人就根據(jù)自造的證據(jù)完成了整個(gè)處罰環(huán)節(jié)。

三、行政執(zhí)法非倫理現(xiàn)狀之癥結(jié)所在

“釣魚執(zhí)法”與其說(shuō)是“人無(wú)完人，難免會(huì)出錯(cuò)”的行政執(zhí)法領(lǐng)域的偶然失當(dāng)，毋寧說(shuō)是行政執(zhí)法者和機(jī)構(gòu)缺乏倫理考量、自由裁量權(quán)遭受濫用而釀成的必然錯(cuò)誤。

（一）行政執(zhí)法者道德意識(shí)淡薄

由于缺乏對(duì)行政執(zhí)法人員道德素質(zhì)的教育和培養(yǎng)，行政執(zhí)法人員往往只關(guān)注個(gè)人仕途安危，僅以守法為最高行為標(biāo)準(zhǔn)，不自覺加強(qiáng)自身的道德和修養(yǎng)，從而導(dǎo)致缺乏強(qiáng)烈的道德意識(shí)。多數(shù)執(zhí)法者是忌憚?dòng)诜蓮?qiáng)制力的被迫守法者，不是出自對(duì)法律尊崇的自覺守法者，通常只能保證在負(fù)有重大法律責(zé)任或?qū)彶榈奶厥鈺r(shí)刻的條件下秉公執(zhí)法，在某些法律死角問(wèn)題上“見利忘義”“以權(quán)謀私”。從根本上講，是沒有樹立正確的義利觀，權(quán)力觀和道德觀，缺乏為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，片面強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的人、財(cái)、物的投入成本，而忽視行政執(zhí)法的道德成本；重視行政執(zhí)法的法律責(zé)任，輕視行政執(zhí)法的道德責(zé)任，等等?！搬烎~執(zhí)法”中，執(zhí)法者利用“陷阱”誘騙執(zhí)法，就印證了內(nèi)心缺乏公正、公平、平等的理念。

（二）行政執(zhí)法的倫理價(jià)值取向不受重視

20世紀(jì)70年代的新公共行政流派倡導(dǎo)把社會(huì)公平列入為公共行政活動(dòng)的第三個(gè)理論支柱和追求目標(biāo)，目的就是提供人道化、均等化的公共服務(wù)，預(yù)示著當(dāng)今政府正朝著法治化和道德化的統(tǒng)合方向發(fā)展。改革開放以來(lái)，從國(guó)家機(jī)關(guān)用人制度從“干部人事”向“公務(wù)員”的制度演變中可得知我國(guó)政府治理從人治轉(zhuǎn)向法治，將依法行政，依法治國(guó)作為執(zhí)政治國(guó)的重大方略。但一段時(shí)間內(nèi)，依法行政被片面強(qiáng)調(diào)，以致人治被完全否定的同時(shí)還把德治等同于人治加以排斥。從而現(xiàn)實(shí)生活經(jīng)常出現(xiàn)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，以權(quán)壓法，以情壓法等惡劣現(xiàn)象。正如“釣魚執(zhí)法”所凸顯出的問(wèn)題一樣，執(zhí)法者并未嚴(yán)格按照法律程序辦事，其本質(zhì)就是片面追求經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值，回避倫理價(jià)值。

（三）行政執(zhí)法的倫理評(píng)價(jià)不夠深刻

倫理評(píng)價(jià)能夠?qū)π姓?zhí)法主體形成社會(huì)輿論的壓力，從內(nèi)容上看，包括執(zhí)法者對(duì)自己的“道德自評(píng)”和受到來(lái)自公眾對(duì)其的“道德他評(píng)”。道德自評(píng)主要指執(zhí)法者對(duì)自己執(zhí)法目的、手段采取等進(jìn)行諸如“這樣做是否保證每個(gè)相對(duì)人平等，是否促進(jìn)公共利益”一系列問(wèn)題的倫理拷問(wèn)，還表現(xiàn)為是否珍視、積極塑造自己的道德美譽(yù)。道德他評(píng)是指官方監(jiān)督，社會(huì)輿論對(duì)執(zhí)法行為的評(píng)估不能僅僅考慮行政執(zhí)法的合法性，也應(yīng)考察它的合道德性，表現(xiàn)為對(duì)不正當(dāng)執(zhí)法行為的強(qiáng)烈的道德譴責(zé)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，倫理評(píng)價(jià)一直不被官員和群眾視為行為規(guī)制的必然要求，被視為可有可無(wú)的“良心發(fā)現(xiàn)”?！搬烎~執(zhí)法”引起的震蕩輿情也只是說(shuō)明道德他評(píng)達(dá)到了歷史高點(diǎn)，是否引起了深刻的倫理自省、自評(píng)還有待觀之。

（四）行政自由裁量權(quán)遭到濫用

法律和自覺是規(guī)制行為的兩個(gè)終端，自由裁量權(quán)作為一種公權(quán)力，自然要受到法律的控制，但正如“自由”二字所體現(xiàn)出來(lái)的，這種權(quán)力并沒有完全受到法律的調(diào)節(jié)，還有賴于兩個(gè)終端之間的過(guò)渡地帶——也就是倫理（道德）——的約束。自由裁量權(quán)合法性要求它的發(fā)揮不能超越法律邊線，倫理要求它的發(fā)揮不能違背社會(huì)公平和仁義道德，使用自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家和公民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？蛇z憾的是，自由裁量權(quán)這把雙刃劍在行政執(zhí)法中還是經(jīng)常被不合理地使用。在“釣魚執(zhí)法”中，查處黑車“釣魚”的目的不在于維護(hù)交通運(yùn)輸管理秩序，而在于獲得非法收益，屬于權(quán)力的濫用，個(gè)人意志主導(dǎo)整個(gè)執(zhí)法始末，危及到了全社會(huì)的利益。

四、行政執(zhí)法倫理路徑的塑造

通過(guò)對(duì)“釣魚執(zhí)法”事件的行政倫理學(xué)角度的分析，我們發(fā)現(xiàn)，忽視行政執(zhí)法的倫理維度，必然造成行政執(zhí)法的種種非倫理現(xiàn)狀。故此，必須從倫理學(xué)的角度為行政執(zhí)法倫理建設(shè)提出中肯建議，使處于法治化大背景下的行政執(zhí)法過(guò)程充滿公平、公正、廉潔、利民、親民等倫理價(jià)值。倫理路徑的探尋從規(guī)范行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法體制，即個(gè)體和組織層面的規(guī)范展開。沿著倫理路徑，通向的是行政執(zhí)法和諧燦爛的光明前景。

（一）行政執(zhí)法行為的倫理價(jià)值回歸：行政執(zhí)法目的與手段的道德規(guī)范

行政執(zhí)法是人類公共事務(wù)活動(dòng)范疇的一種形式。由于行為既包含著主觀目的又包含客觀手段，因此對(duì)于執(zhí)法者而言，就面臨著如何處理目的和手段之間道德關(guān)系問(wèn)題，是選擇具有道德性的目的還是道德化的手段？筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法應(yīng)該內(nèi)在地包括了善的目的和善的手段。也就是說(shuō)，執(zhí)法者在實(shí)現(xiàn)具有道德性目的的目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)手段進(jìn)行道德化權(quán)衡與選擇，予以道德上的規(guī)范，以解決目前我國(guó)稅務(wù)執(zhí)法、城管執(zhí)法、公安執(zhí)法等多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的最直觀、最突出的執(zhí)法手段不道德問(wèn)題。

1.重拾行政執(zhí)法目的的道德性。必須承認(rèn)，行政執(zhí)法有其本身目的，問(wèn)題在于這目的是誰(shuí)的目的？是一種怎樣性質(zhì)的目的？按照由易及難的標(biāo)準(zhǔn)，郭漸強(qiáng)教授將目的的正當(dāng)性層次劃分為“法律賦予的目的”、“合倫理道德標(biāo)準(zhǔn)”、“回應(yīng)社會(huì)需求”和“保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益”，此種應(yīng)然性劃分難以看出是何物損害目的的道德性。依據(jù)行為的影響對(duì)象，可以把行政執(zhí)法目的大致分為執(zhí)法者的私人目的、執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理目的和公共目的，其中私人目的存在著破壞道德價(jià)值的危險(xiǎn)，值得警惕，因?yàn)檫@種目的的背后的真實(shí)動(dòng)機(jī)并不全是公共利益，而在于追求權(quán)力或者其他資源。這也就是說(shuō)，對(duì)執(zhí)法者而言，“當(dāng)支配性目的明顯地被規(guī)定為獲得某種諸如政治權(quán)力或物質(zhì)財(cái)富等等客觀目標(biāo)時(shí)，它的潛在的狂熱和非人性就當(dāng)然地表現(xiàn)出來(lái)……雖然使我們的全部目標(biāo)從屬于一個(gè)目的嚴(yán)格地說(shuō)來(lái)并不違反合理選擇原則（無(wú)論如何不違反計(jì)算原則），它對(duì)我們來(lái)說(shuō)仍然是不合理的，或更恰當(dāng)?shù)卣f(shuō)可能是瘋狂的?！闭菆?zhí)法者的私人目的本身存在著一個(gè)道德合理性問(wèn)題。因此，執(zhí)法目的的確立不能從私人利益、部門業(yè)績(jī)等局部利益出發(fā)，而只能從行政執(zhí)法的公正理念和服務(wù)理念出發(fā)。只有符合公共觀，人權(quán)觀的執(zhí)法目的才是具有道德性的目的。

2.行政執(zhí)法手段的道德化。道德化手段是對(duì)具有道德性目的的落實(shí)。行政執(zhí)法帶有明顯的強(qiáng)力特征，手段的不合理使用不僅不會(huì)達(dá)到懲戒作用，還會(huì)侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，手段的合理必須體現(xiàn)法律正義和道德正義。簡(jiǎn)單來(lái)講，執(zhí)法手段的道德化或者正當(dāng)化，是指執(zhí)法者在具體的執(zhí)法手段選擇中，應(yīng)盡可能地選擇不給當(dāng)事人和其他群眾帶來(lái)人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失的手段。具體地說(shuō)，行政執(zhí)法的手段正當(dāng)性要求有以下三點(diǎn)。第一，合法。這是對(duì)手段正當(dāng)化最基本的要求，主要指行政執(zhí)法手段所涉及到的種類、內(nèi)容和程序的法定。第二，公正。執(zhí)法手段的運(yùn)用必須遵守公正原則，才能體現(xiàn)人人平等的憲法精神，才能保證相對(duì)人合法權(quán)益受到合理對(duì)待。第三，適當(dāng)。該原則強(qiáng)調(diào)政府手段對(duì)執(zhí)法后果的適度關(guān)照，切不可為達(dá)目的，造成對(duì)公民權(quán)益的過(guò)渡傷害。如2013年實(shí)施的《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第27條規(guī)定：當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，經(jīng)申請(qǐng)并經(jīng)執(zhí)法部門批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納罰款。

（二）行政執(zhí)法體制道德規(guī)范的強(qiáng)化：以約束行政自由裁量權(quán)為基點(diǎn)

僅僅為個(gè)體執(zhí)法行為確立道德標(biāo)準(zhǔn)并不足以保證道德自覺，不足以彌補(bǔ)道德缺失，還應(yīng)該對(duì)從組織制度的控制層面來(lái)規(guī)范執(zhí)法行為，其中對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范無(wú)疑是最佳著力點(diǎn)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。”柏拉圖也因規(guī)避裁量權(quán)的潛在危害而否定其存在的合理性。因此，行政自由裁量權(quán)正能量的發(fā)揮，必須采取有效的措施對(duì)其進(jìn)行切實(shí)的控制，強(qiáng)化對(duì)裁量權(quán)運(yùn)用的內(nèi)外部控制，方能保證其正當(dāng)化。

1.建立健全行政自由裁量權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制

首先，強(qiáng)化司法審查對(duì)裁量權(quán)的控制。目前單靠權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的方式，不能有效遏制自由裁量權(quán)的濫用，亟須引入和加強(qiáng)司法審查對(duì)裁量權(quán)的控制。針對(duì)當(dāng)前對(duì)行政訴訟的受案范圍狹窄，可以適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象裁量行為也納入到訴訟范圍，控制行政自由裁量權(quán)的濫用。司法審查自由裁量行為不僅是對(duì)實(shí)體內(nèi)容的審查，更應(yīng)該是對(duì)程序的審查，譬如，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出自由裁量行為時(shí)，是否履行告知和送達(dá)的義務(wù)、是否給相對(duì)人提供陳述和辯解的機(jī)會(huì)、是否應(yīng)相對(duì)人的要求舉行聽證會(huì)等等。此外，要適度加大司法審查的深度，包括執(zhí)法行為有無(wú)顧及到社會(huì)的公平和期待，都是應(yīng)當(dāng)追問(wèn)的審查內(nèi)容。

其次，強(qiáng)化對(duì)行政自由裁量權(quán)的社會(huì)控制。社會(huì)控制是對(duì)行政執(zhí)法行為的一種民主的控制方式，這是我國(guó)法律賦予人民群眾的一項(xiàng)法定權(quán)力。在執(zhí)法實(shí)踐中，由于執(zhí)法者和相對(duì)人是管理和服從的關(guān)系，權(quán)力是單向的，由上而下的，雙方關(guān)系失衡。因此，要增強(qiáng)人民群眾民主監(jiān)督意識(shí)和參政議政能力，確保自由裁量權(quán)在陽(yáng)光照耀下行使。人民群眾對(duì)執(zhí)法行為的控制方式主要為三種，即檢舉、控告和輿論。其中，基于現(xiàn)代國(guó)家的大眾社會(huì)化，尤其是發(fā)達(dá)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化，使得人民群眾（主要指新聞界）輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和可靠性等優(yōu)勢(shì)，因而，輿論在促使執(zhí)法者樹立良好的權(quán)力道德意識(shí)和制約裁量權(quán)方面具有其他力量無(wú)法相比的巨大作用。正如博洛爾所指出的：“由于公共輿論變得更加開明理智，獲得了更大的影響力，其健康合理的共識(shí)取代了權(quán)謀家的奸計(jì)與手腕?！惫蚀?，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極拓寬社會(huì)控制的渠道，完善舉報(bào)、信訪、投訴等監(jiān)督制度，定期公開執(zhí)法公務(wù)，聽取人們的意見和建議，以避免執(zhí)法的隨意性和刻板化，增強(qiáng)人文關(guān)懷的倫理價(jià)值。

2.完善對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制

內(nèi)部控制絕不是可有可無(wú)的，也不能是斷斷續(xù)續(xù)的，而應(yīng)當(dāng)是制度化的，經(jīng)常化的。內(nèi)部控制具有專業(yè)性和效率性的優(yōu)勢(shì)，亦可稱為對(duì)行政自由裁量的行政控制，表現(xiàn)為行政監(jiān)察、行政仲裁、行政復(fù)議等。依照過(guò)程論的觀點(diǎn)，制度化的內(nèi)部控制可以分為事前、事中和事后的監(jiān)督或者控制。對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)部控制可以歸結(jié)為對(duì)執(zhí)法過(guò)程的控制。

事前控制是指發(fā)生在執(zhí)法行為發(fā)生之前的內(nèi)部控制，主要控制方式是通過(guò)道德教育培養(yǎng)執(zhí)法者的道德選擇，為行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使提供行為標(biāo)準(zhǔn)。道德對(duì)人的行為善惡美丑之判斷作用于人的心靈，影響行為抉擇。教育的內(nèi)容包括權(quán)力機(jī)關(guān)制定的各領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的職業(yè)道德規(guī)范，如《稅收征收管理實(shí)施細(xì)則》、《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》等，還包括庫(kù)伯所說(shuō)的“職業(yè)價(jià)值和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。

事中控制是發(fā)生在執(zhí)法過(guò)程中的內(nèi)部控制，其主要的控制方式是對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，當(dāng)發(fā)現(xiàn)不合理的執(zhí)法行為時(shí)立即叫停，甚至對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行免職處理。這就要求加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和影響力，增大執(zhí)法行為的透明度，對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行公開，特別是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)該予以公開報(bào)道，在行為過(guò)程中時(shí)刻接受來(lái)自各方主體的監(jiān)督。

事后控制是指發(fā)生于執(zhí)法過(guò)程之后的內(nèi)部控制，其主要的控制方式是對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行道德評(píng)價(jià)和對(duì)相對(duì)人進(jìn)行救濟(jì)。通過(guò)道德評(píng)價(jià)，增強(qiáng)執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)的道德責(zé)任感。道德責(zé)任是執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的具有道德問(wèn)責(zé)和良心自省意義的不利性后果，由于個(gè)人所持道德規(guī)范的巨大差異性，它很少自主承擔(dān)，往往是通過(guò)社會(huì)道德評(píng)價(jià)、道德譴責(zé)追加到執(zhí)法者身上的。所以，在對(duì)執(zhí)法者工作績(jī)效評(píng)估時(shí)引入道德指標(biāo)，增大道德評(píng)價(jià)在考核時(shí)的權(quán)重將是行政執(zhí)法倫理建設(shè)的重大方向性課題。除此，通過(guò)完善行政救濟(jì)制度，再度規(guī)范裁量權(quán)的合理行使。這是對(duì)自由裁量權(quán)的事前、事中控制都失效的情況下保證相對(duì)人損失最小化的最后屏障。然而，正如釣魚執(zhí)法當(dāng)事人斷指以示清白的做法所凸顯出來(lái)的，我國(guó)行政救濟(jì)制度的缺失一直是行政執(zhí)法倫理建設(shè)中的頑疾。要杜絕這類事件的發(fā)生，就要完善行政復(fù)議程序和行政賠償程序，及時(shí)地、積極地、公正地處理公民提出的每個(gè)行政復(fù)議申請(qǐng)，以期最大限度保障相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

依法行政秩序的建立并非一朝一夕的事，需要多方主體的協(xié)同合作，其中，執(zhí)法者的行為因其直接性和具體性受到充足的關(guān)注，也最能影響公民的法治觀念。當(dāng)一個(gè)執(zhí)法部門為了私利“釣魚執(zhí)法”時(shí)，社會(huì)對(duì)法律的嚴(yán)肅性和政府的公信力都會(huì)產(chǎn)生極大的質(zhì)疑。在行為動(dòng)機(jī)之私利與公利的抉擇中，執(zhí)法的倫理規(guī)范起著舉足輕重的作用，必須對(duì)執(zhí)法者個(gè)人行為和自由裁量權(quán)進(jìn)行倫理塑造，方能有效杜絕“釣魚式”等不道德行政執(zhí)法行為的發(fā)生。

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On the Ethics Construction of Adm inistrative Enforcement in China

LUO Shu-chuan
（School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610065,Sichuan）

Administrative enforcement,as a perspective window of law enforcement,should be legal and moral.If it ignores administrative ethics,it not only makes law enforcement in disorder,but also threatens the credibility of a government.In the view of ethics,Shanghai"fishing law enforcement"event was reviewed with the relevant principles of administrative law and administrative ethics to tease out the current non-enforcement situation of administrative enforcement in China and to summarize its crux,thus suggesting shaping methods for Chinese government to make legal and moral integration from the moral rules of law enforcement and the constraints of administrative discretion.

law enforcement,fishing law enforcement,ethics,administrative discretion

D 922.1

A

2095-6266（2015）02-084-05

2014-11-16.

羅書川(1990-)，男，四川大竹人，碩士研究生，主要從事行政管理理論與實(shí)踐研究。