淺析寧波市土地儲(chǔ)備規(guī)劃問題

寧波市土地儲(chǔ)備中心羅敘文

土地儲(chǔ)備分收購(gòu)、開發(fā)、出讓三個(gè)階段 在這三個(gè)階段中 土地儲(chǔ)備必須與城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃緊密結(jié)合必須符合土地資源合理高效利用的需求 合理編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃 確保為城市建設(shè)與發(fā)展服務(wù) 下面就寧波市土地儲(chǔ)備規(guī)劃問題作初淺的探討。

一、編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃的意義

1.土地儲(chǔ)備規(guī)劃是落實(shí)集約節(jié)約利用土地的重要手段

當(dāng)前導(dǎo)致土地失控和城市無序發(fā)展的建設(shè)用地中 主要是以居住、工業(yè)等土地為首 土地儲(chǔ)備規(guī)劃是集約節(jié)約利用土地的重要手段之一 通過對(duì)儲(chǔ)備中心的存量?jī)?chǔ)備庫(kù)進(jìn)行分析 結(jié)合控規(guī)將經(jīng)營(yíng)性土地的統(tǒng)一規(guī)劃 有計(jì)劃的供給 可以提高土地利用率 節(jié)約土地資源。

2.土地儲(chǔ)備規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)和引導(dǎo)城市有序發(fā)展的方向

經(jīng)營(yíng)性土地在城市建設(shè)用地中占用相對(duì)大的比例 將土地投放的數(shù)量、區(qū)位與城市發(fā)展方向和近期建設(shè)重點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來 把土地儲(chǔ)備庫(kù)中經(jīng)營(yíng)性用地統(tǒng)一管理和有計(jì)劃投放 加大重點(diǎn)區(qū)塊的投放 和重點(diǎn)區(qū)塊的再儲(chǔ)備 有利于城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.土地儲(chǔ)備規(guī)劃是編制年度儲(chǔ)備計(jì)劃、出讓計(jì)劃、融資計(jì)劃等的重要依據(jù)

土地儲(chǔ)備工作是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程 土地儲(chǔ)備需與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃緊密配合。部門之間配合互動(dòng)的狀況 直接關(guān)系到城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本。例如 政府將城市土地納入儲(chǔ)備庫(kù)后 如果城市規(guī)劃條件不能及時(shí)明確 城市土地就無法及時(shí)推向市場(chǎng) 而城市土地的儲(chǔ)備時(shí)間越長(zhǎng)資金的壓力就越大 勢(shì)必影響城市土地的再投放和資金回籠。

表1　寧波中心城近期土地儲(chǔ)備規(guī)劃 單位:畝、萬元

二、土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制情況

1.規(guī)劃編制的背景

儲(chǔ)備空間急劇萎縮。由于行政區(qū)域及管理體制限制 寧波市當(dāng)前中心城區(qū)的城市建設(shè)管理一直沿用1986年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃 中心城區(qū)只有80平方公里 也確定了市級(jí)土地儲(chǔ)備范圍。經(jīng)過20多年的建設(shè) 市本級(jí)可收儲(chǔ)的土地空間變小。特別是近年來 隨著灣頭地塊 和義路、月湖西區(qū)、鄞奉路地塊由各區(qū)或城投公司封閉運(yùn)作、獨(dú)立核算 城中村改造、輕軌專項(xiàng)儲(chǔ)備的開展 儲(chǔ)備中心現(xiàn)面臨最大的難題是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)已無收儲(chǔ)空間 極大地影響市政府在市區(qū)土地儲(chǔ)備的統(tǒng)籌調(diào)控能力。

市級(jí)土地收益統(tǒng)籌能力不足。城區(qū)的舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要市財(cái)政來統(tǒng)籌 資金需通過儲(chǔ)備土地的收益來支持 由于城區(qū)新增土地出讓空間小 儲(chǔ)備土地出地率低 市本級(jí)土地收益規(guī)模太小 無法保證中心城區(qū)的建設(shè)資金。據(jù)統(tǒng)計(jì) 2008-2010年市儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)面積 7.16公頃、21.23公頃、16.84公頃 出讓面積 11.1公頃、26.65公頃、19.79公頃 合同出讓金收入18.94億元、42.5億元、35.8億元。2010年市本級(jí)城建資金比奉化31億和象山29億略強(qiáng) 與寧海41.8億相近。數(shù)據(jù)表明市本級(jí)土地資源的統(tǒng)籌已刻不容緩 市政府只有重視全市土地資源 減少城市開發(fā)建設(shè)過程中的功能重疊、競(jìng)爭(zhēng)無序、低價(jià)出讓造成土地收益的流失 才能提升市級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)控制力。

2.土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制情況

2012年市級(jí)土地儲(chǔ)備中心與寧波市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院共同編制了《寧波中心城近期土地儲(chǔ)備規(guī)劃》一期三江片區(qū)域。該范圍即寧波城市總體規(guī)劃中心城建設(shè)用地覆蓋范圍 包括老三區(qū) 海曙區(qū)、江東區(qū)、江北區(qū)圈內(nèi) 總面積約80平方公里。在該范圍內(nèi) 結(jié)合城市總體規(guī)劃 重點(diǎn)提出未來土地儲(chǔ)備的主要方向和發(fā)展策略。這個(gè)區(qū)域是相對(duì)建筑密集 高度城市化 夾雜工業(yè)用地等 根據(jù)這些得出規(guī)劃主要原則是集約節(jié)約利用土地的原則支持城市空間優(yōu)化的原則 與市場(chǎng)相適應(yīng)的原則 突出重點(diǎn)的原則。二期《寧波市城市中期土地儲(chǔ)備規(guī)劃》在一期上突出了城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃疊加分析的理念 從第一期的80平方公里的中心圈拓展到繞城高速圈約500平方公里 共有可儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性用地約12萬畝 除去六大區(qū)塊和意向封閉運(yùn)作區(qū)塊還余10萬畝。

三、土地儲(chǔ)備庫(kù)的存量分析

1.土地儲(chǔ)備存量狀況

從收儲(chǔ)的地區(qū)看 較為平均三區(qū)各占三分之一 其中江北區(qū)較江東、海曙區(qū)多。從組成看政策性收儲(chǔ)的地塊多于市級(jí)自主資金收儲(chǔ)的地塊。從用途看以公建配套用地最多 居住類用地 商業(yè)類用地次之 以及其他用地的土地。

2.土地儲(chǔ)備存量分析

目前市級(jí)存量?jī)?chǔ)備土地4118畝 其中經(jīng)營(yíng)性用地1648畝 劃撥用地2470畝。完成開發(fā)至凈地尚需投入51億元靜態(tài)成本 能實(shí)現(xiàn)土地總收益約226億元 《寧波市城市總體規(guī)劃 2006年-2020年 》《寧波中心城近期土地儲(chǔ)備規(guī)劃 2012-2015 》一期三江片區(qū)域 。見上頁表1。

四、實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備規(guī)劃存在問題

1.一期土地儲(chǔ)備范圍過小與新區(qū)開發(fā)結(jié)合不夠緊密 影響城市的有序發(fā)展

一期規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)有存量 用地大多為建成區(qū) 實(shí)際能儲(chǔ)備的土地?cái)?shù)量少。部分重點(diǎn)改造區(qū)塊均采用封閉式運(yùn)作 使得市級(jí)儲(chǔ)備難以發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)城市建設(shè)的作用。

2.土地運(yùn)作主體過多 對(duì)土地資源的經(jīng)營(yíng)利用調(diào)控能力弱不利于空間資源的有效利用

一期規(guī)劃內(nèi)涉及的主體有三區(qū)區(qū)政府的重點(diǎn)改項(xiàng)目辦 南站指揮部、城投公司及軌道交通指揮部等。導(dǎo)致儲(chǔ)備規(guī)劃形成后 達(dá)到保證城市規(guī)劃的實(shí)施的難度大 多方主體積極爭(zhēng)搶土地儲(chǔ)備的后備資源 不利于市政府的宏觀調(diào)控。

3.土地儲(chǔ)備涉及部門多 周期長(zhǎng)

已收儲(chǔ)的儲(chǔ)備土地城市規(guī)劃結(jié)合不夠緊密 與城市規(guī)劃目標(biāo)缺乏協(xié)調(diào)。土地儲(chǔ)備工作涉及的流程長(zhǎng) 部門多 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和規(guī)劃、城建和城管等部門銜接不夠緊密 信息不通暢 對(duì)決策信息不能及時(shí)掌握 同時(shí)城區(qū)內(nèi)拆遷周期長(zhǎng) 拆遷難度大 導(dǎo)致需盤活后利用的土地難度大。

五、實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)策

1.激活土地資源 改變中心城區(qū)城市形象

啟動(dòng)本級(jí)存量土地整體盤活開發(fā)項(xiàng)目。擬用三年時(shí)間 對(duì)市儲(chǔ)備中心直接收儲(chǔ)的23個(gè)地塊總面積3970畝的存量土地 進(jìn)行一級(jí)開發(fā) 采取“整體打包、市區(qū)合作推進(jìn)、分片同步開發(fā)”方式進(jìn)行 使上述土地由“毛地”成為具備供應(yīng)條件的“凈地”。目前已著手開展項(xiàng)目統(tǒng)籌安排 規(guī)劃和資金測(cè)算等前期工作。計(jì)劃總投資額約為120億。預(yù)測(cè)可產(chǎn)生凈出讓土地1776畝 實(shí)現(xiàn)土地出讓金187億 產(chǎn)生劃撥用地2194畝。

2.深化一批老三區(qū)低效用地二次開發(fā)項(xiàng)目

由海曙、江東、江北三區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)低效用地進(jìn)行全面清理。綜合運(yùn)用政府收儲(chǔ)開發(fā)、退二進(jìn)三等多種土地政策 謀劃一批二次開發(fā)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上 市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同國(guó)土、規(guī)劃等部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選和優(yōu)化。擬于2015年底前完成項(xiàng)目的落實(shí)和前期工作 分類確定開發(fā)方式和運(yùn)作模式 用三年時(shí)間進(jìn)行分批實(shí)施。

3.加快推進(jìn)各類專項(xiàng)儲(chǔ)備項(xiàng)目

建議加大對(duì)城中村改造、城投公司、兩江公司、南站建設(shè)指揮部、東部新城、高新區(qū)、東錢湖管委會(huì)等市政府授權(quán)專項(xiàng)一級(jí)開發(fā)和專項(xiàng)儲(chǔ)備主體監(jiān)督指導(dǎo)力度 分別制訂三年實(shí)施計(jì)劃 同步加大土地出讓力度。

4.探索地下空間土地使用權(quán)收儲(chǔ)開發(fā)項(xiàng)目

將地下空間開拓為土地儲(chǔ)備的新空間。由市規(guī)劃局牽頭、會(huì)同國(guó)土、人防等部門 編制地下空間開發(fā)規(guī)劃。以沿江綠地、城區(qū)公園等地下空間為突破口 明確其規(guī)劃用途 設(shè)置地下空間土地使用權(quán) 由市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一進(jìn)行收儲(chǔ)。

5.不斷提高土地運(yùn)營(yíng)水平

中心城區(qū)土地是最稀缺的發(fā)展資源 要通過高水平的規(guī)劃 盡最大可能提升有限土地的附加值。合理有序地布局教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、政府機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施和各類大型商業(yè)項(xiàng)目 以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目改善區(qū)塊土地開發(fā)條件。做精做優(yōu)儲(chǔ)備區(qū)塊內(nèi)道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 以優(yōu)質(zhì)配套提高區(qū)塊內(nèi)可出讓土地的增值空間。對(duì)總體開發(fā)方向定位清晰明確的大區(qū)塊 探索“招商關(guān)口前移”的方式 在區(qū)塊進(jìn)行收儲(chǔ)和一級(jí)開發(fā)前 開展主題招商 引入具有豐富策劃規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)或具有雄厚資金實(shí)力的戰(zhàn)略投資主體 與其合作 從區(qū)塊的概念性規(guī)劃編制到投入一級(jí)開發(fā)資金到以商招商 全程參與 以優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目使政府規(guī)劃得以落地、區(qū)塊土地價(jià)值得以提升。

寧波市土地儲(chǔ)備的發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵的十字路口 國(guó)內(nèi)其他城市的成熟做法值得我們深思 現(xiàn)行土地儲(chǔ)備體制機(jī)制的改革勢(shì)在必行。為改變當(dāng)前局面 寧波土地儲(chǔ)備工作對(duì)內(nèi)應(yīng)拓展存量地塊 二期規(guī)劃內(nèi)加大收儲(chǔ)的力度 在宏觀政策層面上加強(qiáng)與國(guó)土 規(guī)劃 財(cái)政等部門的溝通協(xié)作 突破制約土地儲(chǔ)備事業(yè)發(fā)展的瓶頸。