易長幸

（湖北大學 政法與公共管理學院，武漢 430062）

關(guān)于我國環(huán)評審批問題的幾點思考

易長幸

（湖北大學 政法與公共管理學院，武漢 430062）

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會將“生態(tài)文明建設(shè)”提升到“五位一體”的戰(zhàn)略新高度，表明了促進我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要性和緊迫性；三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，彰顯了我國治國理政理念的重大變革；四中全會研究了全面推進依法治國的重大課題，體現(xiàn)了黨和國家對法治理念的深入思考。而環(huán)評審批作為政府生態(tài)治理的重要內(nèi)容之一，它的執(zhí)行好壞直接體現(xiàn)著“生態(tài)文明建設(shè)”“治理現(xiàn)代化”“依法治國”三大核心議題的落實與否。本文闡述現(xiàn)階段政府環(huán)評審批中存在的腐敗問題，并為新時期內(nèi)依法推進生態(tài)治理現(xiàn)代化提出可行性建議。

政府生態(tài)治理；環(huán)評審批；腐敗問題

1　引　言

生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是政府的生態(tài)環(huán)境治理，自上而下的環(huán)境監(jiān)管仍是實現(xiàn)我國環(huán)境保護的主要途徑。然而，這種“行政主導”的治理模式就使得環(huán)境保護的成效在極大程度上受環(huán)境行政機關(guān)權(quán)力運行的影響。當前，各地方環(huán)保部門主要通過環(huán)評審批和環(huán)境監(jiān)察兩種形式發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理中的服務(wù)、調(diào)控、管理和監(jiān)督職能。但是近幾年來，環(huán)保領(lǐng)域的腐敗案件在全國各地頻發(fā)，地方環(huán)保利益鏈也逐漸顯現(xiàn)，其中，環(huán)評審批環(huán)節(jié)成為了腐敗案件的“高發(fā)地帶”。本文從環(huán)評審批的腐敗形式和危害、環(huán)評審批改革的思考兩個方面進行闡述，為我國落實行政體制改革、生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國夢的實現(xiàn)提供具有現(xiàn)實可操作的參考建議。

1.1政府治理現(xiàn)代化

隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的不斷發(fā)展，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會三中全會提出將“推進國家治理現(xiàn)代化”作為新時期黨和國家探索與改革的新方向，這一轉(zhuǎn)變不僅是黨和國家治國理政理念的重大突破，更是全面深化改革的迫切需求。因此，政府治理現(xiàn)代化實質(zhì)就是要求政府轉(zhuǎn)變治理理念，進而科學有效地履行自身職能。

“治理理論”興起于20世紀90年代，伴隨著全球化和民主化進程的加快，逐漸被廣泛地運用于各國政治與行政發(fā)展的研究之中。治理，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。從根本上講，推進我國國家治理現(xiàn)代化的提出就是為了更好地解決當前中國各方面所面臨的難題和問題，協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系并化解矛盾，以確保中華民族復興大業(yè)的順利完成。就我國目前政治體系而言，要認識到國家治理的核心內(nèi)容仍是政府治理，政府治理現(xiàn)代化是目前國家治理現(xiàn)代化體系中最為迫切和重要的任務(wù)。

1.2政府生態(tài)治理現(xiàn)代化

生態(tài)治理現(xiàn)代化，是建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系的具體要求，是政府治理現(xiàn)代化的生態(tài)關(guān)切。政府生態(tài)治理現(xiàn)代化，是政府治理中生態(tài)建設(shè)維度的重要目標，是政府治理現(xiàn)代化中重要的子系統(tǒng)之一，也是國家治理現(xiàn)代化整體性變遷進程的一個重要組成部分。政府生態(tài)治理能力和生態(tài)治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)，又是政府部門和國家現(xiàn)代化的重要推動力量。

政府生態(tài)治理現(xiàn)代化，是指要在政府環(huán)保部門進行生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容、方式和體系方面實現(xiàn)現(xiàn)代化，即摒棄傳統(tǒng)落后、舊式腐敗的治理模式，探尋高效、透明、符合可持續(xù)發(fā)展要求的治理體系。生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。提供合格的環(huán)境公共產(chǎn)品是政府的責任，保護環(huán)境是政府公共管理的重要內(nèi)容，也是全社會的責任。近年來我國也已開始構(gòu)建政府主導、市場調(diào)控和公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理模式，但在這一過程中有大量的問題逐漸凸顯，環(huán)評審批過程中的腐敗就是政府在生態(tài)治理過程中的重大困境，也是本文著力去破解的難題。

2　我國環(huán)評審批中的腐敗問題

隨著我國環(huán)境問題的日趨嚴峻和國家生態(tài)文明建設(shè)日益加強，各級環(huán)保部門的行政地位和執(zhí)法權(quán)力都得到了顯著提升，特別是2008年環(huán)保總局升格為環(huán)保部后，在強化了治理權(quán)力的同時，審批權(quán)和監(jiān)察權(quán)都大大增強，使得環(huán)保部門成為了腐敗的“高發(fā)地帶”，而在諸多環(huán)節(jié)中，環(huán)評審批的腐敗最引人注目。

所謂環(huán)評審批，就是指環(huán)保部門對擬建項目進行環(huán)評和審批的兩個環(huán)節(jié)。環(huán)評，指專業(yè)的環(huán)評機構(gòu)依據(jù)專業(yè)的環(huán)評技術(shù)導則和標準，針對擬建項目進行的考察和環(huán)境影響評價，并提交環(huán)境影響評價報告的過程；審批，就是在審批機構(gòu)接收到環(huán)評報告之后，對相關(guān)項目進行評審的過程，一般對環(huán)境影響較小的項目由環(huán)評科直接處理，而對環(huán)境影響較大的項目還需要組織專家進行評審。因此，環(huán)評審批作為各級環(huán)保部門的主要工作內(nèi)容，也是涉及相關(guān)利益最多的過程，就成為了出現(xiàn)腐敗違法現(xiàn)象最多的環(huán)節(jié)。

環(huán)評審批腐敗，就是指環(huán)保部門公職人員對公共權(quán)力的非公共利用，是以環(huán)境評估權(quán)和項目審批權(quán)的運用超出社會制度、法律或道德規(guī)范允許的范圍為前提，為個人或小集團謀私利，對社會環(huán)境造成損害的行為。具體來講，就是部分企業(yè)為了使得自己的項目能順利通過環(huán)評和審批，為官員和審批專家提供“好處費”的做法。當官員和專家收取“好處費”之后，就不得不為環(huán)評不合格的企業(yè)弄虛作假，同時還將對審批過程中偷排漏排、除污不合格的企業(yè)免除或減輕處罰力度。正是由于環(huán)保部門“既當裁判員，又當運動員”，缺乏監(jiān)督，甚至可以隨意調(diào)整“執(zhí)法寬松度”，從而導致了其行政權(quán)力的失控，才使得環(huán)保部門工作人員滋生了金錢至上、唯利是圖的觀念，權(quán)力尋租、以權(quán)換錢，從而侵害國家、社會的利益。

在某些地方，以環(huán)評審批為手段的環(huán)保腐敗極其猖獗。全國環(huán)保腐敗案件近年來也明顯增加：如2012年，江蘇南通曝出系列環(huán)保窩案，共計30余官員落馬；同年4月，環(huán)保部華北環(huán)境保護督查中心督查三處原處長李學智被指控索賄；2013年7月，廣東省東莞市環(huán)保局原局長袁紹東因收受東莞兩家公司老板的賄賂共870萬元，被廣州市中院一審判處有期徒刑14年；2014年1月，福建環(huán)保廳原副廳長王國長因收受巨額賄賂，被開除黨籍、開除公職，其涉嫌犯罪問題被移送司法機關(guān)處理。同年，廣東省清遠市清城區(qū)環(huán)保局原局長陳柏和因涉嫌濫用職權(quán)罪和受賄罪被刑事拘留，其“分分鐘可以搞垮一間廠”的說法引發(fā)社會熱議。

據(jù)統(tǒng)計，近年來全國紀檢監(jiān)察機關(guān)處分環(huán)保系統(tǒng)人數(shù)總體呈增長趨勢，2012年處分人數(shù)較2008年增長30.2%，2013年同比增長60.4%，環(huán)保領(lǐng)域腐敗蔓延狀況可謂觸目驚心。為應(yīng)對日益嚴峻的環(huán)境污染問題，我國政府不斷加大節(jié)能環(huán)保資金投入。據(jù)析，近年來中央財政資金中節(jié)能環(huán)保支出的比重顯著增大，2014年中央財政節(jié)能環(huán)保支出1 803.9億元，今年中央財政預算中節(jié)能環(huán)保支出增至2 109.09億元。國家的政策保障與資金投入使得原本被視為“清水衙門”的環(huán)保部門地位攀升。但與此同時，在社會各界聚焦下，環(huán)保領(lǐng)域存在的一些“痼疾”，特別是環(huán)保部門工作人員涉嫌貪污、受賄或挪用公款的腐敗案件逐漸浮出水面，頻頻被媒體曝光。

3　我國環(huán)評審批的改革問題

3.1環(huán)評審批改革是我國行政體制改革所需

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷加深，政府的行政審批工作也需不斷改革以適應(yīng)新的社會要求。但現(xiàn)行的行政審批制度依然頗具計劃經(jīng)濟特征，存在明顯的缺點，如各種行政審批、行政許可的事項過于繁瑣；審批級別設(shè)置過高，環(huán)節(jié)多；審批的時效性不強，效率低；審批人為設(shè)限的現(xiàn)象普遍，濫用審批權(quán)力，腐敗現(xiàn)象常見等。

環(huán)保部門的環(huán)評審批作為行政審批的具體內(nèi)容之一，其“環(huán)節(jié)繁瑣”“權(quán)力濫用”“權(quán)力尋租”的缺陷，不僅使國家保護環(huán)境的行政手段力度打折，也嚴重阻礙了建設(shè)美麗中國的偉業(yè)，一些地方環(huán)保部門把環(huán)評審批的職權(quán)當作謀取私利的工具，嚴重損害了國家機關(guān)的形象，危害了國民的健康。因此，推進環(huán)評審批改革，不僅能提高環(huán)境治理的質(zhì)量，起到預防污染和生態(tài)破壞的作用，更是黨中央、國務(wù)院深化行政審批制度改革要求的具體體現(xiàn)。要努力做到把環(huán)保部門該管的事管好，市場能辦好的事全部交給市場辦，環(huán)保部門不該管的事堅決還政于市場和社會。

3.2我國環(huán)評審批改革的現(xiàn)狀分析

2013年底環(huán)境保護部發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護部公告》，旨在下放部分項目環(huán)評審批權(quán)限，同時還配套印發(fā)了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》和《關(guān)于切實加強環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》兩個文件，旨在促進環(huán)評政府信息公開、強化環(huán)評事中事后監(jiān)管。

《中華人民共和國環(huán)境保護部公告》顯示，環(huán)境保護部總共下放25項建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限，主要是基礎(chǔ)設(shè)施類和環(huán)境影響較小的項目。這些項目的環(huán)評審批權(quán)限下放后，將有利于調(diào)動地方積極性，縮短審批流程，提高審批效率，推動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南》已于2014年1月1日開始實施，旨為貫徹落實國務(wù)院著力推進建設(shè)項目環(huán)評信息公開的要求而提出。文件對環(huán)評受理、審批和驗收全過程“三公開”工作提出具體要求，并提出公開環(huán)評報告書（表）全本、公開政府承諾文件、公開批準和不予批準環(huán)評文件的全文、公開環(huán)評機構(gòu)和從業(yè)人員誠信信息的要求。有利于環(huán)保部門在項目審查過程中更充分地征求公眾意見，接受社會監(jiān)督。

《關(guān)于切實加強環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》在堅持推進簡政放權(quán)的同時，要求強化環(huán)評過程的監(jiān)管，確保放而不亂。文件針對“未批先建”、擅自變更、弄虛作假等環(huán)評違法行為，全面提出了加大環(huán)評監(jiān)管的具體要求和措施，如強調(diào)要加強對環(huán)評機構(gòu)、技術(shù)評估單位、從業(yè)人員監(jiān)管，以規(guī)范從業(yè)行為；強調(diào)要在時間上、質(zhì)量上保證建設(shè)項目選址選線的環(huán)境可行性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境最優(yōu)性、環(huán)境標準的可達性、環(huán)境風險的可控性和公眾參與有效性得到充分論證，防止片面強調(diào)服務(wù)和效率，人為縮減審批時限；要加強公眾參與的程序合法性、形式有效性、對象代表性、結(jié)果真實性的環(huán)評監(jiān)管，維護公眾環(huán)境權(quán)益。

3.3關(guān)于推進環(huán)評審批改革的幾點建議

3.3.1制定正、負面清單，進一步推進簡政放權(quán)

各地方環(huán)保部門可通過制定環(huán)評項目正、負面清單來提高環(huán)評審批的效率，進一步推進簡政放權(quán)。環(huán)評項目正、負面清單，就是指環(huán)保部門依據(jù)地方建設(shè)特征將環(huán)境影響小，或基本不存在環(huán)境風險的部分工程，如民生工程、市政工程等，列入正面清單；將重污染工程，如電鍍印染等，列入負面清單。列入正面清單的項目在辦理項目環(huán)評時，可直接在環(huán)保部門服務(wù)窗口進行申報，若資料審核無誤，可立即辦理許可手續(xù)。而列入負面清單的項目，環(huán)保部門將不再審批其環(huán)評文件。

3.3.2建立環(huán)評信息網(wǎng)絡(luò)查詢平臺，推進透明環(huán)評

為進一步貫徹落實國務(wù)院著力推進建設(shè)項目環(huán)評信息公開的要求，環(huán)保部門應(yīng)搭建環(huán)評信息網(wǎng)絡(luò)查詢平臺，將全國環(huán)評信息以更直接、更快捷的方式進行公開，進一步加大社會監(jiān)督力度。除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等事項外，其他項目的環(huán)評信息都可以通過信息查詢平臺進行查詢，同時，還應(yīng)該通過公布所有環(huán)評機構(gòu)的基本情況，加強社會對環(huán)評官員、技術(shù)人員的監(jiān)督。這樣才能最大限度地鼓勵公眾、社會組織對環(huán)評機構(gòu)違規(guī)行為進行舉報、對環(huán)保部門工作狀況進行監(jiān)督。

3.3.3完善環(huán)評審批監(jiān)督制度，強化環(huán)評事后監(jiān)管

近年來，環(huán)保方面采取了不少措施，對建設(shè)項目實行了環(huán)境評價制度，但重事前審批、輕事中事后監(jiān)管問題仍然嚴重，未能實行全過程監(jiān)管，造成一些項目在建設(shè)過程中和投入運營后，又因環(huán)境問題引發(fā)很多社會矛盾。因此，完善環(huán)評審批監(jiān)督制度，加強項目建設(shè)竣工環(huán)保驗收和事后運營環(huán)節(jié)的監(jiān)管就顯得尤為迫切。對施工期環(huán)保措施未落實、未按要求開展環(huán)境監(jiān)理、建成運營后環(huán)境要求不達標的建設(shè)項目要及時調(diào)查取證或處罰；對未達到環(huán)評批復要求、公眾意見集中強烈的建設(shè)項目，在整改到位之前一律不予通過環(huán)保驗收。

3.3.4有區(qū)別地選擇專家參與評審

現(xiàn)階段大部分報批項目的環(huán)評審批都需要組織專家進行評審，但是事實上，有許多項目其實并不需要組織專家進行現(xiàn)場評審。按照分類管理原則，各地方環(huán)保局可以針對無污染或者輕污染的一般項目直接出具技術(shù)評估意見；不涉及敏感領(lǐng)域和重度污染的非負面清單項目，可以采用專家技術(shù)函審的方式；以上范圍之外的建設(shè)項目才由專家進行現(xiàn)場評審。這一舉措將在很大程度上節(jié)省人力物力成本，同時還能減少官員、專家收受“好處費”、進行權(quán)力尋租的渠道。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.08.176

X820.3

A

1673-0194（2015）08-0227-02

2015-02-20