靳繼東

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025）

財(cái)政政治學(xué)的緣起、發(fā)展與問(wèn)題

靳繼東

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025）

財(cái)政政治學(xué)是財(cái)政學(xué)和政治學(xué)學(xué)科交叉的新興研究領(lǐng)域。它既根植于20世紀(jì)政治和經(jīng)濟(jì)交互作用日益加深、政府廣泛介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的背景下，亟需關(guān)注和研究國(guó)家行為正當(dāng)性，尤其是政府經(jīng)濟(jì)行為合理性的現(xiàn)實(shí)需求，也體現(xiàn)了近代以來(lái)社會(huì)科學(xué)知識(shí)生產(chǎn)制度化分科之后，政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)在20世紀(jì)后半期重新走向交叉融合的新趨勢(shì)。財(cái)政政治學(xué)的興起和發(fā)展既推動(dòng)了對(duì)社會(huì)實(shí)踐問(wèn)題的研究深度和廣度，也對(duì)現(xiàn)有學(xué)科體制機(jī)制創(chuàng)新提出了新的要求。

財(cái)政政治學(xué)；新興學(xué)科；專業(yè)設(shè)置

財(cái)政政治學(xué)是介于財(cái)政學(xué)和政治學(xué)之間的新興學(xué)科領(lǐng)域。作為新型學(xué)科交叉領(lǐng)域和研究方向，財(cái)政政治學(xué)立足于“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的根本判斷和財(cái)政同時(shí)具有政治、經(jīng)濟(jì)雙重屬性的實(shí)踐特征，以新經(jīng)濟(jì)史論、公共選擇理論、新制度主義和預(yù)算政治分析為主要分析框架，以國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的制度框架和政治過(guò)程為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，主要研究政府間財(cái)政關(guān)系、預(yù)算政治過(guò)程和財(cái)政民主法治等實(shí)踐和理論問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)三中全會(huì)提出“創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)高校辦出特色爭(zhēng)創(chuàng)一流”等一系列關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的重點(diǎn)方向，為促進(jìn)財(cái)政政治學(xué)學(xué)科交叉、有效提升財(cái)政理論研究服務(wù)社會(huì)實(shí)踐需求的能力注入新的動(dòng)力，也向現(xiàn)有學(xué)科分立等體制機(jī)制安排提出了創(chuàng)新改革要求。

1　財(cái)政政治學(xué)的緣起和發(fā)展

財(cái)政是國(guó)家的血液和基礎(chǔ)。沒(méi)有錢，國(guó)家必將無(wú)所作為，而國(guó)家的一切所為，都必將落實(shí)到財(cái)政方面。財(cái)政學(xué)研究最早蘊(yùn)育和脫胎于研究國(guó)家財(cái)政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的母體，既是“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，也是“經(jīng)濟(jì)的政治學(xué)”。無(wú)論德國(guó)“官房學(xué)派”對(duì)國(guó)家財(cái)政問(wèn)題的系統(tǒng)研究，還是亞當(dāng)·斯密對(duì)稅收、公債等政府理財(cái)事務(wù)的關(guān)注探討，都深刻地體現(xiàn)著財(cái)政研究這一傳統(tǒng)特征。以1767年詹姆斯·斯圖亞特出版《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理研究》為標(biāo)志，財(cái)政問(wèn)題研究被納入“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的近代學(xué)科框架之內(nèi)。德國(guó)官房學(xué)派的代表人物尤斯梯從國(guó)家立場(chǎng)上看待財(cái)政問(wèn)題，認(rèn)為財(cái)政問(wèn)題的研究不是作為純經(jīng)濟(jì)理論科學(xué)，而是作為專制君主的政治實(shí)踐，即作為所謂政策的技術(shù)——行政技術(shù)理論的科學(xué)而存在的。

從斯密時(shí)代至19世紀(jì)末，對(duì)財(cái)政問(wèn)題的理論研究按照兩條思想路線展開(kāi)和發(fā)展。歐洲大陸學(xué)者堅(jiān)持將財(cái)政理論與政治結(jié)構(gòu)、過(guò)程結(jié)合的路線。瑞典的威克塞爾在考察財(cái)政問(wèn)題時(shí)強(qiáng)調(diào)，“考察集體決策形成的制度結(jié)構(gòu)是必須的，而且尤其關(guān)注規(guī)則……只有通過(guò)規(guī)則的變化，結(jié)果的模式出現(xiàn)何種改變才能被預(yù)測(cè)”。意大利的維安尼·潘塔萊奧尼等人也在財(cái)政理論中結(jié)合政治因素進(jìn)行了類似的研究。相反，盎格魯-撒克遜的財(cái)政學(xué)者則尊崇和堅(jiān)持亞當(dāng)·斯密傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的主導(dǎo)地位，堅(jiān)信“看不見(jiàn)的手”會(huì)引導(dǎo)私人利益最終趨向公共利益，在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域具體表現(xiàn)為只重視作為均衡價(jià)格構(gòu)成部分的稅收問(wèn)題，而不關(guān)心支出問(wèn)題，更不關(guān)心財(cái)政過(guò)程中的政治問(wèn)題。隨著19世紀(jì)自由經(jīng)濟(jì)理論占據(jù)政治生活的主導(dǎo)地位，近代社會(huì)科學(xué)研究出現(xiàn)分科化建制的顯著趨勢(shì)，即政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)從古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中脫離出來(lái)彼此獨(dú)立和分科發(fā)展。與這一進(jìn)程相適應(yīng)，關(guān)于財(cái)政理論兩條思想路線的分野更加清晰，財(cái)政理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)化或者非政治學(xué)化趨勢(shì)更加明顯。

盡管從學(xué)科發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的分離是必要的，古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)那種百科全書式的研究也很難適應(yīng)近代社會(huì)科學(xué)發(fā)展的理性化、專門化趨勢(shì)，“但……從財(cái)政的定義來(lái)看，它的研究領(lǐng)域就是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。20世紀(jì)后半期以來(lái)，以道格拉斯·諾思等為代表的新制度主義學(xué)派，強(qiáng)調(diào)從財(cái)政活動(dòng)歷史變遷的角度，分析國(guó)家財(cái)政的制度安排與社會(huì)政治發(fā)展之間的深刻聯(lián)系。以詹姆斯·布坎南等為代表的公共選擇學(xué)派，強(qiáng)調(diào)財(cái)政研究與政治問(wèn)題的內(nèi)在聯(lián)系，圍繞財(cái)政制度中的個(gè)人政治行為以及立憲民主等問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。艾倫·維爾達(dá)夫斯基等預(yù)算政治學(xué)派，圍繞預(yù)算政治過(guò)程、預(yù)算權(quán)力歸屬等預(yù)算政治問(wèn)題，分析了財(cái)政與政治之間的本質(zhì)聯(lián)系。以詹姆斯·布坎南獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)和維爾達(dá)夫斯基開(kāi)創(chuàng)預(yù)算政治學(xué)領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)志，財(cái)政政治學(xué)在核心問(wèn)題、分析框架、研究方法和學(xué)科平臺(tái)等方面獲得廣泛認(rèn)同和長(zhǎng)足發(fā)展，從而成為財(cái)政學(xué)與政治學(xué)相互交叉的一個(gè)新的學(xué)科方向。

歷史地看，財(cái)政活動(dòng)是同政治權(quán)力的分配密切聯(lián)系在一起的。在歷史上的重大政治斗爭(zhēng)特別是民主化運(yùn)動(dòng)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，重大問(wèn)題往往不是政治上的參與，而是稅收等更為現(xiàn)實(shí)的“錢”的問(wèn)題。財(cái)政不僅是政治之“因”，更是政治之“果”，它一方面是推動(dòng)社會(huì)政治發(fā)展和制度變遷的根本動(dòng)力，另一方面也由制度變遷和政治過(guò)程所決定。從西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，隨著福利國(guó)家的破產(chǎn)以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的“滯脹”的局面的形成，西方學(xué)者在深刻反思國(guó)家干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所造成的種種問(wèn)題和弊端的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政府干預(yù)過(guò)多是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)障礙的主要根源，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為的消極后果，如公共消費(fèi)的民主過(guò)程、不同稅制和財(cái)政結(jié)構(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的影響等問(wèn)題的關(guān)注和研究。從這個(gè)意義上，財(cái)政政治學(xué)作為一個(gè)新興學(xué)科方向，在西方國(guó)家在市場(chǎng)失靈和政府失靈并存的條件下，分析政府財(cái)政行為合理性的實(shí)踐需求。

從中國(guó)當(dāng)前全面深化改革的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)三中全會(huì)將國(guó)家治理現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。按照這一新的功能定位和邏輯延展，現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。國(guó)家財(cái)政不僅要突破傳統(tǒng)上作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策工具價(jià)值，而且還承擔(dān)促進(jìn)社會(huì)公平、保障民生發(fā)展、提高公共服務(wù)水平等社會(huì)功能，尤其要履行優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)民主政治發(fā)展、奠定國(guó)家長(zhǎng)治久安制度基礎(chǔ)的政治使命。2014年以來(lái)，以改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度為重點(diǎn)方向的財(cái)稅體制改革正式啟動(dòng)，財(cái)政體制改革已經(jīng)成為我國(guó)全面深化改革的重大實(shí)踐命題。當(dāng)前，財(cái)政體制改革亟需圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化對(duì)財(cái)政體制提出的新要求、新挑戰(zhàn)，以及歷次財(cái)政改革中逐步凸顯出來(lái)的體制性、機(jī)制性問(wèn)題，尤其是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)財(cái)政功能的戰(zhàn)略定位，對(duì)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)問(wèn)題和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及財(cái)政體制改革與政治法治建設(shè)的相互促動(dòng)關(guān)系進(jìn)行深入研究，從而對(duì)財(cái)政政治學(xué)的學(xué)術(shù)研究和學(xué)科建設(shè)提出了現(xiàn)實(shí)要求。

2　財(cái)政政治學(xué)的研究方向和主要領(lǐng)域

財(cái)政政治學(xué)的根本目標(biāo)是服務(wù)于國(guó)家或區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政體制和財(cái)政政策的重大需求，以政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉研究為本質(zhì)特征，以國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的制度框架和政治過(guò)程為著眼點(diǎn)和切入點(diǎn)，主要研究預(yù)算政治過(guò)程、政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政民主法治等實(shí)踐和理論問(wèn)題。

從研究方向來(lái)看，財(cái)政政治學(xué)至少包括財(cái)政制度的政治學(xué)與財(cái)政改革的政治學(xué)兩個(gè)層面。財(cái)政制度的政治學(xué)主要研究在既定財(cái)政體制下財(cái)政收支與管理活動(dòng)中的政治問(wèn)題，如財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)政支出責(zé)任、財(cái)政管理效率，以及財(cái)政過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的程序、上下級(jí)政府財(cái)政分工的政治依據(jù)和財(cái)政法治等等。財(cái)政改革的政治學(xué)研究則是從政治結(jié)構(gòu)和過(guò)程的角度來(lái)考察財(cái)政體制設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制的評(píng)價(jià)，財(cái)政改革過(guò)程的影響因素及作用，探討財(cái)政改革的政治意義、財(cái)政改革的政治約束和制度框架，以及如何通過(guò)財(cái)政改革促進(jìn)政治發(fā)展等議題，后者對(duì)于關(guān)注和研究中國(guó)當(dāng)前財(cái)政改革過(guò)程及其政治后果尤具現(xiàn)實(shí)意義。由于中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程性特征，研究轉(zhuǎn)型時(shí)期預(yù)算及其改革的政治過(guò)程更有價(jià)值。

從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，財(cái)政政治學(xué)主要研究3個(gè)基本領(lǐng)域：一是政府間財(cái)政關(guān)系研究。政府間財(cái)政關(guān)系是國(guó)家制度安排和治理的重要內(nèi)容。財(cái)政政治學(xué)作為一個(gè)研究領(lǐng)域，主要是在財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等學(xué)科交叉研究的基礎(chǔ)上，綜合政治學(xué)的政府間共同財(cái)政利益和矛盾、財(cái)政利益調(diào)整及政府間財(cái)政關(guān)系政治治理視角，在理論上吸納財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)交叉學(xué)科范式的政府間財(cái)政關(guān)系研究，在實(shí)踐中更好地服務(wù)于我國(guó)財(cái)政體制改革需要。二是財(cái)政政策研究。財(cái)政政策是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，具有覆蓋面廣、效益顯著等突出特點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。財(cái)政政治學(xué)立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革完善以及公共財(cái)政體制建設(shè)的宏觀背景，基于社會(huì)公眾公共利益需求的財(cái)政政策決策程序、公共財(cái)政支出過(guò)程中的制衡和監(jiān)督以及財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，力求能夠有效促使政府的財(cái)政政策更符合公眾訴求，促進(jìn)政府市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范化和法治化，提高財(cái)政政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生建設(shè)的針對(duì)性和有效性。三是預(yù)算的政治過(guò)程研究。深化預(yù)算制度改革是社會(huì)主義公共財(cái)政和民主政治建設(shè)的重大實(shí)踐命題。財(cái)政政治學(xué)結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段性要求、既有改革的經(jīng)驗(yàn)路徑以及改革過(guò)程的約束條件，以政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉研究為分析框架，圍繞預(yù)算改革的政治過(guò)程和財(cái)政民主法治等實(shí)踐和理論問(wèn)題，研究和尋求指導(dǎo)我國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐的實(shí)踐路徑和政策舉措，有效服務(wù)我國(guó)深化預(yù)算體制改革對(duì)理論研究的現(xiàn)實(shí)需求。

3　財(cái)政政治學(xué)對(duì)現(xiàn)有學(xué)科體制提出的要求

歷史學(xué)家湯因比指出，“無(wú)論是研究人類世界還是研究非人類的自然界，人們都要受制于自身思想的局限。最主要的局限是，在我們理解現(xiàn)實(shí)時(shí)，我們的思想不可避免地會(huì)歪曲現(xiàn)實(shí)……任何現(xiàn)象都有數(shù)不勝數(shù)的側(cè)面，我們能夠把同一現(xiàn)象按照它所顯示的各個(gè)側(cè)面做出多種分析。因此，任何一種分類方法所能把握的只不過(guò)是它所拼湊的一種現(xiàn)象的一個(gè)片段?！睖虮冗@一極富智慧的歷史洞見(jiàn)與近代社會(huì)科學(xué)發(fā)展邏輯驚人的相似：近代以來(lái)社會(huì)科學(xué)研究的分科化建制——“每一個(gè)學(xué)科都試圖對(duì)它與其他學(xué)科之間的差異進(jìn)行界定，尤其是要說(shuō)明它與那些在社會(huì)現(xiàn)實(shí)研究方面內(nèi)容最相近的學(xué)科之間究竟有何差異”——是推動(dòng)19世紀(jì)以來(lái)社會(huì)科學(xué)長(zhǎng)足發(fā)展的動(dòng)力，而日益嚴(yán)格的學(xué)科壁壘和精細(xì)化趨勢(shì)也是導(dǎo)致現(xiàn)有社會(huì)科學(xué)研究困境的癥結(jié)所在。在我國(guó)，由于財(cái)政直接表現(xiàn)為政府財(cái)政資金的流動(dòng)、統(tǒng)計(jì)和管理，其研究傳統(tǒng)歸屬于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，更多地關(guān)注財(cái)政規(guī)模的最優(yōu)化以及政府對(duì)市場(chǎng)的替代及其對(duì)資源配置效率的影響等方面，對(duì)財(cái)政結(jié)構(gòu)、功能及改革的政治約束條件以及財(cái)政所揭示的權(quán)力結(jié)構(gòu)、功能及責(zé)任等政治意義關(guān)注不多。與此同時(shí)，政治學(xué)者們長(zhǎng)期專注于闡釋政黨、國(guó)家、憲政民主以及權(quán)利責(zé)任等宏觀政治理論，較少或較晚關(guān)注財(cái)政政治問(wèn)題，對(duì)財(cái)政理論的實(shí)踐過(guò)程以及其對(duì)政治生活的影響研究都有所不足。正像林德布羅姆所言，“不管是政治學(xué)或者是經(jīng)濟(jì)學(xué)，從一定程度上講，由于它們各自孤立地研究問(wèn)題，都已陷入了貧乏枯竭的狀態(tài)，結(jié)果是兩頭落空?！笨梢?jiàn)，無(wú)論是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)訴求的理論回應(yīng)還是出于對(duì)學(xué)科發(fā)展未來(lái)趨勢(shì)的把握，都有必要把財(cái)政和政治聯(lián)系起來(lái)，打破現(xiàn)有財(cái)政研究的學(xué)科壁壘，推動(dòng)財(cái)政政治問(wèn)題的交叉性研究。

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F810

A

1673-0194（2015）08-0171-02

2015-02-16

靳繼東（1974-），男，河南湯陰人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院副教授，博士，主要研究方向：政治理論和公共政策。