許延明，胡舒原

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

我國公益事業(yè)資金的成本與效益分析

許延明，胡舒原

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

公益事業(yè)資金作為我國公益事業(yè)得以開展的最根本保障和物質(zhì)基礎(chǔ)，其成本及其自身的管理和運(yùn)用質(zhì)量決定了公益事業(yè)的存在狀態(tài)和發(fā)展前景。由于我國公益事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不健全、缺乏監(jiān)管、公益事業(yè)組織內(nèi)部控制不完善等原因，其資金管理存在成本支出超過規(guī)定、賬目混亂、未按預(yù)定用途使用、缺乏跟蹤管理、公益事業(yè)資金被侵吞等問題，應(yīng)盡快完善關(guān)于公益事業(yè)的法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)和完善公益組織內(nèi)部控制，促進(jìn)我國公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

公益事業(yè)；資金；成本；效益

公益事業(yè)資金的成本，一方面是指資金本身，另一方面是指對資金管理、使用與其他運(yùn)作的成本。本文以后者為研究內(nèi)容，研究公益事業(yè)、公益事業(yè)資金、公益事業(yè)資金的成本與公益事業(yè)資金使用效益之間的關(guān)系，探究變量之間的相互關(guān)系、變化方向與對效益的影響，從“融道德、法律和經(jīng)濟(jì)于一體”的視角，基于“無償性、非行政性、自主決策性、社會受益性、社會目的性”的特點(diǎn)展開研究，嘗試發(fā)現(xiàn)其中制約效益提升的關(guān)鍵因素，以及如何提升效益的有效操作辦法，為我國的公益事業(yè)發(fā)展提出具有建設(shè)性的建議。

1　我國公益事業(yè)資金的來源分析

根據(jù)我國公益事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐及其歷程來看，其資金來源主要有三大類：一是政府國債。政府為了支持公益事業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)行國債的方式募集相關(guān)資金，達(dá)成定向發(fā)展某種事業(yè)的目標(biāo)，如興修水利、保護(hù)環(huán)境等，重點(diǎn)運(yùn)用于對國家具有戰(zhàn)略意義的公益項(xiàng)目。二是社會捐助。包括企業(yè)捐助、個(gè)人捐助與其他單位捐助等，這是當(dāng)前資金的主要來源之一，且對廣大參與者具有較大的帶動和教育意義，如紅十字協(xié)會、青年志愿者組織與壹基金等的資金來源都屬于這一類型。目前我國有1 000多家公益組織及機(jī)構(gòu)，共得到100億元善款的捐贈。2014年上半年，民政部門直接接收社會各界捐款20.5億元，間接接收其他部門轉(zhuǎn)入的社會捐款0.5億元。三是發(fā)行彩票。當(dāng)前彩票有福利彩票、體育彩票與其他彩票等，1987年到2014年彩票的年銷售額從1 740萬元增至3 823億元，通過聚集社會閑散資金，支持公益事業(yè)快速發(fā)展。

2　我國公益事業(yè)資金的成本與效益

2.1我國公益事業(yè)資金的成本

公益事業(yè)資金作為我國公益事業(yè)的核心內(nèi)容和動力源之一，也會圍繞其使用、監(jiān)管與募集工作產(chǎn)生管理成本、運(yùn)用成本等各種成本。

2.1.1管理成本

各種渠道募集到的公益事業(yè)資金，會產(chǎn)生兩方面的管理成本。一是募集團(tuán)隊(duì)的工作成本。這種成本又可以分為兩類：募集前的運(yùn)籌成本，包括募集團(tuán)隊(duì)的募集計(jì)劃、策劃、組織與其他的準(zhǔn)備工作，所付出的吃、住、行、廣告等費(fèi)用；募集中的工作成本，既包括上述費(fèi)用，也包括給予捐獻(xiàn)者或出資者的激勵(lì)性或表彰性的獎品、禮品與證書等費(fèi)用。二是保管的成本。這是募集后的工作成本，由于此類資金的公益性，無論存到商業(yè)銀行還是其他專業(yè)機(jī)構(gòu)，都需要相關(guān)的單位以奉獻(xiàn)的方式去保管，會形成一種保管成本的轉(zhuǎn)嫁，但成本本身卻是實(shí)實(shí)在在存在的。另外也包括在募集后支付給相關(guān)專業(yè)人員的運(yùn)作成本，如銀行工作人員專業(yè)性統(tǒng)計(jì)資金的成本與保安公司的武裝押運(yùn)成本等。

2.1.2運(yùn)用成本

這是最主要的成本之一，也是公益事業(yè)從資金向公益效益轉(zhuǎn)化與提升的關(guān)鍵。實(shí)際運(yùn)作中會產(chǎn)生兩種成本。一是資金專項(xiàng)運(yùn)用的系列配套性工作成本。包括資金運(yùn)用項(xiàng)目的選擇成本、考察調(diào)研論證成本、策劃計(jì)劃和方案制訂成本、基金組織團(tuán)隊(duì)工作費(fèi)用成本、具體工作實(shí)施的團(tuán)隊(duì)成本，以及其他相關(guān)輔助性工作的成本（如項(xiàng)目實(shí)施地的相關(guān)工作人員的費(fèi)用等）。二是資金運(yùn)用及其效果監(jiān)管的成本。這是公益事業(yè)從資金向?qū)嶋H的工作及其目標(biāo)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。包括資金的實(shí)際支出、使用、財(cái)務(wù)管理、階段性審計(jì)、終結(jié)性審計(jì)與公益事業(yè)的效益評估等工作成本，如壹基金在汶川捐建中相關(guān)資金運(yùn)用的人員工資成本等。

2.2我國公益事業(yè)資金的效益

2.2.1公益效益

這是公益事業(yè)最直接與根本性的目標(biāo)，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對具體項(xiàng)目或幫扶對象的公益性效益；二是對社會的公益性效益。

2.2.2服務(wù)效益

我國公益事業(yè)資金的社會性、福利性與開放性等特點(diǎn)，決定了其服務(wù)性的根本屬性。服務(wù)效益體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是解決項(xiàng)目對象的實(shí)際困難；二是為項(xiàng)目對象發(fā)展創(chuàng)造和贏得更多機(jī)會。

2.2.3教育效益

教育效益表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是公益精神教育，公益事業(yè)資金募集的公開性與公益廣告性，有助于不斷培養(yǎng)與提升人們的公益精神。二是公益知識教育，讓人們能依法、力所能及地向自己信任的慈善組織，貢獻(xiàn)自己的力量。

3　我國公益事業(yè)資金成本控制與使用存在的問題及原因

3.1我國公益事業(yè)資金成本控制與使用存在的問題

3.1.1成本控制中存在的問題

（1）成本支出超過規(guī)定

2004年國務(wù)院常務(wù)會議通過并公布《基金會管理?xiàng)l例》，同年開始施行?！痘饡芾?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。2012年，北京市民政局在媒體上公布了《北京市基金會2012年度工作報(bào)告摘要》，對209家基金會2012年度工作報(bào)告中的公益支出、財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)論、財(cái)務(wù)會計(jì)、監(jiān)事意見等情況進(jìn)行公示。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，18家基金會的工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的比例超過10%，部分基金會甚至超標(biāo)嚴(yán)重。

（2）成本支出賬目混亂

多家公益組織存在賬目混亂的問題。上海一公斤公益發(fā)展中心財(cái)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)其賬目混亂，募捐不入賬，票據(jù)丟失嚴(yán)重，隨意用發(fā)票頂賬，支付寶賬號脫賬一年多。僅在2013年1月- 2014年9月就報(bào)銷餐飲費(fèi)發(fā)票53 300余元、各項(xiàng)志愿者補(bǔ)貼48 300余元、廣告宣傳費(fèi)82 000余元，其中有部分用以抵扣“場地費(fèi)”“志愿者補(bǔ)貼”等名目的餐飲發(fā)票。

2014年深圳市民間組織管理局委托亞太會計(jì)師事務(wù)所，對施惠零鉛工程慈善基金會進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)該基金會存在重大問題。審計(jì)報(bào)告顯示，2011年至2013年期間，基金會部分費(fèi)用票據(jù)報(bào)銷不規(guī)范，有些沒有合法票據(jù)，僅有收據(jù)，將未蓋發(fā)票專用章的發(fā)票入賬，甚至使用假發(fā)票報(bào)賬。審計(jì)報(bào)告稱，對于上述使用收據(jù)和假發(fā)票的成本和費(fèi)用的真實(shí)性無法確認(rèn)。

2012年，中立誠會計(jì)師事務(wù)所對中華兒慈會賬目審計(jì)發(fā)布聲明。聲明稱，從審計(jì)結(jié)果看，中華兒慈會存在賬目混亂的問題。

3.1.2使用中存在的問題

（1）未按預(yù)定用途使用

2008年汶川地震，100多位藝術(shù)家捐出作品義拍，共籌款8 472萬元，定向捐給青城山市。而直至2013年4月，青城山也沒收到這筆善款，善款不知所終。2013年4月25日，當(dāng)代知名畫家方力鈞在微博上公開質(zhì)疑善款去向，稱他本人未得到任何善款使用說明。后來中國紅十字會才發(fā)出聲明，確認(rèn)曾收到8 472萬元善款，因意向援建項(xiàng)目未能納入災(zāi)后重建規(guī)劃，最后經(jīng)總會執(zhí)委會研究決定，善款改為投入到“博愛家園”項(xiàng)目中。

（2）缺乏跟蹤管理，資金使用未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益

在2008年5月12日四川發(fā)生特大地震之后，香港政府撥款200萬元港幣，加上香港教育工作者聯(lián)會向教育界募捐的200萬元港幣，合計(jì)400萬元港幣，在重災(zāi)區(qū)綿陽興建一所綿陽紫荊民族中學(xué)。但學(xué)校在建成一年多后，被地方政府拆毀，騰出地方改建豪華商住綜合工程。

2008年12月，媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)湖北省長陽縣76所希望小學(xué)中，53所遭廢棄；來自延安市共青團(tuán)市委希望工程辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2008年4月25日，延安市寶塔區(qū)運(yùn)行的希望小學(xué)有119所，撤并38所。撤校后，校舍被閑置或挪作他用。

（3）公益事業(yè)資金被侵吞

2011年6月，廣東人文學(xué)會廖冰兄人文專項(xiàng)基金管理委員會在自己網(wǎng)站上公布了出納王某私吞公益善款近80萬元的事件，廖冰兄基金管委會會長廖冰兄之女坦言其管理主要依賴基金會組織者和工作人員的自律能力，而出納私吞善款事件無疑給了廖冰兄基金會一個(gè)沉重的教訓(xùn)。而一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“郭美美”事件，使人們對公益事業(yè)資金的去向產(chǎn)生了強(qiáng)烈的質(zhì)疑，紅十字會至今仍然無法獲得公眾信任。

3.2我國公益事業(yè)資金成本控制與使用中存在問題的原因

3.2.1相關(guān)法律法規(guī)不健全

中國的相關(guān)法律對公益事業(yè)中人們所需要遵守的行為準(zhǔn)則進(jìn)行了大體的正向規(guī)定，但一旦人們違反法律規(guī)定，該如何對其行為進(jìn)行糾正和處罰，卻并沒有明確和詳細(xì)的說明。這一現(xiàn)狀造成中國慈善事業(yè)相關(guān)法律的執(zhí)行力度大打折扣，為違法違規(guī)行為提供了相當(dāng)大的操作空間。

3.2.2缺乏監(jiān)管

目前中國政府對公益組織的監(jiān)管仍然非常被動，政府往往更注重資金的籌集而缺少對資金運(yùn)行的監(jiān)督，沒有投訴就沒有管理，有了投訴才有管理。由于監(jiān)管主體過于單一，產(chǎn)生了諸多弊端。在監(jiān)管過程中，政府對公益組織的的監(jiān)管力度相當(dāng)弱，這是中國公益事業(yè)丑聞?lì)l出的原因之一。

3.2.3公益事業(yè)組織內(nèi)部控制不完善

大部分慈善組織沒有建立有效的內(nèi)部控制制度，這也是貪污和浪費(fèi)得以掩蓋的重要原因。第一，組織內(nèi)部缺少專門的監(jiān)督管理部門，對舞弊和侵占資產(chǎn)的行為進(jìn)行監(jiān)督管理；第二，現(xiàn)行的管理制度和監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，執(zhí)行的時(shí)候漏洞百出；第三，組織內(nèi)部分工與職責(zé)并不明確，沒有形成各負(fù)其責(zé)、各司其職、相互制約的工作體系；第四，組織內(nèi)部高層管理人員的權(quán)力過大，公布虛假信息或隱瞞資金去向等重大問題難以得到揭露。

4　提升我國公益事業(yè)資金運(yùn)用效益的思考

4.1完善公益事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

這是保護(hù)我國公益事業(yè)及其資金的根本性依據(jù)。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，需要從兩個(gè)方面加強(qiáng)。一是完善政府公益事業(yè)的法律規(guī)定，引導(dǎo)、組織與管理各類公益活動與事業(yè)，尤其加強(qiáng)對損害公益事業(yè)的各種行為的管理，例如對各種詐捐與騙捐行為的制止。二是完善民間公益事業(yè)的法律規(guī)定，即民間公益組織的成立、審核、鑒定、資質(zhì)認(rèn)定、項(xiàng)目范圍、資金募集形式、資金使用制度與財(cái)務(wù)審計(jì)等方面的法律規(guī)定，避免由于不當(dāng)操作與相關(guān)人員惡意作為導(dǎo)致對公益事業(yè)的損害。

4.2加強(qiáng)對公益組織的監(jiān)管

一是加強(qiáng)對“資金籌集與運(yùn)行方式”的監(jiān)管。即讓公益事業(yè)資金的募集與運(yùn)用在陽光下展開。二是成立行業(yè)協(xié)會，建立公益機(jī)構(gòu)自律機(jī)制，提高對公益事業(yè)及其資金監(jiān)管的有效性，有效地拓展公益事業(yè)及其組織發(fā)展空間，在整個(gè)社會營造熱心公益的良好氛圍。

4.3完善公益組織內(nèi)部控制

一是建立組織內(nèi)部獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，加強(qiáng)對受資助前的資格檢查、資金使用過程中的監(jiān)管和資金使用后的后續(xù)跟蹤管理。二是完善組織內(nèi)部的管理，規(guī)范對公布虛假信息、隱瞞資金去向等重大問題的懲罰機(jī)制，并形成部門與部門之間相互制約的監(jiān)督機(jī)制。三是明確各個(gè)部門、各個(gè)崗位辦理業(yè)務(wù)的權(quán)限范圍和審批程序。四是對管理人員進(jìn)行道德教育，培育社會責(zé)任感強(qiáng)、自我約束力強(qiáng)的組織文化。

5　結(jié)　語

公益事業(yè)與我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)正比同步的良性發(fā)展趨勢，尤其在相關(guān)法律法規(guī)與社會各界的大力支持下，公益事業(yè)資金的運(yùn)作成本不斷降低，公益事業(yè)資金的使用效益不斷提高。要有效加強(qiáng)各種公益組織自律與行業(yè)協(xié)會監(jiān)管，使公益事業(yè)健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

［1］楊守金，于麗.慈善公益捐助資金的籌集與科學(xué)運(yùn)行［J］.學(xué)術(shù)交流，2012（7）：116-119.

［2］陳秀山，張啟春.政府國債資金使用與區(qū)域社會福利增進(jìn)［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2004（11）：7-12.

［3］孫回回，幸素園.“福利公平”視角下的我國彩票業(yè)發(fā)展新思考［J］.生產(chǎn)力研究，2009（23）：131-132.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.08.007

F232

A

1673-0194（2015）10-0010-02

2015-02-16

黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項(xiàng)目（12542273）；佳木斯大學(xué)人文社會科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2014WZD04）；佳木斯大學(xué)青年基金項(xiàng)目（WQ2013-02）。