文／孫武軍 高鵬

201 5年1月14日，國務院正式印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，宣告了機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度“并軌”工作的正式“破冰”，標志著我國養(yǎng)老保險“雙軌制”運行歷史時期的終結(jié)，也意味著我國即將進入全面深化改革養(yǎng)老保險體系的攻堅階段：破冰不易，推進更難。

一、制度改革的歷史溯源。我國養(yǎng)老保障制度的歷史沿革與經(jīng)濟體制改革如影隨形。改革開放前，與計劃經(jīng)濟體制相適應，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實行的均是單位保障“退休養(yǎng)老制度”。而伴隨市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌及企業(yè)轉(zhuǎn)制，面向企業(yè)職工的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度應運而生。1993年成為我國養(yǎng)老保險制度改革的轉(zhuǎn)折年，黨的十四屆三中全會提出建立多層次社會保障體系，向“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險模式過渡。經(jīng)過多年探索，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的“社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險”三支柱養(yǎng)老保險體系已基本建立。但機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障改革卻步履維艱，總體仍停留在退休養(yǎng)老制度上。改革的不同步、政策的不統(tǒng)一，使我國養(yǎng)老保險體系逐步演化為“雙軌制”并運行了長達20年，積淀了許多社會矛盾和經(jīng)濟問題。

就機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度本身來看，退休費用全部由財政或單位承擔，保障層次單一，財務風險集聚，加之我國老齡化問題日趨嚴重，一些地區(qū)和單位面對高額養(yǎng)老支出已難堪重負。而從社會整體來看，養(yǎng)老保險“雙軌制”導致了社會階層二元化。一方面，機關(guān)事業(yè)單位職工無需繳納保費卻能享受較高退休金，而按月繳費的企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率卻較低。制度規(guī)則的不公正，權(quán)利義務的不對等，使4000萬機關(guān)事業(yè)單位職工實際演化為特權(quán)階層。另一方面，“雙軌制”造成機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，制約了人力資源合理流動，促成了社會階層的二元分化并固化。在矛盾日益突出激化的背景下，推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。

二、制度改革的合理性。此次改革新政以制度“并軌”為核心，勾畫了養(yǎng)老保險體系未來的發(fā)展藍圖與路徑，無論從指導思想、改革焦點，還是并軌的突出特色來看，都體現(xiàn)出極強的合理性，符合黨的十八大以來倡導的“經(jīng)濟包容性增長”的核心要義，即“公平性增長，堅持社會公平正義”，要讓經(jīng)濟發(fā)展的成果普惠民眾。

并軌的指導思想——“一個統(tǒng)一、五個同步”。指導思想決定了改革的范圍、方向與路徑：第一，首次將機關(guān)公務員納入改革范圍，凸顯改革公平性，最小化改革阻力。不再分區(qū)域“碎片化”試點，直接推動全國改革，彰顯了改革的決心。第二，并軌方向為機關(guān)事業(yè)單位向城職?！翱繑n”。改革后機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的繳費比例、基數(shù)、計發(fā)標準等都將與城職保趨同，方便二者無縫對接。第三，改革路徑上，政府選擇了先解決養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)矛盾，再逐步優(yōu)化分類制度。以機關(guān)事業(yè)單位為突破口，打破“雙軌制”并積累改革經(jīng)驗，為城職保的完善發(fā)揮示范效應，如何利用職業(yè)年金的發(fā)展帶動企業(yè)年金覆蓋率的提升。

并軌方案的焦點——機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度變革。第一，籌資機制順應國際主流發(fā)展趨勢，改革為由單位、個人共同繳費，財政兜底的多渠道籌資方式，緩解退休費用對財政預算的壓力，形成個人、單位、政府三方的責任共擔機制。第二，計發(fā)標準由“待遇確定型”改為“繳費確定型”，即按繳費水平、年限確定養(yǎng)老金待遇，從而建立“多繳多得、長繳多得”的激勵機制、鼓勵延遲退休的引導機制、職業(yè)生涯貢獻與退休待遇匹配的反映機制。第三，待遇調(diào)整的評判基準調(diào)整為統(tǒng)籌兼顧各類人群的養(yǎng)老金水平，有利于縮小退休待遇差距。第四，采用“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的待遇銜接政策，保證待遇不降，實現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型，但具體過渡性養(yǎng)老金水平仍需各地細化研究。

并軌的突出特色——建立職業(yè)年金制度。職業(yè)年金將由單位、個人共同繳費（單位8%，個人4%）建立，資金納入個人賬戶，以完全累計形式進行市場化運作管理。這有利于構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，填補改革造成的退休待遇降低缺口，也有利于對接企業(yè)年金制度，化解部門間勞動力流動不暢的難題。雖然制度細節(jié)尚未公布，但有四點值得關(guān)注：第一，職業(yè)年金的單位繳費部分肯定不能由財政完全承擔，否則就只是將機關(guān)事業(yè)單位的高退休待遇合法化，便削弱了改革的意義。第二，由于事業(yè)單位性質(zhì)不同，“一刀切”的繳費比例可能會造成部分單位資金不足，因此須加快事業(yè)單位分類制改革，明確各類單位的繳費分擔比例。第三，為增強制度吸引力，可參考美國401K計劃，設計出配套的延遲納稅優(yōu)惠政策。第四，對于機關(guān)事業(yè)單位來說，職業(yè)年金絕不能異化成為確定性福利，而應作為人力資源管理的重要工具，設計出能夠激勵員工的差別化職業(yè)年金方案。

三、并軌后亟待解決的關(guān)鍵問題。新政雖然明確了并軌的原則和方向，但我們依然面臨著籌資渠道不明、統(tǒng)籌層級偏低、個人賬戶空轉(zhuǎn)、資金保值增值等現(xiàn)實難題。歷史遺留的頑疾與包袱，決定了并軌之路必將充滿荊棘，仍有一系列配套制度細則需要制定并不斷完善。

籌資渠道待厘清。為應對老齡化挑戰(zhàn)，國際養(yǎng)老保險制度改革的總體趨勢是增收減支，增強財務可持續(xù)性，其中最重要的就是通過多元化渠道增加養(yǎng)老保險收入。新政雖然明確要建立政府、單位、個人三方籌資機制，但并未闡明不同性質(zhì)單位繳費的列支方式及比例。全額撥款的黨政機關(guān)和事業(yè)單位的繳費仍由財政負擔，但差額撥款事業(yè)單位的繳費如何在政府、單位之間分配就需要盡快厘清。對于此次改革產(chǎn)生的新增財政負擔，建議政府可考慮上調(diào)國企上繳紅利水平、提高國有股劃轉(zhuǎn)比例、發(fā)行福利彩票等途徑去消化并充實社?；鸾y(tǒng)籌賬戶。

統(tǒng)籌層級需提高。目前，我國養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級較低，各統(tǒng)籌地區(qū)社保負擔畸輕畸重，造成了社保關(guān)系轉(zhuǎn)接不易、養(yǎng)老基金多頭管理、基金投資無法集中等問題。因此，新政規(guī)定具備條件的省（區(qū)、市）可從改革開始就實行省級統(tǒng)籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調(diào)劑制度，并加快向省級統(tǒng)籌過渡。其實，早在1998年國家便已提出要逐步實現(xiàn)城職保的省級統(tǒng)籌，但由于不同市、縣間收入差別較大及潛在的保費收繳道德風險問題，省級統(tǒng)籌工作一直畏縮不前。因此，尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地方政府須盡快拿出提高統(tǒng)籌層級的時間表及可操作的實施方案，借這次改革的東風尋求一舉突破，全面建立省級統(tǒng)籌的格局并無縫對接。

個人賬戶需轉(zhuǎn)型。1993年我國首創(chuàng)了部分積累制的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險模式，但由于國家沒有采取消化轉(zhuǎn)制成本的措施，個人賬戶資金不得不挪用解決當期養(yǎng)老金的發(fā)放，導致個人賬戶空轉(zhuǎn)，投資積累功能失靈，實際上蛻變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。

強調(diào)社會互濟和自我保障的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度符合國際養(yǎng)老保險發(fā)展的總體趨勢，我們應當堅持，但目前做實個人賬戶的嘗試由于受到繳費“搭便車”、基金貶值等的制約，產(chǎn)生“做實越多，空賬越大”的局面。而以瑞典為代表的“名義賬戶制度”，由于具備精算中性、轉(zhuǎn)型成本低、便于集中投資等優(yōu)勢，長期來看，應當成為我國最終做實個人賬戶的過渡性路徑選擇。

基金投資要多元。市場化、多元化、分散化投資已成為國際養(yǎng)老保險基金投資運營的發(fā)展方向，而我國也應以養(yǎng)老保險基金的保值增值為目標，逐步尋求投資管理主體、投資工具、投資策略的全方位多元化拓展，確保養(yǎng)老金制度的可持續(xù)。第一，投資管理主體方面，可借鑒新加坡、香港為代表的法定機構(gòu)模式，在全國社?；鹄硎聲?，再設立幾家公共養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)；同時也可參考智利經(jīng)驗，適當甄選引入若干優(yōu)質(zhì)私營養(yǎng)老基金管理公司，通過市場競爭機制進一步提高養(yǎng)老基金投資業(yè)績。第二，投資工具多元化是大勢所趨，我國養(yǎng)老基金投資渠道應逐漸放寬至股票、基金、實物資產(chǎn)等，可重點考慮用于國企股權(quán)投資、基礎設施建設領(lǐng)域，也可借鑒日本養(yǎng)老基金國際投資的成功經(jīng)驗，考慮逐步放開養(yǎng)老基金的國際化投資限制。第三，投資策略方面，可借鑒美國401K養(yǎng)老金計劃經(jīng)驗，結(jié)合各年齡段人群收入及資金需求特點，設計出針對各年齡段人群的多元化資產(chǎn)配置策略。