○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評存在的問題與對策研究

○李泳呈 龔 明 張海燕

（軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出還處在傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范和完善階段，預(yù)算法案尚不完備，預(yù)算經(jīng)費支出績效評價工作缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標體系，預(yù)算經(jīng)費支出績效考評存在的問題需要通過有效的方法加以解決。

預(yù)算經(jīng)費 績效考評 問題 對策

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效考評方法，對照統(tǒng)一的考評標準，對軍隊預(yù)算經(jīng)費支出的效率和效益進行的考核衡量和綜合分析的活動。從我軍預(yù)算經(jīng)費支出績效考評工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)新時期軍事變革與軍隊預(yù)算改革的客觀需要。

一、軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評存在的問題

1、缺乏相應(yīng)的法律保障

我軍目前還處在傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范和完善階段，預(yù)算法案尚不完備，預(yù)算執(zhí)行的隨意性還尚未杜絕，軍事資源配置和使用的外部控制和內(nèi)部控制系統(tǒng)尚不完善，對軍隊建設(shè)重點項目要從立項決策、建設(shè)決策、效果檢驗直到軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評實行全過程管控，尚未出臺有關(guān)績效考評工作的統(tǒng)一法律。

2、缺乏完整的考評內(nèi)容

由于我軍預(yù)算經(jīng)費支出績效評價工作缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系，使得預(yù)算經(jīng)費支出績效評價工作內(nèi)容不完整。一是側(cè)重于合規(guī)性考評，忽視效益性考評。二是考評對象僅局限于軍事項目本身，而忽視項目內(nèi)外因素的綜合分析。軍隊預(yù)算支出績效考評工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的考評，而且包括各種外界因素的考評，如國際環(huán)境和安全環(huán)境的影響，以及對軍隊建設(shè)當前和長遠的影響等，從而使軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評工作不能達到為軍委宏觀決策服務(wù)的目的。

3、缺乏規(guī)范的考評指標

雖然我軍已經(jīng)初步確定了績效考評指標體系的設(shè)計和應(yīng)用方法，但這些指標主要側(cè)重于技術(shù)、工程及資金使用合規(guī)性的考評，而對資金使用效益性考評不足。同時，各部門評價指標設(shè)置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完善的指標體系，不能滿足從不同層面、不同部門、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體考評的要求。從目前我軍的現(xiàn)實來看，考評指標要做到具體化、可衡量、可控制、可理解有相當大的難度。例如，在衡量各部門的績效時，常以經(jīng)濟效益和軍事效益作為標尺。在實際運用中，經(jīng)濟效益這個標尺常常缺乏相對精確合理的尺度和客觀全面的經(jīng)濟核算。

4、缺乏科學(xué)的考評方法

科學(xué)的考評方法是有效實施考評所必須的工具。從我軍預(yù)算支出績效考評的發(fā)展來看，首先，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，沒有充分利用現(xiàn)代化先進的管理理論與方法，致使績效考評在實踐中有較大的盲目性。其次，雖然軍隊在探索過程中逐步形成了一套預(yù)算支出績效考評辦法，但這些辦法存在指標體系過于粗略、非量化指標過多而可量化指標過少的問題；主觀考評因素舊體制積弊的承襲也使得考評無法實現(xiàn)客觀、科學(xué)和公正。

二、軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評存在問題的原因分析

1、績效觀念不強

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出一直以規(guī)模而不是效益為基本目標取向，其主要任務(wù)就是要最大限度地滿足各部門的資金需要，為軍隊建設(shè)籌集和投入更大規(guī)模的資金，以保證軍隊發(fā)展的速度，對軍隊支出的資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏必要的監(jiān)督和考核觀念，這就導(dǎo)致重分配、輕管理的現(xiàn)象嚴重，軍隊資金的運用存在權(quán)責脫節(jié)、責任不明等弊端。在一些人的觀念中存在著誤區(qū)。一方面，對預(yù)算支出績效考評客體的認識比較狹隘。認為預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的客體就是軍隊投資性支出或經(jīng)濟性支出的經(jīng)濟效益，而對預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的客體重點是所有軍隊部門、軍隊工程項目等認識比較模糊。還有些人認為預(yù)算經(jīng)費支出績效考評主要是對投資項目的資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行考評，而忽略了對各級行政機關(guān)、事業(yè)單位等部門資金使用績效的考評。另一方面，有人認為在我軍還不具備開展預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的條件。

2、產(chǎn)出難于量化

軍隊的預(yù)算產(chǎn)出目標與成果具有宏觀性和混合性，不利于預(yù)算經(jīng)費支出績效考評中的績效責任界定。與企業(yè)追求利潤最大化的單一目標不同，軍隊活動目標具有多元化和彈性。其多元化表現(xiàn)為軍隊必須追求軍事、政治、經(jīng)濟、文化等不同性質(zhì)的目標，這就決定了一個部門的產(chǎn)出可能涉及多個目標種類。往往存在表述籠統(tǒng)、難以量化的硬性指標。一般的，在績效考評中，越是具有直接成果的項目，越是容易確定績效指標和進行績效評估，對于那些需要多個部門合作參與的目標產(chǎn)出，預(yù)算績效考評時很難將責任與義務(wù)落實到某一個部門，因此也往往很難清楚判斷具體某一部門的績效如何；對于那些產(chǎn)出與成果都很難進行觀察或計量的部門，則更加難于評價其績效。

3、技術(shù)基礎(chǔ)薄弱

績效考評所需信息量大，涉及部門多，信息來源渠道廣泛，需要多個部門協(xié)同進行數(shù)據(jù)收集采集。目前，軍隊許

多部門信息技術(shù)還是較為落后，基本上沒有建立起有效地、覆蓋面廣的數(shù)據(jù)庫，同時許多單位也沒有足夠的財力來支持績效考評的推行。特別是有效地應(yīng)用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行績效考評，還存在相當大的難度。由于缺乏數(shù)據(jù)共享體系，我軍財務(wù)系統(tǒng)要準確把握軍事經(jīng)濟的發(fā)展情況，準確把握軍隊提供軍事產(chǎn)品、公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，難度極大。同時，實施預(yù)算經(jīng)費支出績效考評必須準確衡量成本和產(chǎn)出，這需要一套合理的會計核算制度，軍隊會計核算方法與實施績效考評所必須的方法還有一定的差距。除此之外，我軍財務(wù)干部現(xiàn)有的知識結(jié)構(gòu)沒有足夠能力利用計量方法進行定量管理，這些都制約著預(yù)算經(jīng)費支出績效考評在我軍的推廣。

4、利益沖突嚴重

預(yù)算經(jīng)費支出績效考評需要有軍隊各事業(yè)部門管理者來推動，而可預(yù)見的利益沖突使一般管理者傾向于抵制績效考評或者采取不合作態(tài)度，因為軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的結(jié)果必然涉及到機構(gòu)調(diào)整、職位變動、薪資變化和預(yù)算規(guī)模的增減等，這些都與部門領(lǐng)導(dǎo)利益密切相關(guān)。即績效考評的實施將與部門管理者的既得利益相沖突。嚴格軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評將使軍隊管理者面臨被降職、被轉(zhuǎn)業(yè)、預(yù)算收支規(guī)模減小等懲罰和風險，而現(xiàn)有的激勵制度又沒有給積極推行預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的管理者提供風險和成本的補償，績效考評只能使他們的處境變得更壞而不是更好。在這樣的情況下，理性的管理者將選擇對績效考評抵制而不是配合，就更使得績效考評在軍隊財務(wù)及事業(yè)部門中的推行舉步維艱。

三、推行預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的正確思路與對策

1、明確績效考評主體

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評工作覆蓋面廣，涉及所有參與軍費支出預(yù)算編制和執(zhí)行的部門與單位，因此，依法明確各績效考評實施主體的責、權(quán)、利，建立健全職責明確、分工合理、運轉(zhuǎn)有序、管理有效的績效考評體系，采用統(tǒng)一組織、分級實施的管理方式是做好績效考評工作的關(guān)鍵。財務(wù)部門是軍費支出績效考評工作的主管部門，在績效考評工作中應(yīng)當發(fā)揮統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃的主導(dǎo)作用；審計部門對本級各部門（含直屬單位）和下級單位預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況，進行審計監(jiān)督；事業(yè)部門負責本部門的績效考評工作，按照財務(wù)部門關(guān)于軍費支出績效考評工作的統(tǒng)一規(guī)定和要求，制定本部門的績效考評實施辦法，組織實施本部門所屬單位報送的績效報告，向財務(wù)部門匯總報送本部門的績效考評報告。

2、確立績效考評內(nèi)容

科學(xué)地對預(yù)算經(jīng)費支出進行分類，合理界定支出考評范圍是正確確立考評內(nèi)容的前提；也是建立軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評指標、標準體系和有效組織實施的基礎(chǔ)?？紤]到軍隊預(yù)算經(jīng)費支出內(nèi)容十分繁雜、覆蓋面大、涉及的范圍相當廣泛，采用按預(yù)算經(jīng)費支出功能分類來劃分單位和項目支出績效考評范圍，并且根據(jù)考評工作的具體情況再進一步細分若干小類支出的分類方法，將有利于開展績效考評工作?？荚u內(nèi)容和范圍不僅包括對績效目標、計劃項目資金的來源和支出的合理性、管理的規(guī)范性的考評，還應(yīng)對計劃項目完成結(jié)果及持續(xù)影響力、對軍事資源分配合理性、有效性進行考評。如：總部機關(guān)，主要以軍隊總預(yù)算計劃完成率和事業(yè)部門分項預(yù)算執(zhí)行情況為考評內(nèi)容；軍區(qū)、軍兵種等單位，主要以預(yù)算項目的完成情況、大單位補助標準的分配情況、本級直接支出預(yù)算經(jīng)費的開支與控制情況為考評內(nèi)容；軍以下部隊，主要以預(yù)算經(jīng)費的收支及平衡情況，事業(yè)任務(wù)的保障與完成情況為考評內(nèi)容。

3、選擇績效考評方法

考評方法是開展軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評工作的重要手段，方法選擇正確與否，直接影響考評結(jié)果。西方市場經(jīng)濟國家進行了各種探索，再加上經(jīng)濟理論界的研究，目前，形成了成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法等幾種方法。我軍在推行預(yù)算經(jīng)費支出績效考評時應(yīng)采用以成本—效益分析法為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌運用經(jīng)濟分析、評估、預(yù)測等各種方法。在預(yù)算經(jīng)費支出績效考評的具體操作中，應(yīng)注意根據(jù)不同項目、不同部門的實際，合理選用考評方法，做到五個結(jié)合：定性分析評價與定量分析評價相結(jié)合；事前評估分析與事后分析評價相結(jié)合；自我評價與專業(yè)部門評價相結(jié)合；經(jīng)常性評價與定期評價相結(jié)合；綜合性評價與專項評價相結(jié)合。其中在使用定量分析方法時，必須注意定量分析方法的針對性和適用性。

4、建立績效考評標準

軍隊預(yù)算經(jīng)費支出績效考評標準是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計的原理進行預(yù)測和分析而得出的標準樣本數(shù)據(jù)。根據(jù)標準樣本數(shù)據(jù)能夠衡量和評價軍隊預(yù)算經(jīng)費支出的績效水平?？荚u標準的確定必須能夠為預(yù)算執(zhí)行單位提供明確清晰的指導(dǎo)，使他們能夠從績效評價中獲取所需要的各種信息，清楚地知道上級部門期望他們達到什么樣的目標，通過什么樣的努力才能達到這些目標和要求，依據(jù)什么標準來衡量這些目標以及所分解的指標；必須結(jié)合我軍具體實踐，為預(yù)算執(zhí)行部門所能達到和接受，使績效考評更加實際；必須具有可行性，能夠衡量比較，不能太抽象而無法操作。財務(wù)部門要同上級部門、有關(guān)事業(yè)部門、下級部門以及相關(guān)方面的專家共同來商討，取得一致認同后才能制定出來，保證指標標準的準確性、客觀性。

[1]郭祥雷：美軍績效后勤的改革思考與發(fā)展現(xiàn)狀[J].外國軍事后勤，2008（5）.

[2]孫黃田：統(tǒng)籌財務(wù)科學(xué)管理，為軍隊建設(shè)改革提供有力保障[J].后勤，2010（1）.

（責任編輯：李瑩菲）