基層人民銀行國庫支持社會反腐的路徑分析

劉素珍袁志方

(中國人民銀行新余市中心支行，江西新余338000)

隨著反腐倡廉建設的推進，黨中央、國務院對金融服務支持社會反腐的作用更加重視，提高到了反腐倡廉基礎性制度建設的高度。人民銀行國庫處在政府預算執(zhí)行過程的中間環(huán)節(jié)，在辦理預算收入收納和預算支出撥付的業(yè)務過程中，按照有關制度和規(guī)定履行事中監(jiān)督職能，能夠直接服務反腐敗工作。本文就基層人民銀行在履行經(jīng)理國庫職能支持社會反腐工作的路徑進行分析。

一、主要途徑

(一)預算收入環(huán)節(jié)

1、推動POS機刷卡繳稅，減少現(xiàn)金交易量。通過組織協(xié)調(diào)銀聯(lián)商務、商業(yè)銀行、稅務部門等單位在稅務納稅大廳及代征點布設POS機，并把POS終端嵌入稅務部門的申報平臺，實現(xiàn)申報與繳稅一體化操作，使納稅人能在稅務窗口申報納稅時使用銀行卡刷卡繳稅，可大幅度減少繳稅過程中現(xiàn)金交易量，避免稅收征管人員擠占、挪用、貪污稅款行為的發(fā)生。

2、推廣橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，減少稅款延壓及人為調(diào)賬行為。財稅庫銀橫向向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是由人民銀行總行、財政部、國家稅務總局聯(lián)合推廣運行的電子繳庫系統(tǒng)，該系統(tǒng)的推廣應用，在方便納稅人，加快稅款入庫速度的同時，通過嚴格的系統(tǒng)對賬控制，可有效杜絕手工繳稅方式下商業(yè)銀行可能的稅款延壓，也可避免手工方式下稅務部門為了完成任務可能的會對繳庫時間、稅種結構等進行人工干預等行為。

3、擴大非稅收入收繳范圍，有效防止延壓、擠占、挪用現(xiàn)象。將政府性非稅收入(如社?；?、土地出讓金、各類罰沒收入等)逐步納入國庫集中收繳范圍，增強非稅收入的合理性、透明性、安全性，可有效地防止非稅收入征繳過程中的延壓、擠占、挪用現(xiàn)象，有助于從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生，確保政府財政資金的完整。

4、嚴密退庫手續(xù)，防止退庫款項退付到非退庫單位或個人的賬戶上。人民銀行國庫部門作為退稅監(jiān)管工作的最后一道防線，在加強退庫的柜面監(jiān)督審核時，認真審核征收機關提供相關文件依據(jù)的真實性、合規(guī)性、合法性，可防止退庫款項退付到非退庫單位或個人的賬戶上，維護和保障納稅人的利益，確保國庫退付資金的安全。

(二)預算支出環(huán)節(jié)

1、推進集中支付業(yè)務改革，增強預算執(zhí)行的透明度。國庫集中支付制度改革后，人民銀行國庫部門通過預先設置的預算指標或用款額度，自動審核財政支出是否控制在預算范圍內(nèi)，保證預算支出的正確執(zhí)行，同時，財政資金直接支付到商品或勞務供應者，減少中間環(huán)節(jié)，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金的現(xiàn)象，大大提高資金運行透明度和效率，同時，預算單位只保留一個零余額賬戶，杜絕各預算單位領導和財會人員利用財政資金腐敗的可能性。

2、擴大國庫直接支付種類和范圍，簡化財政資金撥付環(huán)節(jié)?；鶎尤嗣胥y行國庫部門可協(xié)調(diào)當?shù)刎斦块T，從國庫直接支付養(yǎng)老金、各類民生補貼，簡化資金撥付的中間環(huán)節(jié)，各項補助資金直接撥付到受惠人賬戶，減少財政資金的運行成本，促使財政資金使用的透明度大大提高，有效降低財政資金被延壓、挪用的風險，使資金使用更加規(guī)范、安全。

3、加強柜面監(jiān)督，規(guī)范預算撥款行為。人民銀行國庫部門在為財政、稅務、海關等提供良好服務的同時，能夠利用自身立場超脫、不受或少受地方政府干擾的特殊位置，建立一整套內(nèi)容科學、程序完備、有效管用的履行事中監(jiān)督職能的制度、辦法，堵住和糾正串預算級次、串預算科目和違規(guī)撥款業(yè)務，使地方預算執(zhí)行更加規(guī)范。

(三)財政專戶管理環(huán)節(jié)

人民銀行國庫部門可依據(jù)《國家金庫條例》及其實施細則有關賦予人民銀行國庫監(jiān)督財政存款開戶的職能的要求，直接參與財政資金專戶的審批和管理，清晰地掌握各種財政資金賬戶的運行管理情況，有效遏制財政資金多頭開戶的局面，進一步加強對財政資金的管理和監(jiān)督，有利于從源頭上預防和治理腐敗。

二、存在的主要問題及相關建議

(一)存在的主要問題

1、欠發(fā)達地區(qū)性橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)使用效率不高，影響了外部效用。近年來，財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)在全國各地陸續(xù)上線，但受限于經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后、中小企業(yè)點多面廣、電子化環(huán)境欠發(fā)達等主客觀因素，欠發(fā)達地區(qū)始終存在簽約率低位徘徊和社會認同感不強的現(xiàn)實難題，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)使用效率不同，很多維持在50%左右，影響了該系統(tǒng)的外部反腐效用。

2、現(xiàn)行的集中支付改革模式流程設計不合理，國庫不能實行有效監(jiān)督。目前全國各地普遍采用的是商業(yè)銀行代理模式，這種模式流程采用是“先支付，后清算”的模式，即財政部門選擇一家(或幾家)集中收付代理銀行，財政或預算單位直接向代理銀行下達支付指令由商業(yè)銀行先行支付，日終匯總支付總額再向央行國庫進行匯總清算。這種模式下：人行國庫部門在支付體系中處于下游，資金劃撥行為首先發(fā)生在代理銀行，再通過國庫單一賬戶以借報形式劃到國庫部門進行清算，國庫部門在支付體系中所處的位置使其對財政資金使用的合法、合規(guī)無權也無法監(jiān)督。

3、單一賬戶體系建設不規(guī)范，部分預算資金脫離國庫監(jiān)督。地方財政內(nèi)部有資金管理權限的職能部門較多，各職能部門為了便于資金管理，在商業(yè)銀行開設了多個專戶，一部分預算資金未入國庫直接繳入財政專戶，同時也有大量財政專項資金從國庫撥付到財政專戶后，再根據(jù)財政部門指令不定時地撥出，造成國庫資金嚴重體外循環(huán)，人民銀行國庫無法實施有效監(jiān)督。再則賬戶報備制度執(zhí)行不到位，部分代理銀行開設零余額賬戶，僅履行了銀行結算賬戶的審批手續(xù)，未向國庫部門進行備案，致使國庫部門不能全面掌握零余額賬戶信息。

(二)相關建議

1、加強與財政、稅務、銀行等部門的協(xié)調(diào)溝通，提高橫向聯(lián)網(wǎng)使用效率。人民銀行應主動加強與當?shù)刎斦⒍悇?、商業(yè)銀行等部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，建立財、稅、庫、銀及納稅人聯(lián)系機制，及時解決存在的問題。同時要充分利用報紙、電視、雜志、網(wǎng)絡等媒體，擴大宣傳面，加大對財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)的流程、安全等知識的宣傳力度，讓納稅人充分認識橫向聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)越性和便捷性；切實提高財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)使用效率。

2、改變業(yè)務處理模式，由人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務。目前，人民銀行國庫部門經(jīng)過多年的實踐，積累了豐富的工作經(jīng)驗，直接辦理國庫集中支付業(yè)務條件已經(jīng)成熟。建議取消各級財政、預算部門(用款單位)在代理銀行中開設的“零余額賬戶、特設賬戶”等賬戶體系，統(tǒng)一在人民銀行國庫開設相應的賬戶，并由人民銀行國庫部門直接經(jīng)辦國庫集中支付業(yè)務和履行監(jiān)督職責。暫由商業(yè)銀行代理的，也應改革現(xiàn)有業(yè)務流程，由人民銀行國庫先行審核財政支付指令，然后委托代理銀行辦理支撥手續(xù)，以確保國庫逐筆監(jiān)督作用的發(fā)揮。

3、健全相關法律法規(guī)，強化財政專戶的監(jiān)督和制衡作用。建議修訂《預算法》、《中國人民銀行法》和《國家金庫條例》等法律、法規(guī)，明確人民銀行經(jīng)理國庫、國庫事中監(jiān)督職能、逐步推行“國庫單一賬戶管理”或者增加“財政專戶開設在國庫”等內(nèi)容，在財政專戶、“國庫單一賬戶體系”的過渡時期，賦予國庫對財政專戶及專戶資金監(jiān)督管理權限，明確人大、審計、人民銀行國庫等部門對財政專戶資金監(jiān)督管理的相關要求，以法律形式強化預算執(zhí)行部門間的監(jiān)督和制衡作用。