基層人民銀行國(guó)庫(kù)支持社會(huì)反腐的路徑分析

劉素珍袁志方

(中國(guó)人民銀行新余市中心支行，江西新余338000)

隨著反腐倡廉建設(shè)的推進(jìn)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)金融服務(wù)支持社會(huì)反腐的作用更加重視，提高到了反腐倡廉基礎(chǔ)性制度建設(shè)的高度。人民銀行國(guó)庫(kù)處在政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的中間環(huán)節(jié)，在辦理預(yù)算收入收納和預(yù)算支出撥付的業(yè)務(wù)過(guò)程中，按照有關(guān)制度和規(guī)定履行事中監(jiān)督職能，能夠直接服務(wù)反腐敗工作。本文就基層人民銀行在履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能支持社會(huì)反腐工作的路徑進(jìn)行分析。

一、主要途徑

(一)預(yù)算收入環(huán)節(jié)

1、推動(dòng)POS機(jī)刷卡繳稅，減少現(xiàn)金交易量。通過(guò)組織協(xié)調(diào)銀聯(lián)商務(wù)、商業(yè)銀行、稅務(wù)部門(mén)等單位在稅務(wù)納稅大廳及代征點(diǎn)布設(shè)POS機(jī)，并把POS終端嵌入稅務(wù)部門(mén)的申報(bào)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)申報(bào)與繳稅一體化操作，使納稅人能在稅務(wù)窗口申報(bào)納稅時(shí)使用銀行卡刷卡繳稅，可大幅度減少繳稅過(guò)程中現(xiàn)金交易量，避免稅收征管人員擠占、挪用、貪污稅款行為的發(fā)生。

2、推廣橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，減少稅款延壓及人為調(diào)賬行為。財(cái)稅庫(kù)銀橫向向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是由人民銀行總行、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合推廣運(yùn)行的電子繳庫(kù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，在方便納稅人，加快稅款入庫(kù)速度的同時(shí)，通過(guò)嚴(yán)格的系統(tǒng)對(duì)賬控制，可有效杜絕手工繳稅方式下商業(yè)銀行可能的稅款延壓，也可避免手工方式下稅務(wù)部門(mén)為了完成任務(wù)可能的會(huì)對(duì)繳庫(kù)時(shí)間、稅種結(jié)構(gòu)等進(jìn)行人工干預(yù)等行為。

3、擴(kuò)大非稅收入收繳范圍，有效防止延壓、擠占、挪用現(xiàn)象。將政府性非稅收入(如社?；稹⑼恋爻鲎尳?、各類(lèi)罰沒(méi)收入等)逐步納入國(guó)庫(kù)集中收繳范圍，增強(qiáng)非稅收入的合理性、透明性、安全性，可有效地防止非稅收入征繳過(guò)程中的延壓、擠占、挪用現(xiàn)象，有助于從源頭上遏制腐敗行為的發(fā)生，確保政府財(cái)政資金的完整。

4、嚴(yán)密退庫(kù)手續(xù)，防止退庫(kù)款項(xiàng)退付到非退庫(kù)單位或個(gè)人的賬戶上。人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)作為退稅監(jiān)管工作的最后一道防線，在加強(qiáng)退庫(kù)的柜面監(jiān)督審核時(shí)，認(rèn)真審核征收機(jī)關(guān)提供相關(guān)文件依據(jù)的真實(shí)性、合規(guī)性、合法性，可防止退庫(kù)款項(xiàng)退付到非退庫(kù)單位或個(gè)人的賬戶上，維護(hù)和保障納稅人的利益，確保國(guó)庫(kù)退付資金的安全。

(二)預(yù)算支出環(huán)節(jié)

1、推進(jìn)集中支付業(yè)務(wù)改革，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明度。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)通過(guò)預(yù)先設(shè)置的預(yù)算指標(biāo)或用款額度，自動(dòng)審核財(cái)政支出是否控制在預(yù)算范圍內(nèi)，保證預(yù)算支出的正確執(zhí)行，同時(shí)，財(cái)政資金直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者，減少中間環(huán)節(jié)，有效地防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金的現(xiàn)象，大大提高資金運(yùn)行透明度和效率，同時(shí)，預(yù)算單位只保留一個(gè)零余額賬戶，杜絕各預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)人員利用財(cái)政資金腐敗的可能性。

2、擴(kuò)大國(guó)庫(kù)直接支付種類(lèi)和范圍，簡(jiǎn)化財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)?；鶎尤嗣胥y行國(guó)庫(kù)部門(mén)可協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)，從國(guó)庫(kù)直接支付養(yǎng)老金、各類(lèi)民生補(bǔ)貼，簡(jiǎn)化資金撥付的中間環(huán)節(jié)，各項(xiàng)補(bǔ)助資金直接撥付到受惠人賬戶，減少財(cái)政資金的運(yùn)行成本，促使財(cái)政資金使用的透明度大大提高，有效降低財(cái)政資金被延壓、挪用的風(fēng)險(xiǎn)，使資金使用更加規(guī)范、安全。

3、加強(qiáng)柜面監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算撥款行為。人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)在為財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等提供良好服務(wù)的同時(shí)，能夠利用自身立場(chǎng)超脫、不受或少受地方政府干擾的特殊位置，建立一整套內(nèi)容科學(xué)、程序完備、有效管用的履行事中監(jiān)督職能的制度、辦法，堵住和糾正串預(yù)算級(jí)次、串預(yù)算科目和違規(guī)撥款業(yè)務(wù)，使地方預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范。

(三)財(cái)政專戶管理環(huán)節(jié)

人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)可依據(jù)《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)賦予人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)督財(cái)政存款開(kāi)戶的職能的要求，直接參與財(cái)政資金專戶的審批和管理，清晰地掌握各種財(cái)政資金賬戶的運(yùn)行管理情況，有效遏制財(cái)政資金多頭開(kāi)戶的局面，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理和監(jiān)督，有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

二、存在的主要問(wèn)題及相關(guān)建議

(一)存在的主要問(wèn)題

1、欠發(fā)達(dá)地區(qū)性橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)使用效率不高，影響了外部效用。近年來(lái)，財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)在全國(guó)各地陸續(xù)上線，但受限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后、中小企業(yè)點(diǎn)多面廣、電子化環(huán)境欠發(fā)達(dá)等主客觀因素，欠發(fā)達(dá)地區(qū)始終存在簽約率低位徘徊和社會(huì)認(rèn)同感不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)難題，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)使用效率不同，很多維持在50%左右，影響了該系統(tǒng)的外部反腐效用。

2、現(xiàn)行的集中支付改革模式流程設(shè)計(jì)不合理，國(guó)庫(kù)不能實(shí)行有效監(jiān)督。目前全國(guó)各地普遍采用的是商業(yè)銀行代理模式，這種模式流程采用是“先支付，后清算”的模式，即財(cái)政部門(mén)選擇一家(或幾家)集中收付代理銀行，財(cái)政或預(yù)算單位直接向代理銀行下達(dá)支付指令由商業(yè)銀行先行支付，日終匯總支付總額再向央行國(guó)庫(kù)進(jìn)行匯總清算。這種模式下：人行國(guó)庫(kù)部門(mén)在支付體系中處于下游，資金劃撥行為首先發(fā)生在代理銀行，再通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶以借報(bào)形式劃到國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行清算，國(guó)庫(kù)部門(mén)在支付體系中所處的位置使其對(duì)財(cái)政資金使用的合法、合規(guī)無(wú)權(quán)也無(wú)法監(jiān)督。

3、單一賬戶體系建設(shè)不規(guī)范，部分預(yù)算資金脫離國(guó)庫(kù)監(jiān)督。地方財(cái)政內(nèi)部有資金管理權(quán)限的職能部門(mén)較多，各職能部門(mén)為了便于資金管理，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)了多個(gè)專戶，一部分預(yù)算資金未入國(guó)庫(kù)直接繳入財(cái)政專戶，同時(shí)也有大量財(cái)政專項(xiàng)資金從國(guó)庫(kù)撥付到財(cái)政專戶后，再根據(jù)財(cái)政部門(mén)指令不定時(shí)地?fù)艹?，造成?guó)庫(kù)資金嚴(yán)重體外循環(huán)，人民銀行國(guó)庫(kù)無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督。再則賬戶報(bào)備制度執(zhí)行不到位，部分代理銀行開(kāi)設(shè)零余額賬戶，僅履行了銀行結(jié)算賬戶的審批手續(xù)，未向國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行備案，致使國(guó)庫(kù)部門(mén)不能全面掌握零余額賬戶信息。

(二)相關(guān)建議

1、加強(qiáng)與財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，提高橫向聯(lián)網(wǎng)使用效率。人民銀行應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)刎?cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行等部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)，建立財(cái)、稅、庫(kù)、銀及納稅人聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)解決存在的問(wèn)題。同時(shí)要充分利用報(bào)紙、電視、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體，擴(kuò)大宣傳面，加大對(duì)財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)的流程、安全等知識(shí)的宣傳力度，讓納稅人充分認(rèn)識(shí)橫向聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)越性和便捷性；切實(shí)提高財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)使用效率。

2、改變業(yè)務(wù)處理模式，由人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。目前，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)條件已經(jīng)成熟。建議取消各級(jí)財(cái)政、預(yù)算部門(mén)(用款單位)在代理銀行中開(kāi)設(shè)的“零余額賬戶、特設(shè)賬戶”等賬戶體系，統(tǒng)一在人民銀行國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)相應(yīng)的賬戶，并由人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)和履行監(jiān)督職責(zé)。暫由商業(yè)銀行代理的，也應(yīng)改革現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，由人民銀行國(guó)庫(kù)先行審核財(cái)政支付指令，然后委托代理銀行辦理支撥手續(xù)，以確保國(guó)庫(kù)逐筆監(jiān)督作用的發(fā)揮。

3、健全相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化財(cái)政專戶的監(jiān)督和制衡作用。建議修訂《預(yù)算法》、《中國(guó)人民銀行法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》等法律、法規(guī)，明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)、國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能、逐步推行“國(guó)庫(kù)單一賬戶管理”或者增加“財(cái)政專戶開(kāi)設(shè)在國(guó)庫(kù)”等內(nèi)容，在財(cái)政專戶、“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”的過(guò)渡時(shí)期，賦予國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政專戶及專戶資金監(jiān)督管理權(quán)限，明確人大、審計(jì)、人民銀行國(guó)庫(kù)等部門(mén)對(duì)財(cái)政專戶資金監(jiān)督管理的相關(guān)要求，以法律形式強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行部門(mén)間的監(jiān)督和制衡作用。