○丁建軍 楊傳文

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

荊門市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐與探索

○丁建軍 楊傳文

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

近年來，荊門市大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)行了一系列探索與實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行；進(jìn)行試點(diǎn)示范；在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民轉(zhuǎn)移上進(jìn)行創(chuàng)新；創(chuàng)新模式，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化等。本文認(rèn)為，荊門市的一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與做法值得借鑒。

荊門 城鎮(zhèn)化 發(fā)展

荊門地處祖國的中部之中，素有“荊楚門戶”之稱。近年來，荊門市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，高舉“中國農(nóng)谷”旗幟，大力實(shí)施“1331”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，走出一條以新型城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。截至2013年底，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.18%，比2012年提高2.68%；農(nóng)民人均純收入8248元，增幅連續(xù)4年高于城鎮(zhèn)居民收入，城鄉(xiāng)居民收入比縮小為1.88∶1。

一、規(guī)劃先行，構(gòu)筑城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局

1、建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

近兩年，荊門市集中力量，集中領(lǐng)導(dǎo)，投入近2億元用于城鄉(xiāng)各類規(guī)劃編制，使全市城鎮(zhèn)總規(guī)和村莊規(guī)劃及城區(qū)近期建成區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制做到全覆蓋。強(qiáng)化規(guī)劃編制完善的督查考核，將規(guī)劃編制工作為年度兩化工作考評的重要內(nèi)容，通過召開規(guī)劃編制推進(jìn)會、定期通報(bào)規(guī)劃編制進(jìn)度、公開曬規(guī)劃等形式，促進(jìn)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的健全完善。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)編制中國農(nóng)谷發(fā)展規(guī)劃、荊門城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，推進(jìn)新一輪荊門市總體規(guī)劃修改、縣市區(qū)及重點(diǎn)鎮(zhèn)總規(guī)修改完善、“一核六片十五園”等工業(yè)園區(qū)控規(guī)、各類專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。

2、強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌銜接

在“中國農(nóng)谷”戰(zhàn)略下，按“全域荊門”的理念和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，全域規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖。對1.24萬平方公里市域空間進(jìn)行高起點(diǎn)、大手筆整體謀劃，建立了覆蓋城鄉(xiāng)、縱橫相連的規(guī)劃體系?？v向上，統(tǒng)籌編制市、縣、鄉(xiāng)、村四級規(guī)劃。橫向上，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等子規(guī)劃的科學(xué)編制和深度融合，形成了全面覆蓋、互為支撐的規(guī)劃體系。強(qiáng)化規(guī)劃管理部門對各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，確保各領(lǐng)域、各層次規(guī)劃有序銜接。各縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中的新要求，高起點(diǎn)修編完善各類規(guī)劃，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。

3、創(chuàng)新規(guī)劃管理機(jī)制

強(qiáng)化市（縣、鎮(zhèn)）長管規(guī)劃機(jī)制。建立城市規(guī)劃建設(shè)管理周六例會制度，由市長召集有分管副市長和副秘書長、四區(qū)五部門參加的策劃、評審、協(xié)調(diào)會議，研究重大項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)問題。建立縣（市、區(qū)）長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長定期講評規(guī)劃制度，由縣（市、區(qū)）長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長講城鎮(zhèn)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、新區(qū)規(guī)劃，逼著各級領(lǐng)導(dǎo)做規(guī)劃管理的內(nèi)行。強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域的規(guī)劃管控。出臺漳河水庫“三圈”范圍線規(guī)劃、漳河水庫飲用水源保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃，強(qiáng)化漳河的保護(hù)利用。加強(qiáng)對城鎮(zhèn)周邊、景區(qū)周邊、公路干道沿線規(guī)劃管控，實(shí)行集中統(tǒng)一管理。強(qiáng)化農(nóng)村建房規(guī)劃管理。制定“三村”（城中村、城郊村、園中村）整村推進(jìn)城鎮(zhèn)化的意見、加強(qiáng)全市交通干道沿線村莊規(guī)劃和環(huán)境治理的意見等文件，禁止亂建房、浪費(fèi)土地現(xiàn)象的發(fā)生。制定農(nóng)民建房圖集，推薦12種具有荊門地方風(fēng)貌特色的建筑風(fēng)格，在農(nóng)村大力推廣應(yīng)用。

二、試點(diǎn)示范，構(gòu)建城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展新體系

一是加快中心城區(qū)和縣市城區(qū)建設(shè)。按產(chǎn)城融合的理念，加大建園區(qū)、建新城力度。荊門中心城區(qū)“一心四城”的空間布局初步形成，44平方公里的“零工業(yè)”生態(tài)新城——漳河新區(qū)建設(shè)已全面啟動，北城新區(qū)、荊門高新區(qū)、荊門化工循環(huán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)加快推進(jìn)，100平方公里、100萬人口的鄂中區(qū)域性大城市建設(shè)序幕全面拉開。鐘祥、京山、沙洋3個縣城按現(xiàn)代中等城市目標(biāo)加快建設(shè)。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全市政府每年投入30多億元，用于城市擴(kuò)容提質(zhì)工程建設(shè)，中心城市要素集聚和環(huán)境承載能力明顯提升，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚、產(chǎn)業(yè)功能與社會功能實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

二是強(qiáng)力推進(jìn)鎮(zhèn)域城市建設(shè)試點(diǎn)。為切實(shí)發(fā)揮重點(diǎn)鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)作用，走出一條具有荊門特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，荊門市在鐘祥市胡集鎮(zhèn)、沙洋縣后港鎮(zhèn)、京山縣宋河鎮(zhèn)、屈家?guī)X管理區(qū)易家?guī)X辦事處4個鎮(zhèn)（辦事處）開展鎮(zhèn)域城市建設(shè)試點(diǎn)。出臺了《關(guān)于開展鎮(zhèn)域城市建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》，指出在穩(wěn)定區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過政策扶持、體制創(chuàng)新、權(quán)力下放，有效整合城鎮(zhèn)資源和農(nóng)村資源，將試點(diǎn)鎮(zhèn)加快建成具有較強(qiáng)輻射帶動力的小城市、縣域副中心、小城鎮(zhèn)建設(shè)的示范和樣板。試點(diǎn)鎮(zhèn)工作力量進(jìn)一步加強(qiáng)，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記由所在縣市區(qū)黨委常委兼任，鎮(zhèn)長明確為副縣級，試點(diǎn)鎮(zhèn)下屬機(jī)構(gòu)人事任免實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主。各地按照能放則放、無縫對接的要求，通過直接下放、設(shè)置機(jī)構(gòu)、委托執(zhí)法等形式，下放事權(quán)，并建立行政服務(wù)中心，規(guī)范承接職能運(yùn)行。市、縣兩級從財(cái)政、土地、項(xiàng)目等方面全力支持試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的土地出讓金，地方留存部分原則上全額留給試點(diǎn)鎮(zhèn)、縣級政府每年安排不少于全縣（市）總量1/5的用地指標(biāo)，直接下達(dá)給試點(diǎn)鎮(zhèn)等土地、財(cái)政政策的落實(shí)極大增強(qiáng)了試點(diǎn)鎮(zhèn)加快發(fā)展的內(nèi)在動力和活力。各試點(diǎn)鎮(zhèn)都按照城市的標(biāo)準(zhǔn)高起點(diǎn)、大手筆對試點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行了修編完善，使鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌正在發(fā)生翻天覆地變化。4個試點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)面積大幅增加，城鎮(zhèn)化水平平均提高了3個百分點(diǎn)以上。

三是著力推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。荊門市將農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)作為切入點(diǎn)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等向農(nóng)村延伸，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化，積極探索以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“四化”同步發(fā)展的新路子。該市提出到“十二五”末，全市城郊、建制鎮(zhèn)周邊和園區(qū)附近新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并要求山區(qū)不應(yīng)低于100戶，平原不低于500戶，提倡建“萬人社區(qū)”，鼓勵一村一社區(qū)甚至幾村一社區(qū)合建。圍繞提升農(nóng)民生活品質(zhì)和促進(jìn)人與自然和諧相處，按照分類指導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、突出特色、產(chǎn)業(yè)為本、群眾自愿的原則，與遷村騰地、農(nóng)村危房改造、土地整治、移民搬遷、農(nóng)村環(huán)境整治等緊密結(jié)合，全市已建成和規(guī)劃在建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村新型社區(qū)260個，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動土地集約利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民多元就業(yè)、居住環(huán)境改善、公共服務(wù)健全，探索一條農(nóng)民“不離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化道路。石牌鎮(zhèn)彭墩村、官垱鎮(zhèn)王坪村等農(nóng)村新型社區(qū)已成為全省新農(nóng)村建設(shè)示范典型，楊竹流域“2+6”、“1+5”區(qū)域、京山縣石龍鎮(zhèn)義和村“1+8”等萬人農(nóng)村新社區(qū)正在加快建設(shè)。

三、創(chuàng)新突破，開啟農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民轉(zhuǎn)移新進(jìn)程

1、著力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營已是大勢所趨。荊門市圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和新農(nóng)村試點(diǎn)村鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)新機(jī)制，積極探索龍頭帶動型、村企共建型、股份合作型、土地整治型、合作社經(jīng)營型等土地流轉(zhuǎn)模式，土地流轉(zhuǎn)正向集團(tuán)化、板塊化、產(chǎn)業(yè)鏈條化發(fā)展。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積92.83萬畝，其中規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到60多萬畝，占農(nóng)民土地承包面積的15%以上。凡土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民人均純收入均高于全市農(nóng)民人均純收入20%以上。

2、著力推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移

要富裕農(nóng)民，必先減少農(nóng)民。荊門市著眼于讓農(nóng)民“進(jìn)得來”、“留得住”、“住得安”、“過得好”，大膽創(chuàng)新、多管齊下、綜合施策，在制度創(chuàng)新、住房保障、社會保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)著力鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2011年底，我市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力459634人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的39.7%。

四、立足長效，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化

一是著力提升城鎮(zhèn)管理水平。成立以市長為主任的城市管理委員會，建立“大城管”工作格局。確定“一年常態(tài)化、兩年精細(xì)化、三年大變化”目標(biāo)，制定并實(shí)施中心城區(qū)城市管理三年行動計(jì)劃。實(shí)施市區(qū)城管體制改革，建立“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城管模式。建立城市管理考核評比制度，健全日巡查、月評比、季考核、年評定的長效機(jī)制。推進(jìn)網(wǎng)格化社會管理和數(shù)字化城市管理，投資3500萬元，建成了集“社會管理、城市管理、治安管理、交通管理”于一體的“四管兩心”管理平臺。強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生、廣告招牌、控違查違、建筑立面等“八大整治”，機(jī)械化清掃作業(yè)率達(dá)70%；推進(jìn)市容環(huán)境美好示范路創(chuàng)建，拆除各類戶外廣告6800余塊，城區(qū)內(nèi)無一處T型廣告、無一處燈桿廣告、無一處跨街廣告、無一處護(hù)欄廣告。落實(shí)鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)管理人員，建立工作機(jī)制，實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)全覆蓋。

二是大力實(shí)施“秀美家園”行動。以“萬名干部進(jìn)萬村潔萬家”活動為載體，以中國農(nóng)谷核心區(qū)、“荊三角”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、楊竹流域新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)為重點(diǎn)，著眼于規(guī)劃布局秀美、村莊環(huán)境秀美、精神文明秀美、田園風(fēng)光秀美、社會和諧秀美，大力實(shí)施生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好“三生”融合“秀美家園”行動。完善以獎促治政策，美化農(nóng)村面貌，提升農(nóng)村形象。重點(diǎn)治理轄區(qū)內(nèi)公路、河道、橋梁、鐵路周邊的衛(wèi)生死角；全面清理村內(nèi)、村外、村莊連接處的積存垃圾及周邊白色污染。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水、垃圾處理等設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)生活污水、垃圾及固體廢棄物處理能力。完善農(nóng)村垃圾收集和處理系統(tǒng)，實(shí)行“村（社區(qū)）收集、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）集中處置或轉(zhuǎn)運(yùn)”，實(shí)現(xiàn)垃圾無害化、減量化、資源化處理。對農(nóng)村生產(chǎn)生活污水進(jìn)行分類生態(tài)處理，實(shí)現(xiàn)污水達(dá)標(biāo)排放。進(jìn)一步控制農(nóng)業(yè)污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染，治理規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場。推進(jìn)湖泊、山體生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。以楊竹流域生態(tài)文明新農(nóng)村示范區(qū)和彭墩、王坪等示范村建設(shè)為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)宜居村莊建設(shè)，保持鄉(xiāng)村田園風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境。

三是集中整治公路沿線環(huán)境。近年來，荊門市以武荊、襄荊高速荊門段沿線和荊新線、五洋線、境內(nèi)207國道、漢宜線等公路干道沿線為突破口，狠抓環(huán)境綜合整治工作。對高速沿線道路、水體、廢舊廠房、建筑垃圾、裸露山體、廣告牌等進(jìn)行綜合整治，對荊新線、五洋線、境內(nèi)207國道、漢宜線沿線建筑立面、集鎮(zhèn)市政園林設(shè)施、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌等進(jìn)行全面改造提檔。

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