鄒　斌

(四川省社科院財貿(mào)與金融研究所，四川　成都　610072)

我國人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的理論研究

鄒斌

(四川省社科院財貿(mào)與金融研究所，四川成都610072)

摘要：我國目前正在進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)的體制改革，國有資本的經(jīng)營預(yù)算管理成為人們關(guān)注的一個核心點(diǎn)，在實(shí)際工作中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和各地財政部門是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和管理機(jī)構(gòu)，但是從我國法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來說，我國人大應(yīng)該是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和審查監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，本文通過對相關(guān)理論研究，為人大參與國有資本經(jīng)營預(yù)算管理提供理論支持。

關(guān)鍵詞：人大 國有資本；經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督

我國目前正在進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)的體制改革，國有資本的經(jīng)營預(yù)算管理成為人們關(guān)注的一個核心點(diǎn)，在實(shí)際工作中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和各地財政部門是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和管理機(jī)構(gòu)，但是從我國法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來說，我國人大應(yīng)該是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和審查監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有直接參與國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)利，下面我們從理論上簡要的進(jìn)行分析。

一、國有資本的特征與國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本理論

1、資本的界定及其特征

馬克思認(rèn)為：資本是能夠帶來剩余價值的價值。資本不是物，它是被物掩蓋著的人與人之間的關(guān)系?！百Y本也是一種社會生產(chǎn)關(guān)系”，“資本不僅包括生活資料、勞動工具和原料，不僅包括物質(zhì)產(chǎn)品，并且還包括交換價值”。薩繆爾森認(rèn)為：“生產(chǎn)要素稱為資本，即一種被生產(chǎn)出來的要素，一種本身就是由經(jīng)濟(jì)過程產(chǎn)出的耐用投入品”。所以資本是用來生產(chǎn)或經(jīng)營以求牟利的生產(chǎn)資料和貨幣，也可以指為牟取一切利益的憑借。

資本就是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)價值增值的價值。其特征為：第一，資本具有能夠?qū)崿F(xiàn)價值增值的內(nèi)在動力；第二，資本在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中凝結(jié)人的勞動(體力和腦力)而產(chǎn)生價值增值；第三，資本可以有各種表現(xiàn)形態(tài)——有形資本和無形資本，無論什么表現(xiàn)形態(tài)都必須具有價值。“趨利而動是資本的天性，資本營運(yùn)的核心是實(shí)現(xiàn)利潤的最大化”。

2、國有資本的界定及其特征

“國有資本”，特指我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，由國家擁有的，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中能夠?yàn)閲規(guī)韮r值增值的價值。國有資本有以下基本特征：

(1)全民性。我國有國有資本是由全體國民共同擁有，通過國家機(jī)構(gòu)來營運(yùn)的社會財富。這是由國有資本的來源形成和我國的社會性質(zhì)所決定的。

(2)利民性。由國有資本的“全民性”和我國的社會性質(zhì)所決定，國有資本最終應(yīng)該服務(wù)于人民的利益。

(3)“共榮”性。國有資本與其他社會資本，不是“此消彼長”的關(guān)系，而是在公平競爭中能夠?qū)崿F(xiàn)“共生共榮”的效果。

3、國有資本經(jīng)營預(yù)算的界定

我國是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會主義國家，國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，如何建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算，是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重大課題，是調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。為此，我國的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》提出建立“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。《預(yù)算法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家法定部門以國有資產(chǎn)出資人身份，依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算制度。將國有資本經(jīng)營收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國家作為國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國有資本的運(yùn)營效率，優(yōu)化國有資產(chǎn)的配置，增強(qiáng)國有資本的控制力，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，并服務(wù)于政府的社會和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各經(jīng)濟(jì)主體之間能夠順利進(jìn)行生產(chǎn)貿(mào)易、利益分配和資源配置，其前提條件是各經(jīng)濟(jì)主體必須擁有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界和委托代理關(guān)系，享有產(chǎn)權(quán)賦予的對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等，并且在在行使這些權(quán)利的過程中，依法對經(jīng)營者進(jìn)行審查、審計、監(jiān)督，這樣才能形成公平合理的經(jīng)濟(jì)秩序和高效開放的經(jīng)濟(jì)體系，推動整個社會健康發(fā)展；對于國有資本來說，其經(jīng)營管理與監(jiān)督的基礎(chǔ)也同樣是具有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和清晰的委托代理流程，人大作為國有資本的最終所有者，理所應(yīng)當(dāng)?shù)南碛挟a(chǎn)權(quán)所賦有的各種權(quán)利，并依法對國有資本經(jīng)營進(jìn)行全程的審查監(jiān)督。

1、產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個極為重要的經(jīng)濟(jì)理論，它表現(xiàn)為人與物的某種歸屬關(guān)系，因而它最基本的涵義就是財產(chǎn)權(quán)，是在資源稀缺條件下人們使用或配置資源的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的含義有五個層次：第一，排他性，產(chǎn)權(quán)是某個主體對某種經(jīng)濟(jì)物品的一種權(quán)利，即財產(chǎn)權(quán)。第二，產(chǎn)權(quán)不是單項(xiàng)權(quán)利，而是一組權(quán)利束，至少要包括對財產(chǎn)的所有權(quán)，以及由其引發(fā)的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等。這些權(quán)利既可以統(tǒng)一于一個主體之上，也可以分解而屬于不同的主體。第三外部性，產(chǎn)權(quán)不是無限的，即產(chǎn)權(quán)的外部影響使得產(chǎn)權(quán)必須有一定的界限。第四，主體性，產(chǎn)權(quán)是有主體的，而且主體是具有相應(yīng)權(quán)能及利益的，可以稱之為利益主體。產(chǎn)權(quán)的利益主體是極為重要的，因?yàn)閷ω敭a(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)力和職能都是通過利益主體來實(shí)現(xiàn)的。第五，產(chǎn)權(quán)是被法律認(rèn)可的行為性關(guān)系，即產(chǎn)權(quán)的重要問題是產(chǎn)權(quán)主體的行為，產(chǎn)權(quán)主體要通過行使財產(chǎn)權(quán)力和職能的行為而實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)力和利益。

產(chǎn)權(quán)理論為人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督提供了重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，解決了長期以來我國國有資本產(chǎn)權(quán)主體的模糊狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上明確應(yīng)該由人大或者由人大委托單位對國有資本行使占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、剩余索取權(quán)等，人大作為人民代表，作為國有財產(chǎn)的終極所有者，享有產(chǎn)權(quán)所賦有的各項(xiàng)權(quán)利，在國有資本經(jīng)營預(yù)算方面，理所應(yīng)當(dāng)?shù)倪M(jìn)行審查監(jiān)督，來行使自己的權(quán)利；依托產(chǎn)權(quán)理論，我們需要進(jìn)一步明確國有資本和國有資本經(jīng)營的界限，這樣將有利于國有資本在交易活動中形成一個可以把握的較穩(wěn)定的預(yù)期，降低或完全消除不確定性，從而降低機(jī)會主義的可能性，使經(jīng)濟(jì)行為長期化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長。

2、委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，委托代理關(guān)系是指一個或多個行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。

委托代理關(guān)系起源于“專業(yè)化”的存在。當(dāng)存在“專業(yè)化”時就可能出現(xiàn)一種關(guān)系，在這種關(guān)系中，代理人由于相對優(yōu)勢而代表委托人行動?，F(xiàn)代意義的委托代理的概念最早是由羅斯提出的：“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生?！蔽写砝碚搹牟煌趥鹘y(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間的委托代理關(guān)系，它在解釋一些組織現(xiàn)象時，優(yōu)于一般的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。

委托代理理論的主要觀點(diǎn)認(rèn)為：委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化，權(quán)利的所有者由于知識、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了；另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識的代理人，他們有精力、有能力代理行使好被委托的權(quán)利。但在委托代理的關(guān)系當(dāng)中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人追求的是自己的財富更大，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突。在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。而世界——不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域——都普遍存在委托代理關(guān)系。

而我國國有資本經(jīng)營管理是典型的委托代理關(guān)系，人大是代表人民對國有資本擁有終極產(chǎn)權(quán)，作為委托代理關(guān)系的第一層級，人民政府、國有資產(chǎn)管理部門、廠長經(jīng)理等分別作為委托代理關(guān)系中的第二層級、第三層級、第四層級，全民資產(chǎn)從人民手中到具體的經(jīng)營管理者手中至少要經(jīng)過這樣四個環(huán)節(jié)，同時由于委托與代理雙方效用函數(shù)不同導(dǎo)致國有資本經(jīng)營管理過程中可能存在損害國家利益和貪污腐敗的行為，人大有權(quán)利在委托代理的第一個層級必須把好預(yù)算關(guān)，使國有資本的經(jīng)營預(yù)算既能夠符合國有資本的實(shí)際狀況，同時又能夠有效促進(jìn)國有資本管理者提高管理水平和管理效率，促進(jìn)國有資本有效增值。

三、人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的政治基礎(chǔ)

我國的政體是人民代表大會制。人民代表大會制度是我國人民民主專政政權(quán)的組織形式，是社會主義上層建筑的重要組成部分，是國家的根本政治制度。按照法律程序，采取直接選舉或間接選舉的方式，由選民或代表在民主選舉的基礎(chǔ)上產(chǎn)生各級人民代表大會代表，組成地方各級和全國人民代表大會，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)，行使國家權(quán)力的政權(quán)組織形式。它不僅是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的制度，而且包括了以人民代表大會為核心的整個國家機(jī)關(guān)組織體系的建立、職權(quán)劃分、相互關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制和活動原則。建國以來人民代表大會制度對于保障人民當(dāng)家作主，維護(hù)國家長治久安，推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)，保障和促進(jìn)改革開放和建設(shè)有中國特色的社會主義，都起著十分重要的作用。在改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入新的時期，國民生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到50多萬億人民幣，如何有效的對國有資產(chǎn)的進(jìn)行經(jīng)營、投資和管理成為我國政府和人民面臨的重大課題，尤其是原有的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理需要經(jīng)過全體人民——政府——國資管理部門——廠長經(jīng)理等環(huán)節(jié)，委托代理鏈條太長，如果沒有從源頭上做好審查監(jiān)督工作，很容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)低效運(yùn)行或者流失，因此我們必須充分利用我國的政體優(yōu)勢，加強(qiáng)人民代表大會制度對國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的審查監(jiān)督職責(zé)，從源頭上確保國有資金穩(wěn)健有效運(yùn)行。

四、人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算生產(chǎn)監(jiān)督的法律基礎(chǔ)

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的漸進(jìn)式改革逐步深入，國有資本經(jīng)營預(yù)算也經(jīng)歷了從無到有，從認(rèn)識模糊到逐步深入實(shí)踐的過程。

1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十六條規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”。1995年制定的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第186號)第二十條規(guī)定：“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院另行規(guī)定?！?014年8月31日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。因此，從法律層面上來看，人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算的審查監(jiān)督具有堅實(shí)的法理基礎(chǔ)。

新中國成立以來，我國形成了大量的國有資本，在我國經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的新時期，客觀現(xiàn)實(shí)也需要這些國有資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮特殊的作用。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，是政府運(yùn)營國有資本的重要保障手段，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要舉措，對于深化國有企業(yè)收入分配制度改革、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、合理配置國有資本、促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和技術(shù)進(jìn)步、提高企業(yè)核心競爭力，都具有重要意義。

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