陳康彩

提升公眾參與政策過程有效性的基本條件

陳康彩

公眾參與是社會公眾實(shí)現(xiàn)問題解決或政策改變，實(shí)現(xiàn)利益訴求的重要途徑之一，然而公眾參與政策過程日益顯現(xiàn)的低效性，使得提高公眾參與的有效性成為政府及社會公眾必要而緊急的一項(xiàng)任務(wù)?；诠娊嵌?，社會公眾在參與政策過程中“訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性”、“參與目標(biāo)及行動取向的一致性”、“公眾主動參與時機(jī)的合理性”，是提高公眾參與有效性的基本條件。

公眾參與；有效性；政策過程

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，我國進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型期，公民物質(zhì)生活條件得到不斷改善的同時，社會公眾對自身政策知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、民主參與權(quán)等權(quán)利的權(quán)利意識也不斷增強(qiáng)。盡管公眾參與政策制定過程的需求與能力、渠道與機(jī)制、效果與影響有了很大改善，但公眾對參與公共政策制定的冷漠與被動，政策過程中公眾參與渠道的不暢通，公眾參與組織化水平較低等現(xiàn)象都從側(cè)面反映出社會公眾對政策過程的影響力并不顯著。因此，公眾參與政策過程有效性亟待提升，提升公民政治參與有效性，有利于高效解決決策合法性、保障公眾權(quán)益與促使政府依法行政、有效制約行政裁量權(quán)的濫用等問題。而公眾參與行為的“科學(xué)性”、“一致性”和“時機(jī)的合理性”是有效提升公眾參與政策過程有效性的基本條件。

一、訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性

訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性是指社會公眾提出意愿訴求的內(nèi)容、采用的參與手段是科學(xué)的、合理的，即提出科學(xué)合理觀點(diǎn)、通過適合的合法途徑表達(dá)訴求。如今社會問題日益增多，且其專業(yè)化要求也越來越高，尤其是涉及到人口增長控制、環(huán)境污染、食品安全、三峽工程中的移民安置等社會問題時，公眾想要通過參與政策過程實(shí)現(xiàn)“合理利益表達(dá)”或者“利益滿足”，都要求公眾要善于運(yùn)用科學(xué)知識、科學(xué)途徑去闡述、表達(dá)自己的觀點(diǎn)。公眾參與科學(xué)(對話和決策)實(shí)現(xiàn)了社會到科學(xué)的積極回應(yīng)和有效反饋,同時也達(dá)到了科學(xué)的公共治理。

（一）訴求內(nèi)容表達(dá)的科學(xué)性

帶有科學(xué)性的訴求是指內(nèi)容合理的、符合社會長遠(yuǎn)利益的訴求，是以不損害社會整體和長遠(yuǎn)利益為前提，且擁有有限意愿的訴求。公眾參與政策過程時要堅持訴求內(nèi)容表達(dá)的科學(xué)性，具體包括：第一，放棄訴求最大化策略，委任組成多方代表進(jìn)行溝通協(xié)商，對一籃子訴求進(jìn)行篩選，選擇能代表大部分公眾的、符合社會整體利益的、科學(xué)合理的公眾意愿；第二，社會公眾須努力習(xí)得各項(xiàng)與政策相關(guān)的專業(yè)知識和政治參與知識，不斷提高自己的政治素養(yǎng)與政策分析能力?？茖W(xué)合理的訴求是在信息分析、政策認(rèn)知前提下形成的，如果公民連正確認(rèn)識政策目標(biāo)的能力也不具備的話，就不能期待其可以提出合理的、切合實(shí)際的政策期望。

若我們提出的訴求不具科學(xué)合理性，便難以引起相關(guān)政府職能部門的重視及政策妥協(xié)。在中深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評時，隧道敞開口位置選擇引發(fā)各小區(qū)居民激烈討論，表達(dá)的意見主要有兩個：敞開口不能在自己居住小區(qū)附近、不開設(shè)隧道敞開口。試問如此不科學(xué)的“建議”讓政府部門如何接受？尤其是不設(shè)敞開口這一政策訴求若落實(shí)，可能引發(fā)過往隧道車輛事故及損害車輛人員健康等嚴(yán)重后果。相反，帶有科學(xué)依據(jù)的訴求方案更容易促進(jìn)政策改變以實(shí)現(xiàn)訴求。圓明園湖底被工作人員鋪設(shè)防滲膜一事曝光后，反對方代表用科學(xué)依據(jù)詮釋自己的論點(diǎn)，其表示在圓明園湖底鋪設(shè)密不透風(fēng)的防滲膜，即將使圓明園與外界隔絕開，此舉會危及岸邊和山上植被，從而影響整個圓明園的生態(tài)系統(tǒng)。這一訴求內(nèi)容有其科學(xué)性依據(jù)，經(jīng)過相關(guān)專業(yè)知識爭論戰(zhàn)，政策方案最終由開始的“在圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜，進(jìn)行大規(guī)模環(huán)境整治”調(diào)整為“在環(huán)境影響評估的基礎(chǔ)上全面整治，拆除湖底防滲膜”。

（二）訴求表達(dá)手段的科學(xué)性

現(xiàn)公眾參與中能采取的訴求表達(dá)手段甚多，例如：征求意見、政治協(xié)商會議、聽證會、上書請愿、信訪、舉報、訴訟、“PX模式”、游行、示威、上訪等，但并不是所有的手段都是科學(xué)的。我國大多數(shù)公民政策參與素質(zhì)水平不高，公眾參與中盲目跟從、不理性、以偏概全等現(xiàn)象較為普遍，甚至形成一股地痞流氓式的社會不良風(fēng)氣，部分社會公眾日漸傾向于選擇非理性的制度外參與渠道者進(jìn)行參與。根據(jù)中國社科院發(fā)布《2014年中國法治發(fā)展報告》稱，近14年間百人以上群體性事件高達(dá)871起。表達(dá)手段的科學(xué)性首先表現(xiàn)在其合法合理性上，提高公眾參與政策過程的有效性，要求我們面對輿論事件要以國家地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、社會整體利益為前提，通過合法合理的參與渠道表達(dá)自身訴求，包括遵循法定的參與程序，選擇合法的參與手段。當(dāng)參與主體恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用合法合理的參與手段時，往往他便被看成是理性的，相比不理性、沖動甚至是偏激的觀點(diǎn)，相信無論是哪個部門都會更樂意去傾聽公民理性、客觀合理的觀點(diǎn)。

發(fā)展協(xié)商民主，政黨、政府、社會組織以及民眾通過對話與談判實(shí)現(xiàn)主體間的有效銜接、和諧相處，這一社會治理愿景只有在信息民主、公開透明的社會環(huán)境中才得以踐行。上世紀(jì)90年代以來，隨著我國市場化改革的深入，以互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志的現(xiàn)代信息傳媒時代的進(jìn)入及快速發(fā)展，使得大眾傳媒（尤其是現(xiàn)代信息媒體）數(shù)量大增，且更多承擔(dān)了“社會傳播機(jī)制”、“民意塑造者”、“民意提出與整合通道”等角色，已成為科學(xué)高效表達(dá)訴求的主要途徑之一。大眾傳媒主要包括報紙、雜志、廣播，電視，互聯(lián)網(wǎng)等，它能高效表達(dá)訴求，主要因?yàn)樗哂杏绊懣焖偾疑钊?；能夠通過持續(xù)性的報道長期維持公眾對輿論焦點(diǎn)話題的關(guān)注、使輿論力量持續(xù)增長；通過話語構(gòu)建和象征性關(guān)聯(lián)給參與或未參與市民留下深刻印象、加強(qiáng)矛頭直指力度；利用專家、名人效應(yīng)使業(yè)內(nèi)專家或名人為自己代言等優(yōu)點(diǎn)。PX模式的形成便很好說明了大眾傳媒尤其是現(xiàn)代信息媒體的重要作用，而根據(jù)參與政策情境的不同、面向群體的不同選擇恰當(dāng)?shù)膮⑴c手段才能視為科學(xué)的參與。

二、參與目標(biāo)及行動取向的一致性

參與目標(biāo)及行動取向的一致性，即言行一致，是指擁有一致性訴求的參與主體數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，參與主體采取一致的、有組織的行動表達(dá)意愿。在政策過程中參與表達(dá)意愿及發(fā)表意見時不能言語一致卻行動不一，不能各說各話，只有達(dá)一定數(shù)量的參與者有組織、統(tǒng)一地表達(dá)同一意愿才能形成巨大輿論壓力，更快引起政府有關(guān)部門的關(guān)注，以便進(jìn)入政策議程。

首先，有效的參與是廣泛的參與；現(xiàn)實(shí)的社會問題要想成為政策問題并得以解決，不能僅僅靠受直接影響的人，還要有其他人的關(guān)注。表達(dá)一致訴求的政策參與主體過少會直接減少其對政策的影響力，反之，同一訴求堅持者數(shù)量規(guī)模越大，其能對政策過程形成影響力亦相應(yīng)越大。2003年，廣州因建設(shè)大學(xué)城需要，小谷圍藝術(shù)村面臨拆遷，此事引起當(dāng)?shù)厮囆g(shù)家激烈反對，但表達(dá)“反對拆遷”這一訴求的業(yè)主只占當(dāng)時整個村村民的小部分，大部分村民在這個參與過程中并沒有發(fā)出自己的聲音，這直接導(dǎo)致原有拆遷政策無法改變，所以一定程度上參與人員（尤其是與該規(guī)劃有直接影響關(guān)系的附近居民）規(guī)模過小會影響到政策的重新審定。相反，參與主體眾多能有效促進(jìn)政府有關(guān)部門改變政策或者采取有效措施解決問題的例子有很多，如：安徽劣質(zhì)奶粉、石家莊三鹿奶粉等，這些公共安全問題曝光后，立即引起眾多公民關(guān)注與強(qiáng)烈社會反響，最后“追究涉事企業(yè)責(zé)任，受害者賠償”這一公眾訴求也迅速得到了有關(guān)政府部門的回應(yīng)。

其次，有效的參與意味著公民要堅持一致的利益取向；實(shí)踐證明，凌亂、分散的意見更容易造成啞巴參與現(xiàn)象，多方聲音在社會公眾間造成訴求的難以平衡，也難免受到該訴求是否片面化、是否具代表性及普遍性的質(zhì)疑。一籃子訴求都得以實(shí)現(xiàn)是不切實(shí)際的空想，因此各參與主體不能各執(zhí)一詞，各自堅持自己的訴求取向。只有當(dāng)表達(dá)者所堅持的利益取向一致性越強(qiáng)，越能給相關(guān)職能部門施予一定壓力，政府在高壓環(huán)境下，才能重視民眾訴求并做出相應(yīng)的政治妥協(xié)。2003年深圳市政府公布西部通道側(cè)接線工程引發(fā)沿線居民持續(xù)接近兩年的維權(quán)運(yùn)動，整個事件過程中部分市民通過參加座談會、對話會、上訪、政府征求意見與公眾調(diào)查中積極表達(dá)訴求，但整個過程卻顯得頗多挫折。這主要因?yàn)楦餍^(qū)居民各自為戰(zhàn)，僅代表各自小區(qū)利益，并沒有形成一致的訴求，其所提出的建議是零散的，缺乏整體性，甚至損害其他小區(qū)居民的利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致參與效果甚微。

最后，有效的參與除了堅持目標(biāo)取向的一致性，還應(yīng)包括行動上的一致性；行動上的一致性，即公眾將分散開來的維護(hù)所表達(dá)訴求的支持力量進(jìn)行整合，共同發(fā)動有組織的、協(xié)作默契的參與活動?，F(xiàn)實(shí)政治參與中，很多公眾廣泛的參與不足以引起政府有關(guān)部門重視，或難以維持較長時間的情況下我們需要去思考非政府組織的缺位，思考非政府組織的重要作用以及其在公眾參與中的核心價值。通過組建非政府組織，實(shí)現(xiàn)社會公眾與非政府組織間的聯(lián)合，讓這些社會組織成為眾多民眾的代言人與帶領(lǐng)者，通過組織化參與行動，快速聚合公眾力量，形成與政府間的有力對峙力量。按照官方統(tǒng)計數(shù)字發(fā)布，目前中國約有數(shù)十萬個非政府組織。但大多為政府型的NGO、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)協(xié)會等，因此社會公眾應(yīng)多呼吁、發(fā)動更多社會資本組建維護(hù)民意的非政府社會組織，利用非政府組織維護(hù)自身“知悉權(quán)”、“建言權(quán)”、“意見充分考慮權(quán)”和“救濟(jì)權(quán)”等公眾參與基本權(quán)能。

三、公眾主動參與時機(jī)的合理性

公眾參與過程中，總需要一個比較適合，最有效的時機(jī)去表達(dá)自身利益訴求，或是就某一政策表明自己的意見。公眾參與時機(jī)的合理性就是討論最佳的參與時機(jī)問題。

政策參與有事前參與和事后參與，主動參與和被動參與之分。從理論上來看，有效的公眾參與應(yīng)該是盡早和持續(xù)的參與。一方面，盡早地參與能及時、有效地規(guī)避該政策決定及實(shí)施有可能帶來的各種風(fēng)險。事實(shí)層面來看事前參與和事后參與取得的表面效力難以確定孰優(yōu)孰劣，但是從參與價值層面來看，事前參與相比事后參與，其參與有效性更高，參與質(zhì)量要更高。另一方面，只有從立項(xiàng)、決策到實(shí)施監(jiān)督和事后追究全面性環(huán)節(jié)的持續(xù)性參與，才是深入的、最有效的公眾參與。

結(jié)合我國目前政策參與大環(huán)境來看，目前公眾參與主要集中的幾個階段也是我國公眾參與政策過程的最佳參與環(huán)節(jié)，分別是：政策出臺前、或政策方案實(shí)施后的專家調(diào)研環(huán)節(jié)以及最終政策方案抉擇后的公示公證環(huán)節(jié)。在專家調(diào)研階段相關(guān)專家會進(jìn)行群眾意見咨詢，社會公眾可以就此暢所欲言，提出自己建議、意見。而在政策公示公證環(huán)節(jié)，有關(guān)部門多就抉擇政策舉行聽證會，公民知情權(quán)滿足的同時也能提出反對訴求或者就政策發(fā)表意見。這些環(huán)節(jié)被視為公眾參與最合適的時機(jī)原因在于：在政府部門主動式征求民意下，公眾參與的有效性必定更容易得到體現(xiàn)。由此也可以看出我國社會公眾參與的環(huán)節(jié)仍很少，這其中既有政府部門對民意的不重視或放權(quán)政策的不落實(shí)，也有公眾參與主動積極性欠缺因素的影響。所以，要提升社會公眾參與的有效性，我們便不能滿足于政府部門主動愿意同公民詢問建議的幾個政策階段，而是應(yīng)該將自身參與政策活動的主動性調(diào)動起來，主動尋求政策過程各個環(huán)節(jié)參與的機(jī)會，積極同政府相關(guān)部門對話協(xié)商以促進(jìn)公開參與階段提前及全面性參與的真正落實(shí)。

四、結(jié)語

綜上所述，從社會公眾的角度出發(fā)，要提高公眾參與有效性，使得公眾參與最終能實(shí)現(xiàn)政策改變或者問題解決，實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，需要社會公眾在參與到政策周期中去時須同時滿足“訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性”、“參與目標(biāo)及行動取向的一致性”、“公眾主動參與時機(jī)的合理性”這三個基本條件。只有科學(xué)、廣泛、及時、深入地參與政策過程，才能最終提升公眾參與政策過程地有效性，實(shí)現(xiàn)符合社會公眾整體、長遠(yuǎn)利益的目標(biāo)。

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陳康彩，女，廣東吳川人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。

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1008-4428（2015）05-117-03