文/陳小平

基于制度建設(shè)和風險管理視角下的高校內(nèi)部控制審計策略研究

文/陳小平

本文對高校內(nèi)部控制面臨的問題進行了分析，從風險管理和制度建設(shè)視角對內(nèi)部控制內(nèi)涵和本質(zhì)進行了闡述，探究了現(xiàn)階段高校提升內(nèi)部控制審計策略的方法。

制度建設(shè)；風險管理；內(nèi)部控制；內(nèi)部審計

高校內(nèi)部控制在本質(zhì)上是一種高效管理辦法，可以為高校實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略目標、辦學(xué)效率和效果以及資金資產(chǎn)安全提供一定的保障，在高校內(nèi)部控制面臨著巨大管理漏洞的情況下，在高校管理方式、辦學(xué)理念、后勤服務(wù)日益變革的形勢下，如何從風險管理和制度建設(shè)的角度完善內(nèi)部控制建設(shè)和審計策略的完善是一個重要問題。

一、高校內(nèi)部控制面臨的主要問題

第一，高校缺乏必要的內(nèi)部控制意識。目前高校在內(nèi)部控制中應(yīng)用的仍然是《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范(試運行)》，這項內(nèi)部控制規(guī)范性文件是2001年發(fā)布的，在高?？焖僮兏铩⒐芾砣招略庐惖漠斚略缫殃惻f、過時，在觀念和操作可行性上都已經(jīng)非常落后。高校有相當一部分的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對內(nèi)部控制的重要性認識不足，內(nèi)部控制基本知識匱乏，缺乏必要的風險管理意識。具體來說，很多高校在建設(shè)學(xué)校時盲目進行項目投資，投入大量的基礎(chǔ)建設(shè)資金，過分重視校園規(guī)模的擴大、設(shè)備設(shè)施的先進性和校區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致自身蒙受巨大的資金缺口，使得自身陷入到債務(wù)危機中難以自拔，最終這部分資金缺口還要國家財政補貼才能填補。

第二，高校缺乏有效的風險監(jiān)督機制。高校雖然是事業(yè)單位，但是其和企業(yè)一樣在運營的過程中存在各式各樣的風險，比如籌資風險、投資風險、資產(chǎn)管理風險、學(xué)生管理風險、人力資源風險、招生風險和就業(yè)風險等等。大多數(shù)高校的內(nèi)部監(jiān)督和控制主要以內(nèi)部審計為手段，但是內(nèi)部審計制度存在著天然的缺陷難以克服，它在運行中并不健全，存在很多權(quán)責分配不明確的現(xiàn)象，所以并不能完全客觀、有效的評判高校運行狀況，內(nèi)部監(jiān)督風險較高。

第三，內(nèi)部控制方法單一。很多高校的內(nèi)部控制理念還停留在內(nèi)部牽制的層面上，這是一種傳統(tǒng)的內(nèi)部控制方法和原則，其主要目標是糾錯和查弊，其控制范圍局限在事中控制和事后控制的范圍之內(nèi)，難以實現(xiàn)事前控制。內(nèi)部控制中有很多體現(xiàn)了全面風險管理思想的理念，比如績效考核控制、運營分析控制、分權(quán)控制和現(xiàn)代信息系統(tǒng)等等，這些在高校內(nèi)部控制中很少見到。

二、風險管理和內(nèi)部控制

現(xiàn)代企業(yè)制度呼吁全面風險管理，全面風險管理是圍繞著企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營的總體目標開展的，全面梳理組織生產(chǎn)經(jīng)營管理的各個流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將風險管理納入到組織運營全階段的一種管理方法和理念。全面風險管理在內(nèi)容上涵蓋了建立良好的風險管理企業(yè)文化、構(gòu)筑風險管理組織體系、風險理財措施的選用、風險管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制制度構(gòu)建。

內(nèi)部控制制度的設(shè)計和運行全部都貫穿著風險管理的思想和理念，堅持以內(nèi)部控制進行監(jiān)督和管理的過程在本質(zhì)上就是風險管理的過程，風險管理框架下的內(nèi)部控制和傳統(tǒng)的內(nèi)部控制相比具有如下突破：

第一，控制目標發(fā)生變革。傳統(tǒng)的高校內(nèi)部控制主要集中在查錯和查處舞弊上，是為了保證生產(chǎn)經(jīng)營的合規(guī)性、資產(chǎn)的安全性和財務(wù)報告的可靠性而運行的。全面風險管理則將高校的運營效率、運行效果、組織目標的實現(xiàn)考慮其中。我們不難發(fā)現(xiàn)新的內(nèi)部控制目標和傳統(tǒng)的內(nèi)部控制目標相比具有視野更開闊、內(nèi)容更深化的特點，從長遠來看，更加適合高校的辦學(xué)要求和持續(xù)發(fā)展的需求。

第二，內(nèi)部控制主體實現(xiàn)突破。傳統(tǒng)的高校內(nèi)部控制主體主要是指高中層管理者、會計審計部門和紀檢監(jiān)察部門。全面風險管理將高校內(nèi)部的每一個成員都納入到內(nèi)部控制主體的范圍之內(nèi)，每一個師生員工都有責任也有義務(wù)履行內(nèi)部控制制度。

第三，內(nèi)部控制時空范圍發(fā)生轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)高校內(nèi)部控制主要是指在空間上關(guān)注重大事項和異常事項，在時間上關(guān)注事中控制和事后控制。全面風險管理的控制主體實現(xiàn)了全員性的突破，那么從成本效益的角度出發(fā)，內(nèi)部控制在空間上實現(xiàn)了全方位的控制，在時間上實現(xiàn)了全過程的控制，內(nèi)部控制可以覆蓋所有的盲點、死角。

第四，高校內(nèi)部控制方法實現(xiàn)更新。傳統(tǒng)的高校內(nèi)部控制在方法上比較單一和枯燥。全面風險下的內(nèi)部控制方法實現(xiàn)了多樣化和多元化，更加強調(diào)戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略選擇、權(quán)責分配、授權(quán)控制和電子信息技術(shù)應(yīng)用等等，這些內(nèi)部控制方法往往被綜合運用，相互借鑒，能夠?qū)⑺械膬?nèi)部控制對象納入旗下。

三、制度建設(shè)和內(nèi)部控制

90年代是我國市場經(jīng)濟騰飛和高等教育發(fā)生重大變革的時期，在這個階段，高校的各項辦學(xué)業(yè)務(wù)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，辦學(xué)的資金來源也突破了單一財政支持的模式，實現(xiàn)了融資渠道的多元化，所以高校收入不再單單是財政撥款，也存在著校辦企業(yè)收入、科研課題收入、學(xué)費收入和捐贈收入等等。另外，在市場經(jīng)濟體制中，高校和各個商業(yè)銀行之間的合作也愈加頻繁和緊密，銀行為高校提供了大量的貸款，高校在使用辦學(xué)資金上獲得了更多的使用權(quán)和管理權(quán)，高校內(nèi)部存在著大量可控資金。

高校內(nèi)部控制制度的完善應(yīng)該從以下幾個方面著手進行。首先，高校要做好事前控制，進行詳盡的預(yù)算安排和預(yù)算編制，編制預(yù)算的過程中應(yīng)該聽取高校各方的意見和建議，對高校內(nèi)部各個關(guān)鍵的資金使用點和控制點進行強化和分析，以最優(yōu)的控制成本進行最合理的預(yù)算安排，讓資金使用保持在最安全的范圍之內(nèi)；其次，高校要進行事中控制。高校內(nèi)部應(yīng)該形成權(quán)責分配明確、職責劃分明晰的內(nèi)部監(jiān)督機制，對于各個崗位的職責和義務(wù)進行清晰的規(guī)定，在會計處理中堅持適當?shù)穆氊煼蛛x、恰當?shù)氖跈?quán)審批、充分的會計記錄和內(nèi)部核查原則，做到不相容職務(wù)都分離開來，對于那些重要的會計崗位，應(yīng)該做到兩個以上的工作人員共同負責，財務(wù)人員應(yīng)該實行崗位輪換制，讓財務(wù)人員做到互相牽制、互相影響、有效遏制舞弊，從而使得內(nèi)部控制制度得到強化。高校應(yīng)該對各項法律法規(guī)進行研究和學(xué)習(xí)，將與資金使用和資產(chǎn)使用相關(guān)的內(nèi)部控制制度真正落到實處，對于學(xué)校收到的預(yù)算經(jīng)費，財務(wù)負責人要統(tǒng)籌安排、合理使用，嚴格遵守預(yù)算要求，對于現(xiàn)金流量的變化應(yīng)該編制日報表、月報表和預(yù)算執(zhí)行情況分析表，分析實際資金使用和預(yù)算之間出現(xiàn)差異的原因，及時解決漏洞，防患于未然；最后，高校應(yīng)該做好事后控制工作。事后控制工作主要集中在審計的監(jiān)督和稽核上，高校內(nèi)部控制應(yīng)該伴隨著外界環(huán)境的變化而改變，并且要隨時隨地關(guān)注自身辦學(xué)狀況的實際需求，將內(nèi)部審計和外部審計結(jié)合在一起使用，經(jīng)常地檢查會計記錄的真實性、準確性和及時性，評價內(nèi)部控制制度的執(zhí)行狀況，修訂和完善內(nèi)部控制制度的缺陷，保證資金使用的安全性。

四、完善高校內(nèi)部控制評價體系及措施

第一，高校應(yīng)該完善內(nèi)部控制環(huán)境。目前高校的主要任務(wù)就是理清自身和政府之間的關(guān)系，盡早推行高校法人主體制度。另外，高校應(yīng)該將管理重點下移到各個二級院系，增加各個院系的權(quán)責范圍，將各個責任中心應(yīng)該遵守的制度和應(yīng)該承擔的經(jīng)濟責任進行書面契約規(guī)范，契約中要將業(yè)績指標下達給各個經(jīng)濟責任人，讓他們對自己的工作任務(wù)和工作目標有明確的認識，在和績效掛鉤的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對各個院系和負責人的約束和制約，將高校內(nèi)部各部門的工作積極性調(diào)動起來，高校決策層引領(lǐng)內(nèi)部審計機構(gòu)，使其具備獨立的審計定位和監(jiān)督權(quán)力，內(nèi)部控制制度應(yīng)該定期進行評估和打分，讓內(nèi)部控制質(zhì)量獲得提升。

第二，高校應(yīng)該完善風險評估體系。我國政府頒布了高校內(nèi)部審計實務(wù)指南——《高校內(nèi)部審計》，它對高校的辦學(xué)管理、科學(xué)研究、物資采購過程、資產(chǎn)房產(chǎn)管理以及財務(wù)管理等環(huán)節(jié)的風險評估進行了制度性的規(guī)定，高?？梢越Y(jié)合自身的具體辦學(xué)狀況，將風險評估工作恰當?shù)拈_展。風險評估工作的積極開展是對風險的一種積極主動的態(tài)度，是財務(wù)預(yù)防措施的第一步。在這里，筆者認為高校風險評估工作的范圍應(yīng)該展開來講，不能僅僅針對會計領(lǐng)域進行評估，應(yīng)該對高校內(nèi)部管理全過程進行評估，包括科研、教學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施、后勤、資產(chǎn)管理和學(xué)生管理的方方面面，只要是能夠影響高校正常運轉(zhuǎn)的方面都要進行風險評估，并采取定量和定性的分析方法，對不同的風險按照發(fā)生的概率和重要性程度進行類別劃分，對那些需要優(yōu)先控制的風險應(yīng)該率先制定相應(yīng)的措施加以應(yīng)對。

第三，高校應(yīng)該加強內(nèi)部控制活動。高校最高管理層應(yīng)該對管理的方向和政策負責，具體的管理部門對詳細制度進行規(guī)定，高校在同一的公眾平臺上發(fā)布消息，那些已經(jīng)公布的制度應(yīng)該在高校內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行，統(tǒng)一遵守，專門的風險管理部門應(yīng)該對此進行管理，預(yù)測學(xué)?？赡馨l(fā)生的風險并將之發(fā)生的可能性降至最低。內(nèi)部審計部門對內(nèi)部控制制度的運行績效應(yīng)該進行評價和考核，并保證評價結(jié)果是公正公開的。

第四，高校應(yīng)該加強信息溝通與反饋。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)該首先明確自身的職責、權(quán)力和宗旨，給自己明確的定位，找到自身提升組織效益和實現(xiàn)有效管理的途徑，將自身工作定位在咨詢和服務(wù)的基礎(chǔ)上，處理好與被審計部門人員良好和諧的工作關(guān)系，了解對方的需求和難處，從實際出發(fā)解決各種問題，將高校內(nèi)部審計環(huán)境控制在和諧范圍內(nèi)，確保內(nèi)部審計結(jié)果的有效采納和內(nèi)部審計建議的高度接受。簡化內(nèi)部信息反饋渠道，能夠及時解決問題并修正系統(tǒng)。

第五，高校應(yīng)該重視審計監(jiān)督機制的重要作用。健全內(nèi)部控制制度、完善高校內(nèi)部審計規(guī)章、增強審計管理的意識，確定合理的內(nèi)部審計目標，提升內(nèi)部審計質(zhì)量，學(xué)校紀委組織應(yīng)該進行廉政建設(shè)和排查工作，對審計意見的執(zhí)行狀況進行調(diào)查，審計結(jié)果問責機制要建立起來，確保每一次的整改建議和方案都落實到位。

誠然，高校內(nèi)部控制在現(xiàn)階段依然存在很多問題，在風險管理和內(nèi)部控制存在諸多共通之處前提下，我們有必要探索在風險管理和制度建設(shè)視角下的高校內(nèi)部控制制度的提升途徑，從加強內(nèi)控環(huán)境、完善風險評估體系和加強內(nèi)部控制活動多個角度來實現(xiàn)內(nèi)部控制度的日趨完善。

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(作者單位：浙江傳媒學(xué)院)