肖艷霞 張合林，2

（1.鄭州大學(xué)商學(xué)院；2.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450001）

河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新研究

肖艷霞1張合林1，2

（1.鄭州大學(xué)商學(xué)院；2.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450001）

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，河南城鎮(zhèn)化也將步入新型城鎮(zhèn)化道路和全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的新時(shí)期，為促進(jìn)河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，提出如下體制機(jī)制改革與創(chuàng)新方面的對(duì)策建議：一是探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制；二是探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制；三是建立健全城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資機(jī)制；四是探索建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制等。

城鎮(zhèn)化；健康發(fā)展；體制機(jī)制；河南

改革開(kāi)放特別是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2013年河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到43.8%，中原城市群的支撐帶動(dòng)作用增強(qiáng)，中原現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系逐步形成和完善。但是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中也遇到一些難題和問(wèn)題，比如城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平偏低，與工業(yè)化進(jìn)程不協(xié)調(diào)；城鎮(zhèn)化發(fā)展方式比較粗放，面臨的資源環(huán)境約束日益突出；不同程度上的“亞健康”城鎮(zhèn)化傾向和局部的“城市病”問(wèn)題及其管理體制機(jī)制的相對(duì)滯后，制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展中的大省，河南過(guò)去的城鎮(zhèn)化發(fā)展受益于一系列制度變革，破解城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，則需要新的體制機(jī)制變革和創(chuàng)新。我省應(yīng)基于健康城市化理念，遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三大原則，按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、土地節(jié)約集約高效利用、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資和城鄉(xiāng)利益平衡等體制機(jī)制的改革完善與創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，以促進(jìn)河南城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)發(fā)展，帶動(dòng)中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省。

1 探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化促進(jìn)機(jī)制

城鎮(zhèn)化從根本上說(shuō)是人的城鎮(zhèn)化，其主要目標(biāo)是提高人口綜合素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，在河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前及以后的重要任務(wù)。要堅(jiān)持自愿、分類、有序原則，有序促進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。創(chuàng)新農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安家落戶、社會(huì)保障和國(guó)民待遇等制度安排，變民工為市民，實(shí)現(xiàn)健康的城市化。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的平等就業(yè)制度，拓寬非農(nóng)就業(yè)渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策方面，平衡發(fā)展勞動(dòng)密集型、資金密集型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極培育新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)[1]，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)崗位；企業(yè)政策方面，積極培養(yǎng)中小企業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造和完善有利于中小企業(yè)發(fā)展的政策法律環(huán)境，增加中小企業(yè)吸納農(nóng)民工就業(yè)的能力。在勞資關(guān)系方面，建立和諧平等的新型勞資關(guān)系，提高農(nóng)民工群體與用人單位談判的地位，在平等互利的基礎(chǔ)上構(gòu)建勞資合作發(fā)展新機(jī)制；在政府方面，結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)力自身特點(diǎn)開(kāi)展有針對(duì)性地就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容[2]，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自主創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)建全面的創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加大小額貸款對(duì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度。二是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在公共服務(wù)和基本保障以及市政設(shè)施等方面的公共成本；企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工各類社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)和實(shí)用技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會(huì)的能力。三是漸次推進(jìn)戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度。以合法穩(wěn)定職業(yè)或穩(wěn)定住所為基本落戶條件，實(shí)施差別化落戶政策。全面推行居住證制度，建立以居住證為依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。四是完善社會(huì)保障制度，以有效覆蓋促進(jìn)農(nóng)民工的城市融入。改革低統(tǒng)籌的社會(huì)保障模式，實(shí)行全省、全國(guó)范圍的統(tǒng)籌[3]。在社會(huì)保險(xiǎn)體系中，要以穩(wěn)定就業(yè)為前提，進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的參保比例，繼續(xù)完善養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度；社會(huì)福利體系方面，要著力解決農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、住房、子女入學(xué)等重要問(wèn)題；在社會(huì)救助體系中，將農(nóng)民工納入社會(huì)救助體系，提供最低生活保障制度來(lái)確保其基本生活水平，在失業(yè)和遭受意外損失時(shí)實(shí)施緊急救助，提供就業(yè)指導(dǎo)，技能培訓(xùn)，在權(quán)益受到侵害時(shí)給予法律援助。

2 探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制

我省城鎮(zhèn)化仍正處加速發(fā)展階段，人地矛盾日益尖銳，要探索建立土地節(jié)約集約高效利用機(jī)制，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是建立土地節(jié)約集約利用激勵(lì)約束機(jī)制。鑒于“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，工業(yè)用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)控城鎮(zhèn)化用地規(guī)模，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，增加集約用地程度，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策有差別性的適當(dāng)控制中低端工業(yè)用地，提高工業(yè)項(xiàng)目容積率，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制；建立存量建設(shè)用地退出激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)土地挖潛整治，我省要積極穩(wěn)妥開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，率先進(jìn)行城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤試點(diǎn)，充分挖掘城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力，發(fā)揮政府土地儲(chǔ)備對(duì)盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用，破解新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地難問(wèn)題，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)。二是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配套改革，保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)不變。加快對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利不受損害，增加其財(cái)產(chǎn)性收入。總體上按照依法、自愿、有償原則，有效促進(jìn)農(nóng)民自由分配其所擁有的部分產(chǎn)權(quán)權(quán)益，加快建設(shè)省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素合理流動(dòng)，依法保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民應(yīng)有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，提高土地利用效率，增進(jìn)農(nóng)民土地社會(huì)福利。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市有序流轉(zhuǎn)，縮小征地范圍，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。使市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，提高土地利用效率。保障農(nóng)民土地增值收益，土地流轉(zhuǎn)收益要用于農(nóng)民社保、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)民在土地增值收益中第一次分配中的比例，在土地增值二次收益分配環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉(zhuǎn)移人口的公共支出。

3 建立健全城鎮(zhèn)化健康發(fā)展投融資機(jī)制

發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的資金籌措機(jī)制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。一是建立多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制和方式。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“兩個(gè)允許”，即允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。據(jù)悉，目前我國(guó)已選擇在浙江、上海、廣東、深圳四地啟動(dòng)地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)。我省要積極爭(zhēng)取，盡快納入國(guó)家試點(diǎn)。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資模式主要有BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）、TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）和PPP（公共部門與私人企業(yè)合作）等方式，這些融資模式比較適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開(kāi)發(fā)等大中型項(xiàng)目，我省應(yīng)擴(kuò)大這方面的投融資。二是建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。在允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市和縮小征地范圍后，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這就要研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施政策性金融機(jī)構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供新的融資保障；在改革農(nóng)村宅基地制度，農(nóng)民住房可以進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓后，相應(yīng)的配套財(cái)政金融服務(wù)也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。三是加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市后，農(nóng)民集體在農(nóng)地使用權(quán)出讓、租賃等交易的初次分配中獲得大量土地增值收益，為此，需要盡快研究建立健全科學(xué)合理的土地稅收制度及征管機(jī)制。比如，研究設(shè)立土地增值稅，農(nóng)民集體依土地增值收益所得須向政府交納一定比率的土地增值稅，政府通過(guò)稅收的形式從土地級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的稅收來(lái)源，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，也有利于促進(jìn)地方政府改變不合理的土地財(cái)政，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平。為強(qiáng)化該稅種的征管，可采取交易即時(shí)代扣的方式征收。四是完善金融服務(wù)體系，加快城鎮(zhèn)化投融資的市場(chǎng)化。地方政府與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，加強(qiáng)政策性銀行在河南省城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)性項(xiàng)目中的參與度；完善城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融保障，鼓勵(lì)商業(yè)銀行通過(guò)時(shí)間與期限的合理安排，進(jìn)行金融工具的創(chuàng)新，設(shè)計(jì)出符合不同項(xiàng)目建設(shè)的金融產(chǎn)品，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)；發(fā)展涉農(nóng)金融，結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等多種方式，為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民提供資金支持；放松對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，捉進(jìn)城市社區(qū)中小銀行等民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的建立，形成多元化、適度競(jìng)爭(zhēng)性的金融體系[4]。

4 探索建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制

建立城鄉(xiāng)利益平衡機(jī)制，主要是通過(guò)建立和完善城鄉(xiāng)平等合理的要素流動(dòng)交換關(guān)系，改革土地征收制度，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和共享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互動(dòng)、良性循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化新格局。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)要素的平等對(duì)話和公平交換。以戶籍制度改革為前提，同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的深度融合，包括城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一、城市內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)的耦合、農(nóng)村不同產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)的互動(dòng)以及與國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)接軌[5]。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的教育投資和技能培訓(xùn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)融合的一個(gè)重要條件，農(nóng)村勞動(dòng)力自身素質(zhì)的提高將有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)要素的平等對(duì)話和公平交換，有利用促進(jìn)和保障農(nóng)民工同工同酬。二是建立土地要素的平等流動(dòng)交換機(jī)制。賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；支持在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行；鼓勵(lì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益。三是優(yōu)化與整合資本要素市場(chǎng)，構(gòu)建農(nóng)村信貸資金的回流機(jī)制。加大對(duì)各類涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的政策扶持力度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本增加對(duì)“三農(nóng)”的投入；建立農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，有效解決農(nóng)村融資擔(dān)保難問(wèn)題，降低信貸支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)，加快促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展[6]。

[1]歐陽(yáng)力勝.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2013：183.

[2]邢玉華.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中河南農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2013：43、45.

[3]程姝.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究[D].哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013：87、89-90.

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[6]張俊飚，顏廷武.破除城鄉(xiāng)要素不平等交換體制障礙[N].湖北日?qǐng)?bào)，2013-02-11：2.

F291.1

A

1671-0037（2014）11-22-2

本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“（河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2013B311）的部分研究。

肖艷霞（1963-），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，副教授，研究方向：管理學(xué)。