賀衛(wèi)華

（中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河南 鄭州 451000）

加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn) 助推中原更出彩

賀衛(wèi)華

（中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部，河南 鄭州 451000）

加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)中原崛起河南振興富民強(qiáng)省的重要途徑，但在河南的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中還存在諸多問(wèn)題，如土地成片流轉(zhuǎn)難度大、土地流轉(zhuǎn)的非農(nóng)化形象嚴(yán)重、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全、農(nóng)村土地權(quán)屬相關(guān)法律不明確等，可以通過(guò)保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益、確保土地轉(zhuǎn)入方實(shí)現(xiàn)投資的預(yù)期收益、明確政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用加以推進(jìn)。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；政府作用

2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)需要中原更加出彩的指示，標(biāo)注了中原崛起的新意蘊(yùn)和新高度。近年來(lái)，在中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，河南逐漸發(fā)展成為重要的經(jīng)濟(jì)大省和新興工業(yè)大省。然而，無(wú)論是人均收入還是工業(yè)發(fā)展，河南與全國(guó)平均水平還存在不小的差距，正如省委書(shū)記郭庚茂在全省市廳級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研修班上所指出的，河南人口多、底子薄、基礎(chǔ)弱、人均水平低，發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)人口比重大，農(nóng)業(yè)持續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)定增收難度增大等。對(duì)于擁有6 000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的河南來(lái)說(shuō)，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)和支撐我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。由此可以看出，實(shí)現(xiàn)6 000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的全面小康，是建成河南乃至全國(guó)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵所在。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我省6 000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的全面小康，必須要在農(nóng)業(yè)上做文章，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，而這個(gè)前提是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的集中經(jīng)營(yíng)。

1 加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省的重要途徑

1.1 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是破解河南發(fā)展難題的有效手段

當(dāng)前，河南在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨著諸多發(fā)展難題，其中最大的難題就是發(fā)展工業(yè)和維護(hù)國(guó)家糧食安全如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，即工業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)問(wèn)題。眾所周知，在土地的利用方面有兩種選擇，一是為工業(yè)發(fā)展提供用地保障，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是種植糧食，解決居民的吃飯問(wèn)題。在土地收益方面，二者存在巨大的差異，即發(fā)展工業(yè)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于種糧的收益。河南是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，近年來(lái)工業(yè)發(fā)展水平有了一定的提高，正向工業(yè)大省邁進(jìn)，但總體來(lái)說(shuō)，河南的工業(yè)發(fā)展還處于初中級(jí)階段，總體特征是大而不強(qiáng)。要想跨入工業(yè)強(qiáng)省行列，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，必須不斷提升工業(yè)發(fā)展水平。在土地利用方面，發(fā)展工業(yè)獲取較大的土地收益，屬于利益取向，其符合市場(chǎng)選擇規(guī)律，能體現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的決定性作用。然而，對(duì)于河南這一農(nóng)業(yè)大省和人口大省而言，種糧的意義更為最大，不僅是解決自身1億人口吃飯問(wèn)題的需要，更是保障國(guó)家糧食安全的需要，是一種民族責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)。2014年5月習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)指出，河南農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)取得顯著成績(jī)，為保障國(guó)家糧食安全、重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給作出了突出貢獻(xiàn)，這既是河南的貢獻(xiàn)也是河南的奉獻(xiàn)。對(duì)于河南來(lái)說(shuō)，糧食生產(chǎn)這個(gè)優(yōu)勢(shì)、這張王牌任何時(shí)候都不能丟。充分說(shuō)明了河南糧食生產(chǎn)的重要性。因此可以看出，發(fā)展工業(yè)和種糧對(duì)于河南來(lái)說(shuō)都至關(guān)重要，并且二者也不是替代關(guān)系，而是要更好地協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，協(xié)調(diào)二者的有效手段就是土地流轉(zhuǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，集中起來(lái)的土地用于種植糧食，保障國(guó)家糧食安全，流轉(zhuǎn)以后節(jié)約的土地用于發(fā)展工業(yè)，并通過(guò)一定的機(jī)制把工業(yè)的收益反哺給農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展和糧食種植互利共贏。

1.2 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是打造“四個(gè)河南”的重要基礎(chǔ)

富強(qiáng)河南、文明河南、平安河南、美麗河南（簡(jiǎn)稱(chēng)“四個(gè)”河南）建設(shè)是我省在貫徹落實(shí)黨的十八大精神、推進(jìn)“中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省”的宏偉實(shí)踐中，關(guān)于河南發(fā)展思路的深化、發(fā)展與完善。習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)要求我們要努力“四個(gè)”河南?！八膫€(gè)”河南不要是孤立的而是相互聯(lián)系的有機(jī)整體。其中富強(qiáng)河南是物質(zhì)基礎(chǔ)、文明河南是精神動(dòng)力、平安河南是堅(jiān)強(qiáng)保障、美麗河南是發(fā)展目的?！八膫€(gè)”河南能不能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于富強(qiáng)河南這個(gè)基礎(chǔ)。省委書(shū)記郭庚茂在全省市廳級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研修班輔導(dǎo)報(bào)告中提出，建設(shè)富強(qiáng)河南就是要確保到2020年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入在2012年基礎(chǔ)上翻一番，人均生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入達(dá)到全國(guó)平均水平，為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，城鄉(xiāng)居民人均收入必須保持在9%以上的增幅。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。從農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)看，在農(nóng)民的工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、補(bǔ)貼性收入和財(cái)產(chǎn)性收入中，最具增長(zhǎng)潛力的就是工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入，而這兩項(xiàng)收入都可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，農(nóng)戶通過(guò)入股、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式的土地流轉(zhuǎn)，增加財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面，土地流轉(zhuǎn)可以讓農(nóng)民騰出時(shí)間安心在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商增加農(nóng)民的工資性收入。

1.3 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是聚焦三大國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的著力點(diǎn)

目前，河南有糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)三大國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。這三大國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是河南增創(chuàng)戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)中原崛起、河南振興和富民強(qiáng)省的根本所在。如果我們對(duì)三大國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行梳理不難發(fā)現(xiàn)，糧食種植是三大戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容。關(guān)于糧食生產(chǎn)核心區(qū)，省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇有著深刻的理解：國(guó)家支持河南打造糧食核心區(qū)，目的是讓河南在國(guó)內(nèi)率先走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的‘三化’協(xié)調(diào)、‘四化’同步科學(xué)發(fā)展的路子。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容是三化協(xié)調(diào)，而三化協(xié)調(diào)發(fā)展的前提是不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價(jià)，這個(gè)前提本身就要求加快建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)?！叭敝械男滦娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，包括建設(shè)糧食生產(chǎn)核心區(qū)。提高土地綜合利用和承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力是鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的題中應(yīng)有之義。由此可以看出，要聚焦三大戰(zhàn)略，首先必須解決好土地問(wèn)題，主要是搞好土地的節(jié)約和集約利用問(wèn)題，而推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前土地節(jié)約和集約利用的有效途徑。

1.4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有利于構(gòu)建“一個(gè)載體、四個(gè)體系”

一個(gè)載體，就是科學(xué)發(fā)展載體，包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)（街），這些要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行土地的節(jié)約和集約，為科學(xué)發(fā)展載體提供土地支撐。四個(gè)體系是郭庚茂書(shū)記在市廳級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研修班輔導(dǎo)報(bào)告中提出來(lái)的，包括現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系、自主創(chuàng)新體系和現(xiàn)代市場(chǎng)體系。這四個(gè)體系當(dāng)中有三個(gè)都與土地的利用關(guān)系密切。以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為例，盡管不同學(xué)者對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的內(nèi)涵有不同的界定，但眾多學(xué)者對(duì)發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建有著共識(shí)，就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不斷得到鞏固，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在第一產(chǎn)業(yè)中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。筆者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“牛鼻子”，因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展更多體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)組織方面，這需要從土地流轉(zhuǎn)角度對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)戶生產(chǎn)加以改進(jìn)和完善。

2 河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我省在土地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了不同模式的探索，也取得了一些成效，但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求相比，與四川、重慶、浙江、山東等先進(jìn)省份相比，仍有較大的差距，土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中還存在著不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

2.1 土地成片流轉(zhuǎn)難度大

提高農(nóng)業(yè)效益，提高土地集約利用，需要對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，土地分戶經(jīng)營(yíng)的分散性、隨意性和土地流轉(zhuǎn)性的計(jì)劃性、規(guī)模性之間存在矛盾。目前，要把土地從分散的農(nóng)戶手中集中成片后流轉(zhuǎn)出來(lái)，由業(yè)主進(jìn)行規(guī)模開(kāi)發(fā)，沒(méi)有較高的利益吸引或新的政策規(guī)定，很難做到讓所有農(nóng)戶全部同意。有時(shí)即使有較高的利益，也常有個(gè)別農(nóng)戶因多種自身原因硬不愿把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出來(lái)，最后只有多數(shù)服從少數(shù)，影響業(yè)主項(xiàng)目建設(shè)，有的只好放棄轉(zhuǎn)入，使得農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到影響。從調(diào)查的情況看，全省很多地方尤其是農(nóng)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，成片流轉(zhuǎn)更少。一些基層政府為了搞農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，處心積慮地招商引資來(lái)幾個(gè)大的項(xiàng)目，需要幾百上千上萬(wàn)畝土地，但是，在和農(nóng)民商議流轉(zhuǎn)土地時(shí)，往往會(huì)遇到部分農(nóng)民或個(gè)別農(nóng)民無(wú)論怎么說(shuō)，都不愿意流轉(zhuǎn)出土地的現(xiàn)象，有的甚至漫天要價(jià)，有的撂荒也不想流轉(zhuǎn)，使得基礎(chǔ)干部十分無(wú)奈，有的項(xiàng)目只好轉(zhuǎn)移到別處，甚至放棄。駐馬店市一個(gè)縣，從東部沿海地區(qū)引來(lái)一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，需要土地1萬(wàn)畝，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹靠嗫谄判呐c農(nóng)民談了足足兩個(gè)月，還是不了了之，無(wú)果而終。

2.2 土地流轉(zhuǎn)非糧化現(xiàn)象突出

河南作為農(nóng)業(yè)大省，承擔(dān)著國(guó)家糧食安全的政治責(zé)任，種糧面積決不能減少。但是，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)土地“非糧”化日益加重。據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳提供的資料，在河南18個(gè)省轄市中，流轉(zhuǎn)后種植糧食的土地占流轉(zhuǎn)土地面積超過(guò)70%的僅有4個(gè)；流轉(zhuǎn)后種植糧食的土地占流轉(zhuǎn)土地面積低于35%的有6個(gè)，有的甚至不到20%，這說(shuō)明非糧化已經(jīng)成為土地流轉(zhuǎn)使用的主導(dǎo)方向。原因在于，一是種植糧食的比較效益偏低。目前，化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格連年上漲，加之糧價(jià)太低，種植糧食幾乎沒(méi)有什么利潤(rùn)。二是盡管?chē)?guó)家給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但實(shí)際效果卻并不如人意，不僅糧補(bǔ)發(fā)放金額少且發(fā)放對(duì)象不夠精準(zhǔn)，種糧補(bǔ)貼變成了種地補(bǔ)貼。三是流轉(zhuǎn)費(fèi)用持續(xù)高升，每畝土地流轉(zhuǎn)成本已高達(dá)一千元左右，相當(dāng)于農(nóng)戶每畝耕地每年的種糧所得，繼續(xù)種糧，基本無(wú)利可圖，選擇種植蔬菜等高附加值作物收入相對(duì)較高。土地流轉(zhuǎn)非糧化現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，完全背離了國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨，如果任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來(lái)河南糧食產(chǎn)量必將受到嚴(yán)重影響，甚至危及到國(guó)家糧食安全，必須引起高度重視。

2.3 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

全省農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，除承包大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社外，多數(shù)是農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，以口頭形式約定。土地流轉(zhuǎn)后沒(méi)有到集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包合同管理部門(mén)備案或申請(qǐng)變更登記等手續(xù)，任意流轉(zhuǎn)；即使有書(shū)面合同的，合同文本也不夠規(guī)范，合同條款不完備，未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證，沒(méi)有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，也無(wú)違約責(zé)任和保障條款，容易產(chǎn)生合同糾紛，使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到保障。豫南某縣級(jí)市，在被調(diào)查的117個(gè)農(nóng)戶中，沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)書(shū)面協(xié)議的占78.4%，其中，既無(wú)書(shū)面協(xié)議又無(wú)口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。少數(shù)地方的村、組還出現(xiàn)將農(nóng)戶承包地全部收回，集體出租的“返租承包”違規(guī)現(xiàn)象。這些都是引發(fā)矛盾、影響農(nóng)村穩(wěn)定的潛在因素。

2.4 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是以市場(chǎng)配置土地資源為基礎(chǔ)，根據(jù)市場(chǎng)需求，按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)合理進(jìn)行土地的優(yōu)化配置。也就是說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)是在充分尊重農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，依據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系，以?xún)r(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)手段，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地應(yīng)有的價(jià)值與最優(yōu)化配置，使土地作為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“財(cái)富之母”的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。但是，從總體上看，我省土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度仍然較低，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后，市場(chǎng)機(jī)制不健全，市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定性作用發(fā)揮還不夠充分。主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)供求機(jī)制未真正建立起來(lái)，市場(chǎng)需求不足。二是缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織，信息不通暢不對(duì)稱(chēng)。三是缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。四是缺乏科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制和收益增長(zhǎng)機(jī)制。

2.5 農(nóng)村土地權(quán)屬相關(guān)法律不明確

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有主體不明確，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，將“集體”界定為村小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)；《民法通則》則規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，將“集體”劃分為村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)。上述條款對(duì)“集體”層次劃分不一致，模糊界區(qū)過(guò)大，使得土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征，所有權(quán)權(quán)屬不明確。同時(shí)，土地承包權(quán)的性質(zhì)以政策界定為主，沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，農(nóng)村土地各種權(quán)利的規(guī)定還沒(méi)有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)屬還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大，使得土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。就目前來(lái)看，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)只有《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，雖然它們規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的形式、原則、合同形式、違約責(zé)任以及法律責(zé)任等條款，但由于各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，土地流轉(zhuǎn)成因、形式和規(guī)模等千差萬(wàn)別，使得各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容不完整、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不確定、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)非效率等問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門(mén)處理這類(lèi)問(wèn)題時(shí)卻無(wú)法可依，在一定程度上制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

3 以制度創(chuàng)新為突破口，加快推進(jìn)河南土地流轉(zhuǎn)

筆者認(rèn)為，加快推進(jìn)河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須解決三個(gè)方面的問(wèn)題。

3.1 保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)益

3.1.1 保障農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)。在農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度創(chuàng)新，變“兩權(quán)”為“三權(quán)”，實(shí)行農(nóng)村承包地的三權(quán)分離，即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開(kāi)來(lái)。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，保留承包權(quán)。具體建議為：一是明確農(nóng)戶獲得土地承包權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，但承包權(quán)不可轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)。二是全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，盡快確定農(nóng)戶承包土地的面積和具體位置，頒發(fā)土地承包權(quán)證。三是推行“一地三證”，在所有權(quán)證的基礎(chǔ)上，頒發(fā)承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)證以承包權(quán)證為基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)主體在承包方同意的前提下，依據(jù)流轉(zhuǎn)合同，可辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)證，作為享受有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款的依據(jù)。

3.1.2 完善社保體系，推動(dòng)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移。一是落實(shí)“土地掛鉤”政策。土地增減掛鉤很可能還會(huì)產(chǎn)生一些新的生產(chǎn)方式，使得農(nóng)民更好地致富。降低農(nóng)民工市民化門(mén)檻，集中解決好農(nóng)民工市民化后的子女教育、住房和社會(huì)保障問(wèn)題，使新生代農(nóng)民工扎根城市。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)技能培訓(xùn)，提供就業(yè)崗位，增加農(nóng)民工資性收入。三是設(shè)立土地流轉(zhuǎn)扶持基金，提高轉(zhuǎn)入方投資能力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，確保租金上漲合同正常履行，防止業(yè)主在項(xiàng)目失敗后置毀壞的耕地于不顧，甚至“一夜蒸發(fā)”，將復(fù)耕責(zé)任拋給地方政府。

3.2 確保土地轉(zhuǎn)入方實(shí)現(xiàn)投資的預(yù)期收益

3.2.1 降低土地轉(zhuǎn)入方的規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一是探索設(shè)立河南省農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)扶持財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制。為了促進(jìn)土地集中連片流轉(zhuǎn)，可以每年在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金，在省級(jí)層面上設(shè)立農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)扶持專(zhuān)項(xiàng)資金，各級(jí)地方政府可以按一定標(biāo)準(zhǔn)安排資金配套，專(zhuān)項(xiàng)用于扶持土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)作用。對(duì)簽訂一定年限的土地流轉(zhuǎn)合同，連片經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到一定規(guī)模的，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，引導(dǎo)零散耕地向?qū)I(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。二是建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。通過(guò)增加農(nóng)作物的保險(xiǎn)范圍和提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付額度，降低土地轉(zhuǎn)讓方的自然風(fēng)險(xiǎn)；制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)大戶的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.2.2 完善和調(diào)整現(xiàn)行種糧補(bǔ)貼政策。一是設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，也可以獎(jiǎng)代補(bǔ)。對(duì)存量種糧補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行誰(shuí)種糧誰(shuí)拿補(bǔ)貼或誰(shuí)賣(mài)糧誰(shuí)拿補(bǔ)貼；對(duì)增量補(bǔ)貼進(jìn)行傾斜，主要向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。二是加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)置機(jī)械設(shè)備的支持力度，對(duì)用于糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械單臺(tái)設(shè)備價(jià)值較大的，提高農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼額度。

3.2.3 實(shí)施項(xiàng)目支持。在實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬(wàn)”工程建設(shè)和土地整理項(xiàng)目中，允許以糧食生產(chǎn)為主業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體為項(xiàng)目主體，承擔(dān)農(nóng)田水利、生產(chǎn)道路、林網(wǎng)等項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 明確政府在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用

3.3.1 規(guī)范程序，搞好服務(wù)。一是健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。要建立和完善縣流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，開(kāi)展信息咨詢(xún)、評(píng)估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。逐步建立縣級(jí)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，使供需雙方能及時(shí)、準(zhǔn)確獲取可靠信息，切實(shí)解決流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳等問(wèn)題。三是培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要有序進(jìn)行，離不開(kāi)土地投資機(jī)構(gòu)、法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與。社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重要組成部分，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性，能夠有效解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的信息不暢、土地流轉(zhuǎn)范圍狹窄、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等問(wèn)題。因此，應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快成長(zhǎng)成熟起來(lái)。四是建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和評(píng)估機(jī)制，盡快改變農(nóng)村集體土地長(zhǎng)期以來(lái)都是作為單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料存在，其市場(chǎng)性、流動(dòng)性和收益性都比較差的狀況，增強(qiáng)土地的流動(dòng)性和增值功能。

3.3.2 建立仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與糾紛。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)具有地理上、管理上和專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大人力、物力投入，健全仲裁組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化調(diào)解、仲裁職責(zé)，使之成為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的主力軍，及時(shí)調(diào)解處理土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題與糾紛。

3.3.3 協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信貸支持。目前，農(nóng)村承包土地還不具備融資功能，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府應(yīng)加大與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度，為具備償債能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體解決融資問(wèn)題，破除資金瓶頸。

[1]張占斌，倪羌莉.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革探討[J].學(xué)習(xí)論壇，2012（2）：36.

[2]廖富洲.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策思考[J].學(xué)習(xí)論壇，2010（2）：61.

[3]梁丹.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題及對(duì)策建議[J].學(xué)習(xí)論壇，2013（3）：45.

F324

A

1671-0037（2014）11-6-3

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究》（13CYJ066）的階段性成果。

賀衛(wèi)華（1975-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，副教授，研究方向：“三農(nóng)”問(wèn)題。