裴建國

餐飲業(yè)作為海南省第三產(chǎn)業(yè)主要組成部分，是發(fā)展旅游經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)。近幾年來，隨著海南國際旅游島建設(shè)全面開展，全省城鎮(zhèn)餐飲業(yè)有了快速發(fā)展。但是，餐飲業(yè)快速發(fā)展的同時也帶來城鎮(zhèn)環(huán)境污染，尤其是餐飲油煙對空氣環(huán)境的污染。城鎮(zhèn)餐飲油煙污染，雖然看似事情不大，但解決起來并非易事，必須通過建立制度、嚴格規(guī)范、齊抓共管、協(xié)調(diào)一致進行有效治理。

一、城鎮(zhèn)餐飲業(yè)現(xiàn)狀

根據(jù)我國《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》定義：餐飲業(yè)，是指在一定場所，對食物進行現(xiàn)場烹飪、調(diào)制并出售給顧客消費的行業(yè)。餐飲業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)，主要包括飯（酒）店、餐廳、快餐、盒飯、冷飲和攤販等。

海南城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)原本就是以餐飲業(yè)為主，隨著海南國際旅游島建設(shè)全面開展，來海南旅游、度假消費的人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，促進了城鎮(zhèn)餐飲業(yè)快速發(fā)展，餐飲業(yè)在服務(wù)業(yè)中顯得更為重要。根據(jù)省工商行政管理部門提供的數(shù)據(jù)，2007年全省合法登記的餐飲業(yè)網(wǎng)點為1.53萬個，每年以10%左右的比例增加。在合法登記的餐飲業(yè)網(wǎng)點中，90%以上集中在城鎮(zhèn)。此外，城鎮(zhèn)餐飲經(jīng)營中還存在著大量的未辦理合法登記手續(xù)經(jīng)營者和業(yè)余經(jīng)營者。

長期以來，海南省城鎮(zhèn)空氣質(zhì)量優(yōu)良率一直位于全國前列。但是，空氣污染諸因素中，餐飲油煙污染占的比例較大，并且呈現(xiàn)上升趨勢。

二、餐飲油煙污染排放方式和分布

餐飲油煙污染排放方式可分為直接排放、低煙囪排放、高煙囪排放和專用油煙通道排放四種類型。在上述四種飲油煙污染排放方式類型中，專用油煙通道排放處理油煙達標程度最高，高煙囪排放處理油煙達標程度次之，低煙囪排放處理油煙達標程度比較差，未進行任何處理直接排放則油煙污染非常嚴重。

海南省城鎮(zhèn)餐飲油煙污染源分布主要集中在臨街面、居民區(qū)和旅游點。臨街面大多為大中型餐飲業(yè)，一般都安裝了專用油煙通道或高煙囪排放，并且環(huán)保部門監(jiān)督管理比較嚴格，空氣中的油煙含量相對稀少，很少出現(xiàn)油煙污染，但由于一些設(shè)施不達標或未正常使用，在一定程度上仍然存在輕度污染。居民區(qū)大多為小型餐飲業(yè)，甚至包括一些未辦理登記手續(xù)經(jīng)營者和業(yè)余經(jīng)營者，往往采取低煙囪排放或直接排放，并且環(huán)保部門監(jiān)督管理往往不到位，空氣中的油煙含量相對較多，經(jīng)常出現(xiàn)中重度油煙污染。旅游點大多為野外經(jīng)營餐飲，由于區(qū)域空曠，空氣流通，油煙容易散去，好像沒有什么污染，但后患無窮。隨著海南國際旅游島建設(shè)全面開展，餐飲業(yè)網(wǎng)點在不斷增加，油煙排放也在不斷增加，空氣遭受油煙污染日益嚴重，如不嚴加治理勢必影響到旅游業(yè)的發(fā)展。

海南省城鎮(zhèn)餐飲油煙污染區(qū)域分布中，中等城市以專用油煙通道或高煙囪排放為主，餐飲油煙污染排放處理狀況相對較好，小城市和縣城以低煙囪排放和高煙囪排放為主，餐飲油煙污染排放處理狀況相對較差，其他建制鎮(zhèn)和農(nóng)場、以直接排放和低煙囪排放為主，餐飲油煙污染排放處理狀況非常差。

三、餐飲油煙污染的主要原因

（一） 缺失法律規(guī)范

我國沒有制定專門關(guān)于餐飲污染治理的法律或行政法規(guī)，僅靠幾個非專門的行政規(guī)章作為指導(dǎo)或參照執(zhí)行。餐飲污染治理，尤其是餐飲油煙污染治理，主要依靠地方立法來規(guī)范。全國大部分的?。▍^(qū)、市），甚至一些地級市都專門制定、實施了關(guān)于餐飲污染治理的法律規(guī)范或餐飲油煙污染治理法律規(guī)范，海南省至今沒有專門制定關(guān)于餐飲污染治理的法律規(guī)范，餐飲油煙污染無法可依，難以有效治理。在餐飲布局方面，由于沒有整體規(guī)劃，完全由經(jīng)營者自行選擇；在主體方面，由于沒有明確環(huán)保審查與登記注冊的環(huán)節(jié)關(guān)系，環(huán)保審查無法前置，導(dǎo)致原有餐飲油煙污染源不能有效消除，大量新的污染源又不斷產(chǎn)生；在管理方面，由于管理機構(gòu)和管理權(quán)限不清，相互爭權(quán)、相互扯皮情況經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致餐飲油煙污染的“多頭管理”和“無人管理”；在責任處罰方面，由于沒有具體的懲罰措施、手段和程度的規(guī)定，執(zhí)行機構(gòu)無法依據(jù)法律規(guī)范有力打擊、遏制餐飲油煙污染源行為。

（二）布局不合理、設(shè)點不合適

海南省城鎮(zhèn)建設(shè)整體布局沒有充分考慮餐飲業(yè)的特殊情況，缺乏對區(qū)域安排、用房需要和排污設(shè)施的全面專業(yè)規(guī)劃，餐飲布局選點完全處于自由市場經(jīng)濟狀態(tài)。眾多餐飲業(yè)經(jīng)營者為了經(jīng)濟效益，大多扎堆進入商業(yè)、服務(wù)業(yè)網(wǎng)點集中的交通條件方便及人口流動性大的城鎮(zhèn)中心帶和居民區(qū)，使得諸多種類空氣污染物混合在一起，加大了污染治理難度。

城鎮(zhèn)餐飲設(shè)點完全由經(jīng)營者自行選擇，經(jīng)營者為了有利于經(jīng)營收益，大多選擇臨街面和居民區(qū)，開發(fā)商為了有利于房屋銷售，往往將臨街房屋的低層開發(fā)成商鋪，居民為了獲取高收益，往往愿意將自住房出租經(jīng)營餐飲業(yè)。餐飲設(shè)點經(jīng)營者完全自行選擇和各種主體的利益驅(qū)動，使得餐飲污染分散，治理更加困難。

（三）缺乏資金支持

餐飲油煙污染治理費用負擔很重，不僅需要一次性投入設(shè)備設(shè)施，還需要不定期投入維護、檢修費用，少則上萬元，多則數(shù)十萬元，并且油煙污染治理程度越高，需要支付資金越多。由于目前缺乏資金支持，餐飲油煙污染治理費用完全是由經(jīng)營者支付，投入無法收回，成為經(jīng)營者一項沉重負擔，對于許多微利中小經(jīng)營者而言，負擔甚至難以承受，往往采取無治理經(jīng)營，一旦被要求治理則關(guān)門走人。隨著我國加入國際環(huán)保協(xié)定、國家環(huán)保治理范圍擴大和治理程度加強，煙污染治理費用要求相應(yīng)提高，也將進一步增加了餐飲經(jīng)營者的負擔。

（四）經(jīng)營者環(huán)保意識差

餐飲業(yè)是經(jīng)營性行業(yè)，其經(jīng)營目的是為了獲取收益。由于進行餐飲油煙污染治理需要大量資金投入，并且無法收回，因此增加了成本開支，降低了收益水平。同時，由于餐飲業(yè)大多是投資少、規(guī)模小、效益低、經(jīng)營期短的行業(yè)，所以經(jīng)營者更加重視眼前利益和個別利益，而忽視長期利益和共同利益。對于餐飲油煙污染治理缺乏積極性和主動性，大多采取等待觀望、消極應(yīng)付態(tài)度，使得餐飲油煙污染治理停滯不前、困難重重。雖然各級政府積極主張、督促推進，但只能是一廂情愿，收效甚微。

（五）管理疲軟無力

餐飲油煙污染治理不僅是經(jīng)營者個體行為，而且是國家的公共行為，必須納入政府職能管理，海南省對城鎮(zhèn)餐飲油煙污染治理實行政府管理，但管理疲軟無力。從管理職能看，各相關(guān)部門職能主次不分，協(xié)調(diào)不暢。雖然環(huán)保部門是法定的主管部門，行駛主要管理職能，但職權(quán)的不明確、不具體，并且是后置權(quán)力，使其無法有效發(fā)揮主要管理職能作用；其他相關(guān)部門不是法定的主管部門，只是在行駛職能時配合協(xié)助主管部門管理，使其不能主動發(fā)揮餐飲油煙污染治理管理職能。從管理形式看，主要是“以罰代管”。政府對餐飲業(yè)的污染行為往往重在罰款，罰款成為主要管理形式，設(shè)想通過讓經(jīng)營者付出代價來防治污染，而經(jīng)營者往往把交付罰款看成經(jīng)營的代價，認為罰款了就沒事，可以在原來狀態(tài)下繼續(xù)進行經(jīng)營。從管理措施看，強制程度不夠。環(huán)保部門在執(zhí)法過程中不能像公安、工商、稅務(wù)等部門可以行駛強制權(quán)，對違法者不能采取查封、凍結(jié)、暫停、關(guān)閉、限制搬遷等措施，只能采取督促當事人進行整改，管理措施的非強制性，使其難以遏制餐飲油煙污染。

四、治理對策

（一）建立法律制度

國家沒有制定專門關(guān)于餐飲污染治理的法律或行政法規(guī)前，海南省可以仿效一些地方的做法，先行在省或地級市制定、實施適用于本地的專門關(guān)于餐飲污染治理的法律規(guī)范，建立適用于本地的餐飲油煙污染治理法律制度。

海南省餐飲污染治理法律制度應(yīng)該包括以下主要內(nèi)容：一是餐飲環(huán)保審查先行。餐飲環(huán)保審查習(xí)慣做法是后置審查，即獲取營業(yè)資格后審查，此時審查無法阻止不達標主體開業(yè)，只能要求整改。餐飲環(huán)保審查應(yīng)確定為先行審查，并以此作為獲取營業(yè)資格的條件之一。二是實行“年審”不達標淘汰。對已經(jīng)開業(yè)經(jīng)營者，必須每年進行嚴格的環(huán)保達標審查，達標通過的繼續(xù)經(jīng)營，不達標的淘汰出局。三是規(guī)定禁止、限制經(jīng)營范圍。對一些特定區(qū)域?qū)嵭袊栏竦慕共惋嫿?jīng)營，對一些區(qū)域和一些時間段限制餐飲經(jīng)營。四是加大處罰程度。海南作為經(jīng)濟特區(qū)有立法權(quán)，作為國際旅游島有先行立法權(quán)，在不違反法律基本精神前提下，可以通過地方立法加大對餐飲油煙污染處罰程度。

（二）合理布局、設(shè)點

城鎮(zhèn)餐飲經(jīng)營布局、設(shè)點要從城鎮(zhèn)建設(shè)整體發(fā)展規(guī)劃入手，從源頭上解決不合理問題。政府規(guī)劃部門在餐飲布局時應(yīng)嚴格按照城鎮(zhèn)建設(shè)整體發(fā)展規(guī)劃要求，制定適合本地實際需要的餐飲經(jīng)營布局規(guī)劃，實行相對集中安置、避免遍地開花。餐飲布局要統(tǒng)籌安排，既要考慮經(jīng)營者效益，又要考慮社會效益。

餐飲經(jīng)營設(shè)點是經(jīng)營布局的細化，應(yīng)嚴格依據(jù)城鎮(zhèn)餐飲經(jīng)營布局規(guī)劃要求安排。要認真考慮餐飲經(jīng)營需要和人民群眾生活需要，將餐飲經(jīng)營點建設(shè)和油煙污染防治建設(shè)協(xié)調(diào)一致，合理安排，使得餐飲經(jīng)營點建成后就可對號入座、開展營業(yè)。對不符合城鎮(zhèn)餐飲經(jīng)營布局規(guī)劃要求的餐飲經(jīng)營點應(yīng)限期改正，否則，將通過關(guān)停并轉(zhuǎn)解決。

（三）齊心協(xié)力、共同治理

治理城鎮(zhèn)餐飲油煙污染是全社會的事情，僅僅依靠餐飲經(jīng)營者力量是遠遠不夠的，必須全社會齊心協(xié)力、共同治理。餐飲油煙污染治理需要大量的資金投入，而餐飲經(jīng)營者大多基礎(chǔ)薄弱、資金緊張，往往無力承擔餐飲油煙污染治理的全部費用。為了保證海南省城鎮(zhèn)餐飲油煙污染治理資金充足，除了餐飲經(jīng)營者的一定投入外，還需要各級政府從財政資金給予支持。此外，可以在餐飲業(yè)中征收餐飲油煙污染治理費。

（四）提高經(jīng)營者環(huán)保意識

環(huán)保是一項基本國策，也是一項重大的全民事業(yè)，提高經(jīng)營者環(huán)保意識對治理城鎮(zhèn)餐飲油煙污染至關(guān)重要，要提高經(jīng)營者環(huán)保意識。

第一，進行宣傳教育。利用各種媒體影響力，對環(huán)保進行大力宣傳教育，使得環(huán)保意識深入人心，增強餐飲經(jīng)營者的環(huán)保認知性和自覺性。

第二，對環(huán)保達標者給予獎勵。對嚴格按照環(huán)保標準積極主動達標者，可以通過制定、實施地方性規(guī)定給予獎勵，從而進一步提高餐飲經(jīng)營者環(huán)保積極性和環(huán)保治理質(zhì)量水平。環(huán)保獎勵方式可以是給予資金支持，優(yōu)先貸款，或者給予減少、免除地方性稅收、費用。

第三，開設(shè)培訓(xùn)班。政府或職能部門可以通過開設(shè)培訓(xùn)班形式培訓(xùn)經(jīng)營者，讓他們系統(tǒng)地學(xué)習(xí)有關(guān)環(huán)保的法律、政策和專業(yè)技術(shù)知識，真正認識餐飲環(huán)保的必要性、重要性，主動配合政府治理城鎮(zhèn)餐飲油煙污染。上海長寧區(qū)、江蘇無錫市等地，在這方面都有許多成功的經(jīng)驗可供借鑒。

第四，形成環(huán)保監(jiān)督體系。既然治理城鎮(zhèn)餐飲油煙污染是基本國策和重大的全民事業(yè)，所以應(yīng)該形成環(huán)保監(jiān)督體系。環(huán)保監(jiān)督體系應(yīng)由政府職能部門、行業(yè)組織、各種媒體、所在地基層組織和公民聯(lián)合組成。

（五）強化管理

第一，改變“以罰代管”“重在罰款”的管理形式。政府對城鎮(zhèn)餐飲油煙污染管理，不是簡單罰款了事，而是系統(tǒng)管理，把餐飲油煙污染管理貫穿于整個餐飲活動中。政府職能部門在管理過程中，除了通過罰款矯正違法、違規(guī)行為外，還可以采用許多工作方法，如調(diào)查、檢查、協(xié)調(diào)、督促、幫助等。

第二，提高管理措施程度。環(huán)保職能部門要強化城鎮(zhèn)餐飲油煙污染管理必須提高管理措施程度，使其能像公安、工商、稅務(wù)等職能部門一樣，能夠行駛一定程度的強制措施權(quán)，如查封、凍結(jié)、暫停、關(guān)閉、限制搬遷等。

第三，分工合作、協(xié)同管理。雖然涉及城鎮(zhèn)餐飲油煙污染管理的政府職能部門眾多，彼此之間具有分工和職能界限，但是需要分工合作、協(xié)同管理。

海南省城鎮(zhèn)餐飲油煙污染治理事關(guān)重大，關(guān)系到海南要國際旅游島的建設(shè)和發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展水平和人們生活質(zhì)量水平的提高，必須集全省的人力、物力和財力，全力以赴、認真對待。

[1]中華人民共和國大氣污染防治法[R].

[2]中華人民共和國環(huán)境保護法[R].

[3]中國餐飲業(yè)環(huán)境保護技術(shù)規(guī)范[R].

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[6]劉冬云.淺談餐飲業(yè)對環(huán)境的污染與治理[J].民營科技，2011(10).

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