文 (..中共成都市委黨校,四川成都 600)
近年來,成都市通過建立政府購買公共服務(wù)的相關(guān)制度,將部分原來由政府直接舉辦的公共服務(wù)事項交由一些社會組織來完成,逐步形成了政府提供公共服務(wù)的新機制和改善公共服務(wù)的合力,在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,推進(jìn)政事、政社分開的同時,拓寬了公共服務(wù)的領(lǐng)域、深化了公共服務(wù)的內(nèi)涵,滿足了人民群眾對公共服務(wù)的新需求。
長期以來,政府都被看成是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者。事實上,由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)在一定條件下也可以通過市場和社會來提供。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù),但不一定直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府通過向市場和社會購買公共服務(wù),實現(xiàn)了生產(chǎn)和提供兩個職能的分離,在發(fā)揮市場和社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢的同時,也促進(jìn)了自身職能的轉(zhuǎn)變,壓縮了機構(gòu)和人員膨脹的空間,降低了行政成本。成都市在推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的過程中,以建立城鄉(xiāng)均等化公共服務(wù)保障體制、健全全市公共服務(wù)體系為目標(biāo),積極探索公共服務(wù)供給多元化機制,不斷加大政府購買公共服務(wù)的力度,政府購買公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、規(guī)模都呈現(xiàn)出較大的增長趨勢。
2009年,成都市政府即出臺了《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》。此后,各區(qū)(市)縣也結(jié)合實際,制定了具體的實施辦法和政府向社會組織購買公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄。從2010年起,成都市政府將政府購買公共服務(wù)和社會組織服務(wù)項目納入年度公布的政府采購目錄,并逐年調(diào)整完善。根據(jù)這些目錄,成都市政府向社會組織購買的公共服務(wù)項目主要有:
1.公共衛(wèi)生服務(wù)。為城鄉(xiāng)居民提供傳染病、地方病、寄生蟲病和有關(guān)慢性病的社區(qū)預(yù)防控制;計劃免疫、精神衛(wèi)生服務(wù);婦女、兒童、老年保健;健康教育等公共衛(wèi)生服務(wù)。2.公共就業(yè)服務(wù)。主要是公共職介服務(wù)、公共就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、職業(yè)技能鑒定服務(wù)等。3.社會保障服務(wù)。將部分社會保障業(yè)務(wù)辦理交由社會保險機構(gòu)承辦,相關(guān)政府職能部門實施監(jiān)督,探索“管辦分離”的社會保障服務(wù)供給模式。4.法律服務(wù)。由社會法律服務(wù)機構(gòu)提供法律服務(wù)、法律援助,面向居民宣傳法律知識,參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作。5.公共文化服務(wù)。文化館、圖書館、科技館、美術(shù)館等文化設(shè)施免費或優(yōu)惠向群眾開放;為城鄉(xiāng)居民送文藝演出、送電影等文化服務(wù)。6.養(yǎng)老服務(wù)。向滿足一定條件的老年人提供老年生活照顧、家政服務(wù)、心理咨詢、康復(fù)服務(wù)、緊急救援、臨終關(guān)懷等服務(wù),建立養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),發(fā)展老年人福利事業(yè)。7.公共設(shè)施維護(hù)、環(huán)境維護(hù)等其他領(lǐng)域的政府購買社會組織服務(wù)工作。
在購買流程上,成都市除要求市及區(qū)(市)縣相關(guān)行政職能部門在確定購買項目時,應(yīng)將購買資金納入部門綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排外,還規(guī)定全市政府集中采購機構(gòu)必須根據(jù)目錄,按照政府采購的法定方式和程序采購服務(wù),確定服務(wù)提供者。相關(guān)行政職能部門要嚴(yán)格按照合同,對服務(wù)提供者提供的服務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督和考核。政府目標(biāo)督查部門要組織財政、審計、監(jiān)察等部門,對實施購買社會組織服務(wù)的行政職能部門工作完成情況進(jìn)行督查和年度績效考評。
目前,成都市已初步建立了政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)考核管理機制。每年年初,由政府目標(biāo)管理部門分解下達(dá)包括購買社會組織服務(wù)在內(nèi)的政府購買公共服務(wù)目標(biāo)任務(wù),年終各目標(biāo)責(zé)任部門對自身所承擔(dān)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行自測評價,相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)考核。2009年以來,成都市政府購買公共服務(wù)的項目和資金都呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。
值得注意的是,在購買規(guī)模逐年增加的同時,成都市向社會組織購買公共服務(wù)的比重也逐年提高。從2012年起,成都市就做出規(guī)定,凡符合政府購買目錄的公共服務(wù)項目,原則上須安排不低于20%的項目資金向社會組織購買。據(jù)不完全統(tǒng)計,2011年以來,成都市各級政府僅向社會組織購買公共就業(yè)培訓(xùn)、教師培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法律、社區(qū)養(yǎng)老等公益服務(wù)項目就達(dá)59個,金額1.6億元。
近年來,成都市政府從政府工程、物品和服務(wù)采購開始,逐步擴(kuò)大至向各種市場組織和社會組織購買與人民群眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)。經(jīng)過幾年的實踐探索,目前購買公共服務(wù)的范圍已涵蓋教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、法律援助、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、公共文化、城市規(guī)劃、綠化、環(huán)保、公共交通、醫(yī)療保險和政策咨詢等不同領(lǐng)域。
在確定購買公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容上,成都市始終堅持以群眾需求為導(dǎo)向,將向社會組織購買服務(wù)的權(quán)力盡可能下放到基層,由最了解群眾需求的街道、社區(qū)等單位提出購買計劃,并直接出面購買。使購買的服務(wù)項目更加貼近群眾的實際需求,受到了服務(wù)對象的大力歡迎。
目前,成都市政府購買公共服務(wù)大體上可以分為四種類型:一是向準(zhǔn)社會組織的形式性購買,如向下屬事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會或政府發(fā)起成立的社會組織購買服務(wù)。由于這些準(zhǔn)社會組織具有半官半民的性質(zhì),獨立性不強,甚至要依附于政府才能存在,雙方雖然簽訂了服務(wù)合同,但由于是對口服務(wù),沒有明確的標(biāo)的,這種購買往往形式意義大于實質(zhì)意義,雙方的關(guān)系實際上是雇傭關(guān)系而非契約關(guān)系。二是向社會組織的非競爭性購買。如向民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織等購買的公共服務(wù)。社會組織的獨立性要高于準(zhǔn)社會組織,他們同政府的關(guān)系沒有準(zhǔn)社會組織那么密切,往往以其服務(wù)的專業(yè)性獲得政府合同,雖然這種購買還缺乏競爭性,但雙方的關(guān)系已經(jīng)是一種契約關(guān)系。三是向市場組織的非競爭性購買。市場組織以營利為目的,他們同樣以服務(wù)的專業(yè)性獲得政府合同。但由于受購買規(guī)模和成本的限制,政府在選擇這類購買對象時,主要是通過量化測評和實地考察來確定。四是向包括市場組織在內(nèi)的各類組織的競爭性購買。政府面向社會公開購買項目的具體內(nèi)容和要求,通過招投標(biāo)程序,確定符合條件的服務(wù)機構(gòu),并簽訂服務(wù)合同。
成都市在推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的過程中,不是簡單地以效率來評判購買服務(wù),而是針對不同情況,采取不同的購買方式。針對一些特殊服務(wù),則采取靈活的購買辦法。對一些弱小的社會組織,政府雖然沒有直接購買其服務(wù),但卻以補貼、場地和設(shè)施支持、金融和稅收優(yōu)惠等形式進(jìn)行扶持,實現(xiàn)了公共服務(wù)的變相購買。對一些公共衛(wèi)生、社區(qū)養(yǎng)老等特殊服務(wù),政府面向社會招聘社會工作者、助老人員等,為服務(wù)對象提供專業(yè)化服務(wù)。而對一些個性化需求服務(wù),則采取向服務(wù)對象發(fā)放補貼的形式進(jìn)行購買,如發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券、培訓(xùn)券等。政府向符合條件的公共服務(wù)對象發(fā)放憑單,由公共服務(wù)對象選擇政府確定的服務(wù)提供方,并向服務(wù)提供方交付憑單,服務(wù)提供方持憑單向主管部門兌現(xiàn)資金。
通過向社會組織購買公共服務(wù),成都市在整合社會資源,擴(kuò)大社會參與的同時,有力推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不僅將原來的一些職能轉(zhuǎn)移給了社會,而且通過購買,同社會組織逐漸形成了一種公私合作的“伙伴關(guān)系”,共同為公眾提供公共服務(wù)。在這種公私合作的“伙伴關(guān)系”中,政府和社會組織分工合作,各盡其職。政府作為公共服務(wù)的提供方,確定公共服務(wù)的內(nèi)容和品質(zhì),為公共服務(wù)提供資金保障,確保公共資金得到高效使用;而社會組織作為公共服務(wù)的生產(chǎn)方,則按照合同要求,向政府指定的服務(wù)對象提供他們所生產(chǎn)的公共服務(wù)。這種委托-代理關(guān)系不僅打破了政府對公共服務(wù)的壟斷,而且在一定程度上將無限政府變成了有限政府,激發(fā)了社會活力。
成都市政府購買公共服務(wù)統(tǒng)計表 單位:萬元
從2009年成都市政府發(fā)布 《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》以來,成都市政府購買公共服務(wù)發(fā)生了三個明顯的變化。一是從隱性購買開始向顯性購買發(fā)展;二是從非競爭性購買向競爭性購買發(fā)展;三是購買的契約化程度開始不斷提高。但相比政府的其他購買,公共服務(wù)在政府采購中所占的比重仍然偏低,一些不屬于公共服務(wù)的項目被納入到采購項目中來,政府向社會組織購買公共服務(wù)的數(shù)量、規(guī)模也偏小。
2013年度,全市政府采購規(guī)模為68億元,其中購買公共服務(wù)13.89億元,僅占政府采購規(guī)模的20.42%。而在政府購買的公共服務(wù)項目中,向社會組織購買金額2.83億,所占份額僅為20.3%。
截至2013年底,成都市登記的社會組織總數(shù)已達(dá)到7160個,在15個副省級城市中位居第一。理論上講,社會組織市場回應(yīng)性更快、專業(yè)性更強,質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化程度也更高,服務(wù)對象的滿意程度也相對較高。但實踐中,由于社會組織受成立注冊、資金籌集渠道單一、人才吸引力弱等限制,并沒有形成足以替代政府某些行政服務(wù)的能力。2013年,經(jīng)成都市民政局認(rèn)證的三級以上資質(zhì)的社會組織僅202家。向社會組織購買公共服務(wù)比例偏低的一個重要原因就是社會組織發(fā)育不足,能力不強,生產(chǎn)的服務(wù)不能達(dá)到相關(guān)要求。另外,社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)往往難以量化,不能用準(zhǔn)確的價格來衡量,也給政府的管理和監(jiān)督帶來了一定的難度。
從總體上看,成都市通過政府購買公共服務(wù),提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。但由于購買服務(wù)還處于探索階段,個別地方和個別部門購買的公共服務(wù)也存在成本高、服務(wù)質(zhì)量差等問題。
一是供應(yīng)與生產(chǎn)的分離,增加了公共服務(wù)供給的交易成本。購買服務(wù)的交易成本主要包括供應(yīng)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的協(xié)調(diào)成本、信息成本、策略成本和轉(zhuǎn)化成本。政府為規(guī)范購買行為,往往會制定出嚴(yán)密的購買和監(jiān)督程序。目前,成都市購買社會組織服務(wù)主要采用部門申報項目,財政部門審核預(yù)算,民政部門審查資質(zhì),相關(guān)職能部門具體實施的工作機制。購買實施原則上通過招投標(biāo)確定購買對象,購買成功后,雙方簽訂合同,服務(wù)項目按合同進(jìn)行管理。這些復(fù)雜的購買程序和管理、監(jiān)督程序,在缺乏規(guī)模效應(yīng)的情況下,往往會增加公共服務(wù)的交易成本。
二是公共服務(wù)市場發(fā)育不成熟,政府選擇優(yōu)秀服務(wù)生產(chǎn)商受到限制。成都市社會組織近年來雖然有較快發(fā)展,但合格的社會組織數(shù)量仍然偏少。一些社會組織不僅對政府的依賴性較強,而且公共服務(wù)能力也非常弱,更缺乏提供公共服務(wù)的實踐經(jīng)驗。由于選擇范圍有限,政府對這類組織的服務(wù)往往采取非競爭性購買甚至定向委托的方式來獲取。在競爭不充分的情況下,政府確定的這部分服務(wù)生產(chǎn)商的服務(wù)能力和服務(wù)水平往往不能達(dá)到購買服務(wù)的要求。
三是購買主體對購買對象缺乏有效的監(jiān)督,造成購買對象生產(chǎn)的服務(wù)達(dá)不到合同的要求。
政府購買公共服務(wù)的動力,主要來自上級政府,尤其是中央政府的推動。在實踐層面,政府購買公共服務(wù)的能力則受到政府財力的影響。所以,只要政府財力允許,往往可以在短期內(nèi)成立社會組織并快速推進(jìn)購買工作。成都市財政局2013年統(tǒng)計報表顯示,除市級和高新區(qū)、錦江區(qū)、青白江區(qū)、邛崍市、蒲江縣啟動了向社會組織購買公共服務(wù)外,其余區(qū)(市)縣雖然在政府購買公共服務(wù)方面取得了積極進(jìn)展,但無數(shù)據(jù)表明其向社會組織購買服務(wù)取得相應(yīng)進(jìn)展。長期以來實行的計劃經(jīng)濟(jì)和全能型政府體制造成的政治與經(jīng)濟(jì)、社會三位一體化管理格局使政府很難與社會、市場徹底分離。政府在提供公共服務(wù)時,仍然沒有完全脫離直接規(guī)劃者、直接生產(chǎn)者、直接投資者、直接建設(shè)者和直接經(jīng)營者的角色,所謂的購買服務(wù)也只是在有限的領(lǐng)域里進(jìn)行,社會和市場參與的深度、范圍和規(guī)模仍然十分有限。
目前,成都市政府購買的公共服務(wù)中,以非競爭性購買方式購買的公共服務(wù)仍然占有很大的份額。其中,民政部門、司法行政部門和街道向社會組織購買的公共服務(wù)大多采取談判和合作模式實現(xiàn)。即使是一些競爭性購買項目,由于市場化程度低,競爭不充分,采購項目也更多地落到了半官方的事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會手上。原來的一些公共服務(wù)項目本來就是由事業(yè)單位提供的,采購只是換了一種名義。事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會與政府部門之間往往有著千絲萬縷的聯(lián)系,他們之間的關(guān)系,更多的是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而非伙伴關(guān)系。即使是面向社會組織的購買,由于社會組織對政府的依賴性,政府往往單向主導(dǎo)、低成本購買、甚至權(quán)力介入,雙方在很多時候也很難建立起真正平等的公私合作伙伴關(guān)系。
政府購買公共服務(wù)的范圍和事項不僅涉及到政府的行政成本和行政效能,而且涉及到政府的職能。購買服務(wù)的范圍應(yīng)有明確的邊界,政府的行政事務(wù)雖然也可以對外購買,但這并不屬于購買公共服務(wù)的范圍,公共服務(wù)的對象是有特殊需求的公眾而非政府。如果政府不能滿足公眾對基本公共服務(wù)的需求,政府就會出現(xiàn)失靈或失職的問題。政府之所以要向社會購買公共服務(wù),一個重要的原因就是政府不能滿足公眾公共服務(wù)需要的多樣性和多層次性。只有政府不能提供,或者由政府直接提供成本過高的公共服務(wù),才需要政府向社會購買。否則,政府購買公共服務(wù)就會成為有關(guān)部門減少工作、推卸職責(zé)的一個借口。這種情況下,政府購買公共服務(wù)非但不能提高公共服務(wù)的效率,反而會增加政府的行政成本。當(dāng)然,政府購買公共服務(wù)的范圍是一個動態(tài)的范疇。隨著市場的成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變,現(xiàn)有政府承擔(dān)的很多公共服務(wù)都可以納入到政府購買服務(wù)的范圍。
從成都市政府購買公共服務(wù)的探索來看,政府及有關(guān)部門包辦公共服務(wù)的現(xiàn)象仍然普遍存在,這種情況不僅妨礙了政府職能的轉(zhuǎn)變,而且影響到了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。因此,成都市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)還存在很大的空間。各級政府在根據(jù)本級財力情況統(tǒng)籌規(guī)劃和安排新增購買服務(wù)內(nèi)容時,必須認(rèn)真梳理政府職能職責(zé),科學(xué)合理界定購買范圍。凡公眾有需求而政府又不能直接提供的公共服務(wù)或由政府提供的公共服務(wù)成本太高的服務(wù)項目,應(yīng)力求做到應(yīng)采盡采。要以城市流動人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾為重點,有計劃、有步驟地逐步拓展政府購買服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。但又要防止將一些可由市場或社會提供的服務(wù)納入政府購買的范圍。政府應(yīng)注重財政投入的公平性,突出當(dāng)前購買服務(wù)的基本保障功能,對于超職責(zé)、超范圍的服務(wù),原則上應(yīng)通過自費、志愿者提供或企業(yè)購買的方式來實現(xiàn)。
政府購買公共服務(wù)的過程中,提供者、生產(chǎn)者和消費者三者分離,三者之間存在雙重的委托-代理關(guān)系,這種關(guān)系既能促進(jìn)專業(yè)化分工帶來的效率,但也可能增加責(zé)任風(fēng)險、道德風(fēng)險。從結(jié)果上看,影響成都市政府購買公共服務(wù)的體制和機制障礙主要有三個方面,一是對一些明確界定可由社會組織承擔(dān)的項目,因機構(gòu)和人事制度改革推進(jìn)不力,購買服務(wù)可能會觸及部門特別是職工利益,實施存在困難。即使是通過招標(biāo)競爭性購買,由于規(guī)則不完善,中標(biāo)單位往往也是一些有政府背景的準(zhǔn)社會組織。這些組織一旦中標(biāo),短期內(nèi)基本上不會退出,對購買服務(wù)形成事實上的壟斷。如成都市商務(wù)局關(guān)于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)研究、國外市場推廣、產(chǎn)業(yè)宣傳等方面的服務(wù),就只能委托成都服務(wù)外包行業(yè)協(xié)會來承接。二是政府各部門的公共服務(wù)目標(biāo)及資金交叉。如陽光工程培訓(xùn)由農(nóng)業(yè)部門牽頭,而農(nóng)村勞動力輸出培訓(xùn)則由人社部門管理。公共服務(wù)目標(biāo)及資金交叉形成的多頭管理,最終導(dǎo)致政府所購買的公共服務(wù)效率的降低。三是信息不對稱,社會組織無法全面獲取政府購買服務(wù)的信息。
為推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的順利進(jìn)行,成都市應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革,改革和完善與購買服務(wù)相關(guān)的體制機制。一是要建立相應(yīng)的購買公共服務(wù)資金增長機制。市縣兩級政府應(yīng)將購買公共服務(wù)的資金納入公共財政預(yù)算,并以一定時期社會需求調(diào)查和評估為基礎(chǔ),逐年增加資金投入。民政部門可以探索將政府購買福利性公共服務(wù)納入本級福利彩票公益金的資助范圍,還可以制定有關(guān)優(yōu)惠政策,吸引民間資金自愿購買社會福利服務(wù)。二是要建立長效機制,促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展。社會組織是政府購買公共服務(wù)的主要對象,但社會組織是非營利性組織,如果沒有政府的資金和政策支持,很難維持自身的生存。目前政府的采購多是一時一事性的政策,缺乏對社會組織長遠(yuǎn)發(fā)展的考慮。由于社會服務(wù)的多樣性,很多社會服務(wù)項目實際上是不能單純地按照財政年度分次購買的。所以,政府在購買社會組織服務(wù)時,要根據(jù)具體情況,把短期合同和中長期合同結(jié)合起來,盡可能降低社會組織的購買成本和運營風(fēng)險,在財政和稅收方面,給予社會組織應(yīng)有的優(yōu)惠政策。三是要進(jìn)一步推進(jìn)政事分開,管辦分離。政府相關(guān)部門要按照職能分工,將一些不屬于自己職責(zé)范圍的事務(wù)轉(zhuǎn)移給市場和社會,并按照公開、公平、公正的原則,合理地運用市場化手段,對分離出的或新增的公共服務(wù)和社會管理事項,通過政府購買服務(wù)的方式,向符合條件的市場組織和社會組織購買。
一般說來,購買方式與服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì)、購買規(guī)模、合作主體數(shù)量直接相關(guān)。從國外的經(jīng)驗來看,公用事業(yè)、垃圾清理、衛(wèi)生保潔、交通拖車等“硬服務(wù)”,由于具有可測量性,更適合向營利組織購買,而像老人服務(wù)、公共健康等“軟服務(wù)”,由于服務(wù)質(zhì)量和效果難以測量,更適合向非營利組織購買。但是由于公共服務(wù)的范圍越來越廣泛,服務(wù)的內(nèi)容越來越專業(yè),一些社會組織難以承擔(dān)的軟服務(wù)也可以通過向市場組織購買來實現(xiàn)。政府購買的內(nèi)容主要是基本公共服務(wù),這又取決于服務(wù)對象的實際需求、政府的財力、社會保障水平以及相關(guān)服務(wù)主體的供給能力。
目前,成都市對100萬元以上的項目,規(guī)定除購買對象為單一來源外,原則上采取招標(biāo)購買。政府購買公共服務(wù)的主要目的是轉(zhuǎn)移政府職能和滿足公眾公共服務(wù)需求,因此政府不能為了購買而購買。政府要保證所購買公共服務(wù)的質(zhì)量和效果,確保財政資金安全有效使用,就必須統(tǒng)籌兼顧,依據(jù)項目的消費特性、專業(yè)化程度、服務(wù)機構(gòu)的可得性等差異,對購買的公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分,對不同的服務(wù)采取不同的購買方式。一是對市場發(fā)育充分的項目,如環(huán)衛(wèi)綠化服務(wù)、第三方鑒定評估服務(wù)、老人的家政和餐飲等服務(wù),通過政府競爭性購買獲得服務(wù);二是對市場發(fā)育不全的項目,如老人健康咨詢和社區(qū)日托服務(wù)、青少年幫教服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和社工專業(yè)培訓(xùn)等社區(qū)服務(wù),積極探索項目補貼制等購買模式,逐步形成以競爭購買為主體,其他方式為補充的公共服務(wù)多元化購買方式。如果單純強調(diào)競爭擇優(yōu)購買,未必就能取得較好的公共服務(wù)效果。因此,政府在確定購買方式時,應(yīng)當(dāng)給具體實施的購買主體留出空間,在確保公開、公平、公正的前提下,允許購買主體采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和專家評審、公益創(chuàng)投等各種購買方式。
成都市政府向社會組織購買公共服務(wù)的資金主要由三部分構(gòu)成:一是財政預(yù)算內(nèi)資金。二是預(yù)算外資金。三是設(shè)立專項資金,其中既有財政資金,也有社會捐贈資金。評價購買服務(wù)是否成功,除了要看服務(wù)的公平性外,還應(yīng)該重點考察服務(wù)的有效性,即購買服務(wù)的質(zhì)量、效率和服務(wù)對象的滿意度等。一些政府購買服務(wù)項目,雖然經(jīng)過了招投標(biāo)程序,從制度上保證了過程公平,但卻不能保證購買結(jié)果的有效性。如政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)項目,幾乎沒有利潤空間,一些市場組織之所以愿意介入,看重的就是公益之外的商業(yè)利益。這類市場組織在創(chuàng)辦社區(qū)養(yǎng)老站時,由于政府補助有限,往往會與老人用品公司等企業(yè)合作,降低運營成本,甚至謀取商業(yè)利益。這種運營模式不僅會給服務(wù)對象帶來消費風(fēng)險,而且會嚴(yán)重影響公共服務(wù)的質(zhì)量。目前,成都市對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督主要是財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督和購買服務(wù)的相關(guān)部門對購買對象提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。這種監(jiān)督重點在于保證資金的安全和項目的實施,但卻不能反映服務(wù)的有效性。因此,必須建立績效考核和第三方評價相互補充的多元、公正、科學(xué)的績效評估體系,將目標(biāo)管理和績效管理結(jié)合起來,促進(jìn)政府和購買對象向社會和公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
政府向社會組織購買服務(wù)的績效評價主體,不能局限于財政部門、民政部門和具體實施的職能部門,還應(yīng)包括專業(yè)評估等第三方評估機構(gòu)和購買服務(wù)的消費對象。評價范圍包括購買主體購買服務(wù)的財政資金使用績效和承接項目的社會組織的服務(wù)績效兩個方面。評價結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排及社會組織承接政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)。財政、監(jiān)察、審計等部門要對購買服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查,對違法違規(guī)行為,按規(guī)定予以處罰、處分或移交司法機關(guān)處理。
當(dāng)前,成都市政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和評價還是以政府為中心,服務(wù)對象的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對較弱,生產(chǎn)者由于缺乏有效監(jiān)督,對服務(wù)對象的回應(yīng)也不夠。因此,政府要在加強資金監(jiān)督和績效評估的同時,加大信息網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè),增加購買服務(wù)的透明度,降低集中需求、質(zhì)量反饋、績效評估、社會監(jiān)督等各項成本,使以政府為中心的公共服務(wù)購買逐步向以消費者為中心的購買轉(zhuǎn)移,并促進(jìn)政府為“生產(chǎn)付費”的購買向為“結(jié)果付費”的績效型購買轉(zhuǎn)變。
在實現(xiàn)公共管理和提供公共服務(wù)的過程中,除了政府和企業(yè)外,社會組織也是一個重要的主體。政府購買公共服務(wù),本質(zhì)上是通過契約化的形式,引入競爭機制和多元主體,為公眾提供更貼近和適當(dāng)?shù)姆?wù),并提高公共服務(wù)的效率。所以,專業(yè)化程度較高、競爭力較強的社會組織的存在,是政府推進(jìn)購買公共服務(wù)的重要前提。
當(dāng)前,從中央到地方,都特別強調(diào)要向社會組織購買公共服務(wù)。成都市和各區(qū)(市)縣出臺的文件中,也把社會組織作為重要的購買對象。但是,由于社會組織先天發(fā)育不足,社會組織在政府購買的公共服務(wù)中所占份額并不高。成都市目前主要面向在全市各級民政部門登記、且評估等級在3A以上的各類社會組織購買衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、法律、文化以及養(yǎng)老等方面的公共服務(wù)。其他比較大型的公共服務(wù)項目則很少交由社會組織。由于這些政府購買項目規(guī)模小、資金投入少,市場組織不愿進(jìn)入,符合條件的社會組織也不多,所以政府對這些項目幾乎不可能采取競爭性的購買,只能通過非競爭性購買或者向自己培育的準(zhǔn)社會組織來購買。這種購買方式,雖然扶持了社會組織的發(fā)展,但如果操作不當(dāng),不僅會降低公共服務(wù)的質(zhì)量,而且也會使政府通過購買公共服務(wù)來控制社會組織,使社會組織喪失其應(yīng)有的獨立性。因此,政府在購買公共服務(wù)的過程中,既要積極支持、扶持社會組織發(fā)展壯大,又要正確處理和社會組織的關(guān)系。首先,政府在購買公共服務(wù)的過程中,除了要在項目上向社會組織適當(dāng)傾斜外,還應(yīng)幫助社會組織解決場地、培訓(xùn)人員,爭取優(yōu)惠的金融、稅收、社保等政策,讓社會組織有能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)事項。其次,要遵循契約購買的主體獨立性和程序公平性兩大原則,尊重社會組織的獨立地位,通過平等協(xié)商,同社會組織建立起公私合作的伙伴關(guān)系。政府培育社會組織,不是要讓社會組織扮演幫助政府拾遺補缺的角色,而是要通過規(guī)范的服務(wù)購買機制,最終讓政府與社會組織形成協(xié)商互動、協(xié)同增效的緊密協(xié)作關(guān)系,發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)供給中不可或缺的作用。