文 （國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所，北京 100038）

當前我國社會發(fā)展正處于矛盾凸顯階段。在這一時期做出的重大決策一旦觸及到利益相關(guān)者的利益，容易引發(fā)以維權(quán)為主要訴求的社會穩(wěn)定風險事件。因此，在重大決策之前有必要進行社會穩(wěn)定風險評估，這就要求從我國各地評估實踐中的問題出發(fā)，結(jié)合理論界在實際操作、體制機制和戰(zhàn)略決策三個層面提出的建議，完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估。

一、重大決策社會穩(wěn)定風險評估存在的問題及爭議

當前重大決策社會穩(wěn)定風險評估工作在全國各地仍處于探索階段，大都側(cè)重于從操作層面建立和落實工作方法，缺乏對理論深度的進一步挖掘，評估主體的界定、評估內(nèi)容的確定、評估方法的運用、實際操作程序的規(guī)范、評估的體制機制等還不盡完善，對此理論界存在諸多爭議。

（一）關(guān)于評估的主體

1.政府主導。有學者認為，重大民生項目和舉措的“穩(wěn)評”一定要堅持政府主導，由重大事項的負責部門具體組織實施，按照“誰主管、誰負責”“誰決策、誰負責”“誰審批、誰負責”的要求，政府和領(lǐng)導干部對“穩(wěn)評”的結(jié)論和參照的結(jié)果負總責（董韋，2012）。楊雄（2010）將評估主體區(qū)分為實施主體和責任主體，實施主體由各級黨委、政府負責組織，主管部門具體實施；責任主體包括政策起草部門、項目報建部門和改革牽頭部門。

政府單一評估的反對者（蘇娜，2012）認為，政府主導評估很難避免自評的固有缺陷。主觀上，政府傾向于在風評過程中故意忽視其他利益相關(guān)者的訴求，粉飾風評報告結(jié)果等。客觀上，政府缺少具備風險評估專業(yè)知識和技能的人才。

2.專業(yè)機構(gòu)評估。張瑤（2011）認為重點建設(shè)項目應委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展風險評估。因為專業(yè)機構(gòu)擁有專業(yè)的評估技術(shù)、經(jīng)驗和人才，且獨立于政府組織，評估過程更加科學、客觀，評估結(jié)果具有一定的公共性。

反對專業(yè)機構(gòu)單一評估（顧德寧，2012；蘇娜，2012）的理由是：目前我國專業(yè)社會風險評估機構(gòu)發(fā)展剛剛起步，評估指標體系的設(shè)計、評估信息的搜集、數(shù)據(jù)的處理等不盡科學合理；政府與專業(yè)機構(gòu)的委托—代理關(guān)系伴隨著利益關(guān)系，使專業(yè)機構(gòu)的評估結(jié)論在公信力上存在必然缺陷。

3.多元主體評估。有學者認為，部門論證、專家咨詢、公眾參與等評估方式都是科學的評估體系中不可或缺的組成部分，各種方式之間互相支撐和印證 （付翠蓮，2011；趙慶遠等，2011）。蘇娜（2012）分析了包括政府、專業(yè)機構(gòu)、專家學者和高校科研機構(gòu)、普通民眾在內(nèi)的四類評估主體參與評估的優(yōu)勢與劣勢，認為涉及多重利益相關(guān)者的重大事項的社會穩(wěn)定風險評估必然要引入多元主體參與共評。顧德寧（2012）認為，可在政府負總責的“穩(wěn)評”內(nèi)引入非營利和非政府的“第三方”。

（二）關(guān)于評估的內(nèi)容

根據(jù)評估側(cè)重點不同，理論界關(guān)于評估內(nèi)容的觀點涉及對風險因素、風險事件和結(jié)果的評估。有學者認為評估內(nèi)容是風險因素及其頻率，包括造成社會失序、引發(fā)社會動蕩和社會危機的可能性因素（或不穩(wěn)定因素），以及發(fā)生危害社會穩(wěn)定的頻率（楊雄，2010）。有的主張評估風險事件（董韋，2012）、風險的程度和可控范圍（朱德米，2012）。有的主張評估風險事件給人們的生活、生命、財產(chǎn)等方面造成影響和損失的可能性。

還有學者持全方位評估的觀點（孫正等，2007），包括：公共政策對社會的影響；公共政策在執(zhí)行過程中可能引發(fā)社會沖突及其本身的危險程度；重大公共政策在執(zhí)行中具體細節(jié)的風險評估。

理論界的觀點總體上與政府的評估制度一致，認為應當評估重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性（劉樹枝，2009；周世良，2011）。有學者提出了應當評估不可行性的獨到見解（楊雄，2010；周漢民，2011）。還有學者對四大評估內(nèi)容的重要性提出了異議，認為合法性、合理性、可行性不是風評的主要內(nèi)容，而是風評的前置條件（廉如鑒等，2012）。

（三）關(guān)于評估的流程和方法

1.評估流程。理論界關(guān)于評估程序的觀點略有差異。楊雄（2010）認為，五步評估流程即“責任部門進行評估、主管部門進行審查、決策者做出決定、決定情況反饋、落實維穩(wěn)措施”，至少從字面上將決策責任部門、主管部門與決策者分開。劉樹枝（2010）從浙江實踐中總結(jié)的四步評估程序，即“確定事項、提交申請；調(diào)研評估、提請審查；組織會審、作出決定；制定措施、控制風險”。張鵬等（2010）主張實行六步評估程序，即“確定評估事項、成立評估小組、制定評估方案、開展評估民意調(diào)查、進行評估論證、形成評估報告”。

在這三種評估流程中，前兩種都考慮到了風險控制環(huán)節(jié)，第三種僅限于評估報告的完成；后兩種都考慮到了民意調(diào)查，第一種尚未考慮到，尚需完善。對此，張鵬等（2010）認為，在社會穩(wěn)定風險評估全過程中，了解群眾意見與決策背景是基礎(chǔ)，提出風險防范措施和建議是重要環(huán)節(jié)和落腳點。楊雄（2010）也認為，目前的評估過程操作簡單，民意表達渠道相對不暢。

2.評估方法。理論界普遍認為，社會穩(wěn)定風險的評估方法（王銀梅，2009；王智勇，2010；付翠蓮，2011；劉尚華，2011）有定性評估法和定量評估法兩類。定性評估方法包括德爾菲法（專家預警方法）、主觀概率法（經(jīng)驗歸納演繹法）、領(lǐng)先指標法、相互影響法和情景預警法。王智勇（2010）認為定性評估法還有頭腦風暴法、專題研討會和專家論證法等。定量評估方法一般包括一元線性回歸、多元線性回歸和非線性回歸等。王智勇（2010）將定量評估法表述為頻數(shù)法、人群分析法、坐標圖法、風險函數(shù)、概率分布法、風險概率—影響矩陣和指標體系法。付翠蓮（2011）將定量評估法分為概率評估法、數(shù)學模型計算評估法和相對評估法（即指數(shù)法）。不過，顧德寧（2012）反對將社會穩(wěn)定風險評估如此復雜的人文狀況過于“專業(yè)化”和“數(shù)據(jù)化”。

在信息安全風險評估、技術(shù)創(chuàng)新風險評估等類似領(lǐng)域中，理論界對風險事件的分類方法、權(quán)重的確定方法與損失程度的估計方法討論較多。李廷元等（2009）主張按照底層指標歸類風險事件，最后按照不同的評估方法要求，計算每個底層指標的風險值，由層次分析法、二元對比函數(shù)法或?qū)＜掖蚍址ǎ―elphi法）確定權(quán)重。這種信息安全風險評估方法可在一定程度上為社會穩(wěn)定風險評估提供借鑒。黃莉（2011）將確定指標權(quán)重的方法分為兩類：主觀賦權(quán)法，如Delphi法等；客觀賦權(quán)法，即根據(jù)系統(tǒng)各組成要素的相互關(guān)系和客觀規(guī)律確定權(quán)重，如主成分分析法、因子分析法和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等。認為主成分分析法比主觀賦權(quán)法更能保證權(quán)重的客觀性、科學性和合理性。損失程度的估計方法有歷史資料法、類決策樹法、集值統(tǒng)計法和轉(zhuǎn)換法（李舒亮等，2006；馬慶喜，2007），歷史資料法僅能估計一部分風險事件發(fā)生造成的損失，后三種估計方法能夠更好地估計風險事件最小估計損失額、預期損失額和最大估計損失額，利用0-1整數(shù)規(guī)劃模型計算風險事件的損失額（馬慶喜等，2007）。雖然他們討論的是技術(shù)創(chuàng)新風險，但上述方法應用在社會穩(wěn)定風險評估領(lǐng)域也有類似的優(yōu)點與問題。

表1 社會穩(wěn)定風險評估方法

3.評估實踐中的問題。各地評估實踐在評估內(nèi)容與評估技術(shù)層面都存在一定的分歧。各地對社會穩(wěn)定風險內(nèi)涵理解不一，導致評估內(nèi)容、評估模型差異很大，評估指標的選取、設(shè)置與賦權(quán)、風險大小的量化標準、具體測評技術(shù)等大多未經(jīng)系統(tǒng)論證，具體評估工作的定位出現(xiàn)偏差。地方評估實踐中下達考核指標、追求評估數(shù)量、忽視科學篩選的做法，可能造成“指標化形式考核”和“一刀切”，甚至形成新的利益鏈（朱德米，2013）。廉如鑒（2012）指出，缺乏系統(tǒng)的評估指標體系，是地方評估實踐中的問題之一。國內(nèi)在風險等級劃分方面也無統(tǒng)一標準，一些地方以參與群體性事件或上訪的人數(shù)作為劃分標準，這有失偏頗，因為社會不穩(wěn)定不一定表現(xiàn)為群體性事件。此外，當前信息建設(shè)滯后嚴重制約了地方社會穩(wěn)定風險評估的效果。政府行為不透明、政務(wù)信息公開不及時等現(xiàn)象，影響了社會公眾對參與風評所需資源的獲取，進而影響其風評結(jié)果的科學性（蘇娜，2012）。

（四）關(guān)于評估的體制機制

從整體上看，我國大部分地區(qū)已經(jīng)制定相關(guān)評估條例和實施辦法，但仍有少數(shù)省、市、自治區(qū)及下屬區(qū)縣對社會穩(wěn)定風險不夠重視，尚未建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制；一些地方雖已建立相關(guān)的機制、制度和實施辦法，但真正列入評估的事項還比較少。而在現(xiàn)有的評估體制機制中，理論界認為還存在以下問題：如何避免評估流于形式，司法制度如何與評估制度配套跟進，“誰主管誰負責、誰決策誰評估”的科學性，以及如何加強群眾在評估工作中的主體地位等；如何拓展公眾和第三方參與地方政府政策評估的路徑，增強有些具體工作環(huán)節(jié)的可操作性。

目前各地對社會穩(wěn)定風險評估不夠重視，更沒有將評估結(jié)果作為決策依據(jù)。從決策與風險評估的時序來看，一般是重大政策和建設(shè)項目的決策在前、評估在后，極少是先評估、后決策。也就是說，一般是把風險評估當作決策以后補充進行的“選擇性”程序“走一走”，甚至可能是“認認真真”地“走程序”，而極少把風險評估當作決策前的“依據(jù)”，遑論“重要依據(jù)”（童星，2010）。

童星（2010）還認為，當前各地的社會穩(wěn)定風險評估充其量只能算是“略占地位”，而非具有“戰(zhàn)略地位”。如果的確發(fā)現(xiàn)有可能出現(xiàn)A級風險，目前的對策也僅限于：①屬于建設(shè)項目，由發(fā)展改革部門請項目行政主管部門組織項目單位對項目建設(shè)方案進行優(yōu)化調(diào)整后重新上報。而不是“終止”或“取消”該建設(shè)項目。②屬于本級政府做出的決策，由承辦部門就決策是否實施、是否暫緩實施，向有權(quán)做出決定的組織和機構(gòu)提出建議。而不能享有 “一票否決權(quán)”。③屬于上級政府做出的決策，由維穩(wěn)辦組織相關(guān)部門修改完善應急預案，然后“硬著頭皮”去辦。而不能（或不敢）向上級建議暫緩實施或改變決策。對于可能引發(fā)重大風險事件、必須予以否決的決策，楊雄、劉程（2010）認為，當前評估實踐中的問題在于，評估結(jié)果對于做決策、出政策、搞改革、上項目不具有實際的一票否決權(quán)。

二、完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估的方向

針對評估中存在的問題，現(xiàn)有文獻從戰(zhàn)略決策、體制機制和實際操作三個層面，提出了完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估的建議。

（一）戰(zhàn)略決策層面

為了從源頭上消除重大決策的社會穩(wěn)定風險因素，應當積極推進政府決策的科學化民主化法制化。

在公共決策的主體方面，當前的研究已從過去的政府一元主導走向多元化，即承認公共決策的做出是在政府、市場、公民等多種力量的共同作用下產(chǎn)生的 （胡娟等，2012）。龔維斌（2008）提出，政府決策的參與性是民主決策的本質(zhì)要求和體現(xiàn)，民主決策又在一定程度上可以促進科學決策。涉及老百姓切身利益的重大決策事項需要充分聽取群眾的意見，實行民主決策，而對于專業(yè)性很強的決策事項，則需要在一定范圍內(nèi)聽取專家和有一定專業(yè)知識的群眾代表的意見。

在公共決策的環(huán)節(jié)方面，龔維斌（2008）認為，一個決策的形成包括從決策動議、議題審核、專家咨詢、公眾參與，到提出初步方案，再到方案審核和最終決策等若干環(huán)節(jié)。決策形成之后是否完善可行，還需要在實施過程中進行檢測和評估。由于重大政策在制定過程中人為因素很多，具有難以估計的復雜性，應當區(qū)分可控和不可控風險。

在公民介入公共決策的程度方面，朱德米（2013）認為包括信息告知（知情權(quán)）、在場（參與權(quán)）、聲音（表達權(quán)）、協(xié)商與談判（博弈權(quán)）、同意（決定權(quán)，通常所說的群眾支持與否）?？茖W化民主化法制化的公共決策應當采取介入程度較深的方法，充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、博弈權(quán)和決定權(quán)。

（二）體制機制法制層面

針對重大決策社會穩(wěn)定風險評估體制機制方面的問題，應當深入進行理論探討和體制、機制變革配套的跟進。

1.健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度。第一，需要明確社會穩(wěn)定風險評估的獨立地位。這是保證評估工作順利實施的前提，同時也是保證評估結(jié)果客觀、科學、公平、公正的前提。第二，針對不同的評估對象設(shè)立專門的評估操作程序。陳偉等（2011）認為，如果要從源頭上預警和化解社會矛盾和社會風險，就要根據(jù)不同社會風險和社會矛盾的形成機理，采用特定的評估操作程序。第三，在評估過程中引入“協(xié)商民主”的理念。暢通依法有序的信息公開和民意表達渠道，是對重大事項社會穩(wěn)定風險進行全面準確評估，并化解有關(guān)風險的重要基礎(chǔ)性工作。第四，完善行政問責制。在明確決策與評估的職責劃分的基礎(chǔ)上，明確問責主體、問責客體與問責辦法。問責主體應該包括行政機關(guān)、人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、社會公眾等。5凡是風險評估沒有發(fā)現(xiàn)問題，待重大政策決策和建設(shè)項目執(zhí)行以后導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，評估主體及其責任人應當被追究責任；凡是風險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則應加大力度追究決策者的責任，并對評估主體予以表彰和獎勵（童星，2010）。第五，理性進行評估后的處置。有學者堅持“經(jīng)濟增長第一論”，認為在評估過程中不能一味求穩(wěn)而延緩甚至阻礙重大項目上馬，以至影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展。還有學者堅持“社會穩(wěn)定第一論”，認為對存在較大社會風險隱患的重大工程或改革等，應暫停推行（陳偉等，2011）。

2.實現(xiàn)評估主體多元化。第一，明確評估的責任主體和實施主體。評估責任主體是指具體牽頭負責進行有關(guān)重大事項社會穩(wěn)定風險評估的職能部門（維穩(wěn)辦）。該部門既是評估的牽頭部門，也是經(jīng)費的提供部門。評估實施主體由各級黨委、政府負責組織，主管部門具體實施。各級維穩(wěn)辦負責牽頭評估的監(jiān)督和協(xié)調(diào)；初審事項、建議，會同批準部門督促落實防范和化解風險的具體措施；各級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責監(jiān)督評估辦法的執(zhí)行情況。同時，進一步明確部門責任，切實發(fā)揮責任部門在重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作中的主體作用。

第二，建立第三方評估機制（陳偉等，2011；江西省發(fā)展和改革委員會課題組，2011）?；诘谌皆u估在獨立性與專業(yè)性方面的優(yōu)勢，決策者應委托第三方對項目實施評估，第三方應當是具有專業(yè)知識、理論應用研究能力和相對獨立性的評估組織，第三方出具評估報告作為決策者決策的依據(jù)，并對評估結(jié)果承擔相應的責任。同時還需要加強評估組織建設(shè)。

第三，確立公民與其他社會組織評估參與機制。重大工程或改革的利益相關(guān)群體、公民和社會組織都是評估的多元化主體。陳偉等（2011）主張強化公眾參與式評估模式。付翠蓮（2011）主張確立保護公民和社會組織自治的機制，建立公民和社會組織有序的參與機制。因為公民廣泛、有序、實質(zhì)性地參與是決定評估質(zhì)量的關(guān)鍵因素（朱德米，2013）。

（三）實際操作層面

1.明確利益相關(guān)者范圍。風險評估機構(gòu)首先要準確確定利益相關(guān)者（范圍），否則將導致在分析利益相關(guān)者之間關(guān)系的動態(tài)平衡時，各方的力量對比出現(xiàn)偏差，從而導致主要評估結(jié)論（有無社會不穩(wěn)定風險，或社會不穩(wěn)定風險的大?。┑氖д妫ǜ洞渖?，2011）。

2.加強理論研究與人才建設(shè)。目前國內(nèi)外沒有一套成熟的關(guān)于社會穩(wěn)定風險評估的理論框架和指標體系，這個工作需要經(jīng)濟學、法學、工程技術(shù)、社會學、行政管理學等多方面的專業(yè)人才協(xié)同研究。因此，完善知識結(jié)構(gòu)、加強人才隊伍建設(shè)應是開展社會穩(wěn)定風險評估工作的當務(wù)之急（趙慶遠等，2011）。

在加強理論研究方面，有學者提出，從中央到地方應該組織研究力量投入到風評的基礎(chǔ)研究和應用研究中，構(gòu)建風評的理論框架、指標體系（廉如鑒等，2012）。有學者反對完全照搬企業(yè)風險管理的評估方法，主張認真借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟和健全法治國家所采取的一系列方法，對于指標體系的建立、評估方法的選擇，需要在調(diào)查研究、理論分析、搜集民情社情的基礎(chǔ)上加以重塑和不斷完善 （蘇娜，2012）。

在人才培養(yǎng)方面，有學者主張政府部門著手做一些基礎(chǔ)性的工作，例如和高等院校合作建立風險評估研究和培訓基地，首先培養(yǎng)一批科研人員，再以他們?yōu)閹熧Y力量開展風險評估的教學培訓并研發(fā)風險評估的資格考試體系。時機成熟后，可以舉辦“風險評估師資格考試”，給考試合格人員頒發(fā)“風險評估師資格證書”，進而把風評師組織起來形成專業(yè)風險評估機構(gòu)（廉如鑒等，2012）。

3.統(tǒng)一風險分級。關(guān)于風險程度的分級，有關(guān)學者從各自的角度，設(shè)定了不同的分級標準。有學者將重大項目社會穩(wěn)定風險程度劃分為三級。Ⅰ級表示重大項目可能引發(fā)重大群體性社會事件，該項目必須馬上暫停。Ⅱ級表示重大項目實施的社會風險程度高于社會穩(wěn)定的承受范圍，需要限期整改。Ⅲ級表示重大項目社會風險在社會承受力范圍之內(nèi)，對項目承辦單位告知風險，并要求適當加強風險控制措施，從而保證項目的順利實施 （楊雄、劉程，2010）。

針對重大決策社會穩(wěn)定風險評估的風險等級劃分標準不統(tǒng)一問題，今后應當統(tǒng)一風險等級劃分標準。風險等級劃分要綜合考慮各利益相關(guān)者的范圍、對利益相關(guān)者的影響程度、影響持續(xù)的時間、利益相關(guān)者對項目影響因素的接受能力等，依靠有經(jīng)驗的專家做出準確的判斷。在此基礎(chǔ)上，最終形成評估結(jié)論，即對社會穩(wěn)定風險的程度及項目可否實施的建議等予以明確。

4.加強信息建設(shè)。針對當前政府信息系統(tǒng)不完善，風險評價的運行效率受到影響的問題，政府應積極主動、最大限度地建立健全覆蓋全社會的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，除涉密信息以外的政務(wù)信息要及時更新、通告，增強政府工作的透明度，為社會公眾參與風評提供信息便利。同時借助信息公開，促進與外界各主體的溝通對話，積極宣傳政府的工作和政策，爭取社會公眾的理解與支持（蘇娜，2012）。