文 （.中國建設(shè)銀行北京電話銀行中心，北京 00000；.中國人民大學(xué)，北京 00000）

我國經(jīng)濟社會在改革開放以后獲得了飛速發(fā)展，但目前仍是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題直接影響到國家發(fā)展。2008年，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“農(nóng)村社會管理體系進一步完善”的農(nóng)村改革目標(biāo)，并強調(diào)“強化農(nóng)村社會管理”的工作任務(wù)，農(nóng)村社會管理成為影響社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及和諧社會建設(shè)成效的重要方面。

一、我國農(nóng)村社會管理發(fā)展歷程

從新中國建立到現(xiàn)在，受國家經(jīng)濟體制、政治體制的影響，我國農(nóng)村社會管理理念經(jīng)歷了從管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變、主體由一元向多元轉(zhuǎn)變、方式由封閉單一向開放多樣轉(zhuǎn)變的過程。

1.1949-1978年：高度一元化的社會管控階段。建國之后到改革開放前夕這三十年歷程中，社會管理總體上處于高度一元化的社會管控階段。國家在“全能主義”下無所不能、無所不包，社會完全依附于國家。政府是社會管理的唯一主體，將農(nóng)村社會統(tǒng)一管理和控制起來，表現(xiàn)出高度的一元化和政治化。

在1949至1958年期間，新中國處于“政治解體后重建與社會解組后重組相結(jié)合的總體性危機”［1］之中，盡快恢復(fù)社會秩序、推動政治經(jīng)濟發(fā)展步入正軌是國家的首要任務(wù)。因此，這個時期農(nóng)村社會管理的主要任務(wù)是維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”、“農(nóng)村支持城市”的發(fā)展戰(zhàn)略，并采用了特殊的社會管理手段：學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗并結(jié)合戰(zhàn)爭時期農(nóng)村社會管理做法，以意識形態(tài)為手段，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，通過意識形態(tài)、組織化控制實現(xiàn)對農(nóng)村的管理。1950年《土地改革法》確立農(nóng)民協(xié)會組織為農(nóng)村基層政權(quán)組織，1953年后逐漸由鄉(xiāng)或村行使管理職權(quán)，建立了鄉(xiāng)級基層行政區(qū)劃，開始確立起高度一元化和政治化的全能型社會管理模式。為適應(yīng)和支持 “指令性”計劃經(jīng)濟體制，在農(nóng)村依靠人民公社、在城市依靠單位將社會成員緊密團結(jié)起來。1958年人民公社化運動后，人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)機關(guān)，同時集工農(nóng)商學(xué)兵等多重功能于一身，成為農(nóng)村的基本單位，實現(xiàn)了農(nóng)村社會的“政社合一”。農(nóng)村社會不再是以血緣和地緣關(guān)系構(gòu)建而成的社會結(jié)構(gòu)，而是由組織化的指令和同志式的革命熱情維系起來，實現(xiàn)了社會的高度整合。

這一時期的農(nóng)村社會管理完全 “以縱向的國家政治整合取代了橫向的社會整合，使農(nóng)村社會自身積累急劇削弱，農(nóng)村社會基本喪失自主性，其內(nèi)部的原生秩序和聯(lián)系紐帶被瓦解”［2］,農(nóng)村社會缺乏自我管理能力，形成了一種結(jié)構(gòu)分化程度很低、完全依附于國家控制的“總體性社會”,社會成員個體缺乏自我管理意識，形成一種依賴性人格。很多學(xué)者認(rèn)為這一時期農(nóng)村社會管理乃至整個社會管理一方面在維護穩(wěn)定、推動生產(chǎn)方面發(fā)揮了積極作用，同時也造成窒息社會的創(chuàng)造力、忽視個人的自由和權(quán)益等消極后果。

2.1978-2002年：逐漸放松社會管控階段。改革開放以后，社會管制逐漸放松、社會自主性開始增加，農(nóng)村社會管理逐漸進入放松管制的時期。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社組織逐漸解體，農(nóng)村設(shè)立自治性的村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會開始成為農(nóng)村社會管理的組織載體，尤其是1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》發(fā)布后，“鄉(xiāng)政村治”的社會管理模式逐漸形成。

這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠行政權(quán)力管理農(nóng)村，村民委員會行政化傾向嚴(yán)重，社會發(fā)育依然不足，社會問題逐步增加，農(nóng)村社會管理的調(diào)整速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村經(jīng)濟社會的變革速度，農(nóng)村社會管理處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過渡階段。但農(nóng)村社會管理逐漸放松了對社會的控制，推動了農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展。

3.2002至今：現(xiàn)代社會管理構(gòu)建階段。2002年，黨的十六大提出了“全面建設(shè)小康社會”的發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟社會發(fā)展步入新的階段。2003年提出科學(xué)發(fā)展觀，更加強調(diào)城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟社會之間、人與自然之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。同時政府職能進一步明確為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出“加強社會建設(shè)和管理、推進社會管理體制創(chuàng)新”的任務(wù)，突出強調(diào)社會建設(shè)與社會管理的重要意義，形成了政治、經(jīng)濟、文化、社會“四位一體”的戰(zhàn)略布局，并進一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。十八大報告提出，“加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)?！卑殡S著現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的全面推進，加快了農(nóng)村社會管理改革與創(chuàng)新的步伐，我國逐步開始構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)村社會管理模式。

二、我國農(nóng)村社會管理面臨的挑戰(zhàn)與問題

隨著經(jīng)濟社會尤其是城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村社會管理豐富了新的內(nèi)容，提出了更高要求，也暴露出傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理的不足。

1.農(nóng)村社會管理面臨的新挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)收入差距越來越大。盡管國家不斷出臺強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策，農(nóng)民收入實現(xiàn)了較快速度的增長，但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村經(jīng)濟依然落后、農(nóng)民收入水平依然較低，而且城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)繼續(xù)擴大趨勢。

圖1 城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及恩格爾系數(shù)對比（1980-2010）［3］

農(nóng)村社會階層分化。改革開放以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式多樣化，逐漸分化出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者階層、農(nóng)民工人階層、個體工商戶和個體勞動者階層、私營企業(yè)業(yè)主階層、知識型從業(yè)者階層、農(nóng)村社會管理者階層”［4］等細(xì)化階層。不同階層之間有著明顯不同的經(jīng)濟水平、文化觀念、利益訴求和社會管理服務(wù)需求，陷入“眾口難調(diào)”的困境。從圖2中可以看出，1990年至今，農(nóng)村居民家庭平均每人純收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變，其中，包含農(nóng)林牧副漁等收入在內(nèi)的家庭經(jīng)營純收入的比重大幅下降，工資性收入的比重明顯提高，包括補貼等在內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入的比重也提高顯著。

圖2 農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)變遷（1990-2010）［5］

村級管理弱化。改革放權(quán)使國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會迅速抽離，一方面大量釋放了農(nóng)村社會的活力，另一方面因缺乏社會培育機制而使農(nóng)村社會不斷去組織化，農(nóng)村集體對農(nóng)民的影響力、組織力下降。農(nóng)村稅費改革后，尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，由于縣鄉(xiāng)財政資源緊缺，導(dǎo)致村級組織管理能力弱化，政府對農(nóng)村的社會管理職能和公共服務(wù)職能弱化，村級公益事業(yè)大都依靠群眾集資。

農(nóng)民權(quán)利意識提高。伴隨著農(nóng)村社會的飛速發(fā)展，農(nóng)民的文化素質(zhì)、思想觀念也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，尤其是權(quán)利意識。農(nóng)村的權(quán)利意識、平等意識、參與意識不斷提高，積極主張自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在此基礎(chǔ)上，像征地拆遷、社會保障、村民自治、勞動用工等事關(guān)農(nóng)民切身利益的事情就會引起農(nóng)民的高度關(guān)注、參與和維權(quán)熱情。

農(nóng)村社會管理面臨更新穎、更復(fù)雜的問題。城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村土地利用方式發(fā)生重大改變，農(nóng)村人口不斷進入城鎮(zhèn)，加上農(nóng)村產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和戶籍制度的限制，引發(fā)了一系列新的社會管理問題，如失地農(nóng)民安置、人口流動加速、農(nóng)村日益老齡化和“空心化”、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)文化摩擦等，使得農(nóng)村社會管理面臨更多、更復(fù)雜、更新穎、更棘手的問題。

2.農(nóng)村社會管理存在的問題。農(nóng)村社會矛盾突出。最顯著的是強拆、恐嚇、暴力、斷電斷水等非法、極端手段在征地、拆遷中引發(fā)的矛盾和糾紛，“全國1/3以上的群眾上訪事件是因為土地問題，其中由征用農(nóng)民土地而引起的高達60%以上”［6］，成為農(nóng)村社會矛盾的主要集結(jié)點。還有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民相關(guān)權(quán)益缺乏保障也引發(fā)多重矛盾。多地農(nóng)村爆發(fā)了集體上訪、沖擊行政人員等群體性事件，采用自殘、自焚、自殺等極端行為的維權(quán)現(xiàn)象也時有發(fā)生。

農(nóng)村社會保障不完善。改革開放以來我國農(nóng)村社會保障工作進步明顯，但水平與質(zhì)量仍不能滿足農(nóng)民的基本需求。如農(nóng)村養(yǎng)老保險不完善、養(yǎng)老服務(wù)缺乏，失地農(nóng)民、農(nóng)民工等不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人群的社會保障嚴(yán)重不足；農(nóng)村醫(yī)療保障供給不足、質(zhì)量不高，醫(yī)療費用補償水平較低，婦幼衛(wèi)生、體育保健嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)；農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量較差；農(nóng)民工醫(yī)療保障處于“盲區(qū)”；農(nóng)民可以享受到的最低生活保障、五保戶補貼、社會優(yōu)撫和災(zāi)害救助等福利保障水平較低，財政狀況較差的縣級政府無力提供充足的貧困救濟。

農(nóng)村社會自治程度低。社會管理最重要的是實現(xiàn)社會的自我管理和服務(wù)，但我國從1998年起開始的農(nóng)村村民自治并沒有真正實現(xiàn)：民主選舉不規(guī)范、村委會職能偏差、民主決策沒有實現(xiàn)、農(nóng)村社會組織發(fā)育程度低。

農(nóng)村社會治安情況變差。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村逐漸開放與外界的聯(lián)系，帶來了很多社會治安問題，導(dǎo)致治安案件頻發(fā)。偷盜增多、地方惡勢力橫行、賭博滋生。

農(nóng)村社會不公感增強、缺少社會認(rèn)同。農(nóng)村由封閉走向開放，城鄉(xiāng)聯(lián)系增強，城鄉(xiāng)差距和農(nóng)村社會階層之間的差異產(chǎn)生了“相對剝奪感”和社會不公感。同時，傳統(tǒng)的以血緣、地緣關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)土社會受到現(xiàn)代文化、城市文化的沖擊，農(nóng)村社會文化出現(xiàn)真空，農(nóng)民之間的陌生感增強，親密關(guān)系逐漸喪失，對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活產(chǎn)生自卑、疏遠(yuǎn)等感覺，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化逐漸失去吸引力，農(nóng)民對農(nóng)村生活的認(rèn)同感大大降低，使得農(nóng)村生活共同體面臨喪失的危險。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、農(nóng)村內(nèi)生污染不斷加重，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，威脅到農(nóng)民的生命健康和生活質(zhì)量。具體如水污染嚴(yán)重、飲用水安全存在隱患，農(nóng)村生活垃圾污染較重，畜禽養(yǎng)殖污染日益加重，掠奪式的采石開礦、挖河取沙、毀林開荒和自然災(zāi)害等破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，還要承接來自城鎮(zhèn)的污染轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況不斷惡化，影響社會和諧穩(wěn)定。

上述農(nóng)村社會管理問題的“內(nèi)卷化”，促使農(nóng)村社會管理盡管在不斷加強和創(chuàng)新，但社會問題卻在不斷增加，農(nóng)村社會管理缺乏實效。

三、我國農(nóng)村社會管理問題的形成原因

農(nóng)村社會管理問題的出現(xiàn)，首先是由于快速城鎮(zhèn)化、戶籍二元制等國家經(jīng)濟社會方面的深層次結(jié)構(gòu)性原因，同時也暴露出農(nóng)村社會管理本身的不足。

1.管理理念：“不出事”的行為邏輯。農(nóng)村社會管理在管理理念上明顯遵循“不出事”的行為邏輯，使得農(nóng)村社會管理被“碎片化”，導(dǎo)致農(nóng)村社會管理重管控輕服務(wù)、重維穩(wěn)輕引導(dǎo)、重剛性輕柔性、重權(quán)力輕法律、重靜態(tài)輕動態(tài)，使農(nóng)村社會管理難以實現(xiàn)整體性效果。

由于建國以來國家一直對農(nóng)村實行嚴(yán)格管控，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生路徑依賴，加上國家對群體性事件等實行首長負(fù)責(zé)制和一票否決制，基層政府的社會管理往往以“不出事”為唯一準(zhǔn)則。［7］農(nóng)村社會管理更多注重的是維護地方穩(wěn)定，輕視社會服務(wù)、社會保障、社會公平、社會自治等，甚至為了實現(xiàn)結(jié)果而“不擇手段”，或者忙于“事后管理”、“亡羊補牢”，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村社會的穩(wěn)定、公正與和諧。［8］

“不出事”的行為邏輯導(dǎo)致農(nóng)村社會管理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“社會管理的價值目標(biāo)、制度機制、組織體系、管理方法、具體路徑、評估方式等均呈現(xiàn)不完善、不全面、不系統(tǒng)的碎片化形態(tài)”［9］。具體表現(xiàn)為重管控而輕服務(wù)的價值追求、重政府而輕社會的組織體系、重行政而輕經(jīng)濟與法律的方式方法、重應(yīng)急而輕常規(guī)化管理、以封閉靜止應(yīng)對開放變動。

2.組織體系：政府主導(dǎo)下的各主體角色不清。我國雖然提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的四位一體的社會管理格局，但農(nóng)村社會管理仍然主體單一，基本由黨和政府主導(dǎo)，市場力量、社會組織、普通公眾難以發(fā)揮作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的社會管理主體越位、錯位、缺位現(xiàn)象普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用行政手段對農(nóng)村進行管理，村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的 “辦事處”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更注重 “面子工程”，而將村民迫切需要的投資大、收效慢、不易衡量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化教育服務(wù)等推給村集體、家庭與村民個人。各層級政府之間職能劃分不清，相互“踢皮球”，責(zé)任模糊。

村民自治形同虛設(shè)。農(nóng)村居民的自治組織村民委員會實際上是單向執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令安排，假借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力進行自上而下的管理，沒有真正成為村民進行自我管理和自我服務(wù)的自治組織?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是“指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助”的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、上級與下級的行政隸屬關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中強化了對村委會的領(lǐng)導(dǎo)和控制，致使村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落地于農(nóng)村的“腳”。權(quán)利意識、平等意識、參與意識日益強烈的農(nóng)村居民，逐漸不滿于村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剛性管理，對村委產(chǎn)生不信任甚至抵觸情緒。很多地方的村委會與村黨支部之間關(guān)系不清，權(quán)責(zé)交錯，致使村兩委產(chǎn)生矛盾，甚至“兩敗俱傷”。村委會本身在選舉、決策方面運作不規(guī)范，對村委會及其工作人員的監(jiān)督不足。

農(nóng)村社會組織發(fā)育不良。絕大多數(shù)農(nóng)村設(shè)有中小學(xué)、村級衛(wèi)生組織等基本服務(wù)性組織，一些地方農(nóng)村設(shè)有紅白理事會、婦女組織等專門服務(wù)性組織，還有一些地方存在著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、文化娛樂組織、治安巡邏隊、調(diào)解委員會、老年活動組織等組織形式。但從總體數(shù)量上來看，農(nóng)村基層管理和服務(wù)組織的數(shù)量還不能滿足農(nóng)村社會管理的需要。還有很多農(nóng)村社會組織缺乏資源，或者沒有開展實際工作，村民的認(rèn)知度、認(rèn)同感、參與度和滿意度較低。

3.方式方法：剛性單一的行政方法。濫用行政方法。我國農(nóng)村社會管理習(xí)慣采用以行政命令、指令為主要形式的行政手段，更有甚者，在“穩(wěn)定壓倒一切”的要求下，部分官員采用違法的極端手段強行壓制矛盾，如暴力拆遷、堵追訪民等。這種剛性、單一、依托行政權(quán)力的控制式、指令式管理方法已無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，并因此造成矛盾疊加、問題激化。

錯用“經(jīng)濟方法”。有的地方為避免激化矛盾，轉(zhuǎn)而采用更柔性、更高效的經(jīng)濟方法，但在實踐中卻走向了高價息事寧人的另一個極端，客觀上鼓勵了更多村民采取集體上訪、靜坐、沖突甚至自殘、自殺等極端行為獲得高額經(jīng)濟補償，致使問題陷入惡性循環(huán)。這不僅增加了財政負(fù)擔(dān)，還可能使農(nóng)村社會管理脫離法治軌道。

忽視社會力量與法治途徑。上述“救火式”的事后應(yīng)急處理方法是非常態(tài)化的管理方式，可能導(dǎo)致更高的政治成本與經(jīng)濟代價。二者的廣泛使用，反映出對社會自身組織與協(xié)調(diào)能力的忽視以及對法律法規(guī)的淡漠與違背，最終陷入“行政方法不敢用、經(jīng)濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的窘境，農(nóng)村社會管理的問題難以得到根本解決。

4.考核評估：一票否決下的事后應(yīng)急。農(nóng)村社會管理考核評估以“不出事”為單一標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)責(zé)任人實行一票否決制。在這樣的考核機制下，基層政府官員高度重視地方穩(wěn)定，輕視社會保障、社會公正。

農(nóng)村社會管理考核評估評估主體單一，多為上級考核下級，村民作為真正的利益相關(guān)方卻不能參與考核評估，是典型的“官本位”，導(dǎo)致“形象工程”大行其道，管理方法生硬，誘發(fā)更多社會問題。

農(nóng)村社會管理考核評估的方式重視靜態(tài)、非常態(tài)化的考評，沒有形成常態(tài)化考評機制，沒有形成隨管理主體、管理對象、管理過程變化的全方面的動態(tài)考核機制。

四、我國農(nóng)村社會管理創(chuàng)新路徑

為適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村社會管理出現(xiàn)的新情況和解決農(nóng)村社會管理出現(xiàn)的新問題，需要對傳統(tǒng)的社會管理進行創(chuàng)新和調(diào)整。完善農(nóng)村社會管理，不僅局限于具體方法、手段上的創(chuàng)新，而是一個涉及社會管理理念、機制、方式方法、考核評估、人才隊伍建設(shè)等多方面、全方位的優(yōu)化，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體系。

1.構(gòu)建以人為本、服務(wù)優(yōu)先的整體性社會管理。農(nóng)村社會管理首先要實現(xiàn)理念創(chuàng)新，構(gòu)建以人為本、服務(wù)于人的社會管理價值體系，把對人的管理和服務(wù)作為社會管理的核心，在此基礎(chǔ)上，將共治理念、法治理念、動態(tài)管理理念以及公平和諧理念納入社會管理價值體系之中。

農(nóng)村社會管理要樹立以人為本、服務(wù)優(yōu)先的價值觀念，加快服務(wù)型政府建設(shè)，改變傳統(tǒng)的重管控輕服務(wù)的社會管理模式，統(tǒng)籌推進社會服務(wù)、社會發(fā)展和社會建設(shè)，寓管理于服務(wù)之中。社會管理的核心是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，要從人的需求和利益出發(fā)，充分考慮人的權(quán)利、尊嚴(yán)、價值、自由，既提供滿足人的需求的公共物品和服務(wù)，又鼓勵、支持、引導(dǎo)人實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的自治管理。

農(nóng)村社會管理要樹立治理和共治的管理理念。“統(tǒng)治意味著單一的政府權(quán)力主體、自上而下的垂直權(quán)力體系以及通過威權(quán)來解決社會問題和公共產(chǎn)品的供給；治理意味著政府、市場、社會等多元的權(quán)力主體，互動溝通的橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以及通過政府與市場、社會的合作來解決地區(qū)問題和公共產(chǎn)品的供給”［10］。農(nóng)村社會管理要重視公眾參與，積極鼓勵、支持、引導(dǎo)公眾參與到社會管理的過程中。要保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵農(nóng)村居民參與村民自治之中，充分表達自己的訴求，同時促使其參與熱情、參與能力在民主實踐中得到鍛煉和提升。

農(nóng)村社會管理要提高法律意識、樹立法治觀念，將社會管理置于法律的指導(dǎo)和規(guī)范之中。既要保障公民享有廣泛自由的民主權(quán)利，又要求公民自覺遵守社會秩序；既要維護社會穩(wěn)定，又要符合法律規(guī)定。

農(nóng)村社會管理要由被動向主動、靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，主動了解農(nóng)民需求，從源頭上化解矛盾。及時溝通和更新信息，針對管理對象、管理環(huán)境、管理主體等方面的具體變化及時調(diào)整社會管理重點與社會管理手段。

2.加強縱向整合，推動橫向共治。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本、政府負(fù)責(zé)是關(guān)鍵、社會協(xié)同是依托、公眾參與是基礎(chǔ)、法治保障是前提”［11］的要求，要進一步建立并完善這“五位一體”的社會管理模式，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理由單中心管理轉(zhuǎn)向政府、社會組織、普通公眾等多中心共治，實現(xiàn)“協(xié)同性整合”，確保社會管理全面覆蓋、高效實施和靈活開展。

完善農(nóng)村社會管理縱向機制整合。以行政體系為中心的縱向機制可以快速、高效工作，適用于處理程序化的社會管理事務(wù)和公眾訴求分化不大的情景。［12］“強政府－弱社會”的社會管理格局短期內(nèi)仍然不會改變，政府要優(yōu)化職能，明確政府職能邊界，防止政府不作為或亂作為；要規(guī)范政府行為，防止政府管理越位，壓縮社會發(fā)展空間，不斷提高社會管理縱向秩序整合的效率和效能。

完善農(nóng)村社會管理橫向機制整合?？v向管理導(dǎo)致政府一家獨大，缺少制約、競爭與激勵，高效運作、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)化管理的動力不足。同時，社會管理的價值之一是實現(xiàn)社會的自我管理和服務(wù)。因此，需要通過多元管理主體的共同參與、各主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)，整合各方力量，促進村民自治，拓寬公眾參與渠道，培育社會組織，促進社會協(xié)同，共同推動社會管理的創(chuàng)新與優(yōu)化。橫向機制可以制衡政府?dāng)U張與壟斷的內(nèi)在傾向，強調(diào)政府指導(dǎo)地位的同時，更加注重多中心治理結(jié)構(gòu)的形成，以“處理非程序化的突發(fā)社會管理事務(wù)和利益訴求高度分化的情景，尤其在社會矛盾突發(fā)期，這種優(yōu)勢更為明顯”［13］。

實現(xiàn)農(nóng)村社會管理縱向、橫向機制整合的有機銜接。農(nóng)村社會管理的縱向行政整合與橫向社會整合互為補充各有優(yōu)劣，二者有機結(jié)合就會相得益彰，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”在農(nóng)村就形成為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與黨委-村支兩委-社會組織-農(nóng)村居民”的農(nóng)村社會管理新格局。

3.推動人才隊伍專業(yè)化、多元化。人是社會管理的主體，人才隊伍是社會管理的基礎(chǔ)，農(nóng)村社會管理需要一批數(shù)量充足、素質(zhì)較高的管理與服務(wù)人才。

圖3 農(nóng)村社會管理組織網(wǎng)絡(luò)［14］

通過完善農(nóng)村社會管理人才的選拔引入、加強農(nóng)村社會管理人才的培訓(xùn)、建立農(nóng)村社會管理人才的長期激勵機制，使基層政府工作人員、村兩委干部等農(nóng)村社會管理人員的政治素養(yǎng)、科學(xué)文化素質(zhì)需要更加專業(yè)化與科學(xué)化。

通過拓寬公眾參與渠道、鼓勵廣大村民參與本村社會管理，調(diào)動市場主體參與提供專業(yè)服務(wù)和鼓勵社會組織等社會力量的參與，調(diào)動各種資源，促進農(nóng)村社會管理隊伍的多元化。

政府應(yīng)加強農(nóng)村社會管理人才隊伍建設(shè)的支持力度，包括一定的專項資金支持、必要時協(xié)調(diào)不同參與主體的關(guān)系，以提高農(nóng)村社會管理人才隊伍的專業(yè)化、多元化，從根本上改善農(nóng)村社會管理。

4.構(gòu)建全面、科學(xué)的評估系統(tǒng)。農(nóng)村社會管理要改變不合理的考核評估系統(tǒng)，構(gòu)建全面、合理、科學(xué)的社會管理評估系統(tǒng)，從而建立起長效激勵機制。

考核評估指標(biāo)多樣化、科學(xué)化。要改變單一維穩(wěn)的考核指標(biāo)體系，不把上訪量、群體性事件等作為衡量社會管理效果的標(biāo)尺。在強調(diào)社會穩(wěn)定指標(biāo)的同時，增加社會保障、公共文化、生態(tài)環(huán)境、群眾滿意度、社會參與等多個方面的具體指標(biāo)，敦促農(nóng)村社會管理朝更加完善、更加全面的方向發(fā)展。

考核評估主體多元化、社會化。要改變原有的上級政府考核下級官員的單一評估主體模式，增加農(nóng)村社會管理的直接相關(guān)方,如村民本身、農(nóng)村社會組織等，真實、全面地反映基層政府在農(nóng)村社會管理方面的表現(xiàn)，改變“官本位”、只對上級負(fù)責(zé)的錯誤理念，形成社會、公眾對政府的監(jiān)督，促成全方位評估格局。

考核評估常態(tài)化。要改變事后“算賬”的應(yīng)急式評估方法，加快構(gòu)建常態(tài)化評估系統(tǒng)，定期對農(nóng)村社會管理水平進行深入調(diào)查，并將評估結(jié)果應(yīng)用于社會管理中。

5.加快科學(xué)技術(shù)與農(nóng)村社會管理的融合?？茖W(xué)技術(shù)的使用可以縮短溝通時間與環(huán)節(jié)，打破空間與時間的限制，有利于社情民意的表達，有利于管理科學(xué)性的提高，同時極大地縮小了社會管理的成本，是提高社會管理效率、推動社會管理創(chuàng)新的有力手段。

農(nóng)村社會管理可以借鑒網(wǎng)格化管理、風(fēng)險管理等先進管理方法，在農(nóng)村社會管理中引入科學(xué)的理論、科學(xué)的管理方法，用科學(xué)思維指導(dǎo)農(nóng)村社會管理。

可以采用多種方式為農(nóng)村社會管理提供技術(shù)支持，提高農(nóng)村社會管理的科學(xué)性，降低成本。如可以通過構(gòu)建基層政府的信訪信息平臺、社情民意溝通平臺來暢通社情民意的傳達，通過搭建農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、流動人口、育齡婦女、適齡兒童等信息平臺更方便地采集信息，通過建立突發(fā)事件預(yù)案、搭建地理信息系統(tǒng)等方式提高應(yīng)對洪水、地震、暴雨、坍塌等自然災(zāi)害以及處理群體性事件等突發(fā)問題的能力。

6.分類問題，區(qū)別對待。農(nóng)村社會管理要根據(jù)不同問題的性質(zhì)、輕重緩急、產(chǎn)生根源等劃分不同類別，然后分類區(qū)別處理，做到低成本、高效率。應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的問題分類標(biāo)準(zhǔn)，對不同類型的社會管理問題采取不同的應(yīng)對措施。如對較為普遍的基礎(chǔ)民生類問題要從長遠(yuǎn)考慮治本之策，對現(xiàn)階段較為突出、棘手的征地拆遷矛盾要轉(zhuǎn)變“救火式”管理方法以妥善解決，對突發(fā)自然災(zāi)害、社會治安類問題應(yīng)進一步完善應(yīng)對預(yù)案形成快速處理機制。

同時，在農(nóng)村社會管理中，要暢通利益表達機制、完善矛盾協(xié)調(diào)機制和應(yīng)急處理機制，及時從源頭上化解矛盾，將農(nóng)村社會管理的關(guān)口前移，變矛盾應(yīng)對為風(fēng)險預(yù)防。加強農(nóng)村社會保障立法，加大農(nóng)村社會保障財政投入，完善農(nóng)村社會保障組織體系，增加優(yōu)質(zhì)社會保障服務(wù)，把我國農(nóng)村建設(shè)為安康的和諧社會。

［1］鞠正江.我國社會管理體制的歷史變遷與改革［J］.攀登,2009,28(1).

［2］狄金華,鐘漲寶.中國農(nóng)村社會管理機制的嬗變［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2012,52(3).

［3］數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒2012.國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.

［4］龔維斌.我國農(nóng)民群體的分化及其走向［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報,2003,03.

［5］數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒2012.國家統(tǒng)計局網(wǎng)站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.

［6］［14］楊寶,王兵.差序治理:從征地拆遷的實踐中透視新型社會管理模式［J］.中國行政管理,2013(006).

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［11］馬蘋.創(chuàng)新社會管理體制是一場深刻的社會變革［J］.理論界,2013,06.

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