張繼良 張帥奇

自上海浦東新區(qū)規(guī)劃建設(shè)以來(lái)，我國(guó)沿海各省市區(qū)已經(jīng)有17個(gè)區(qū)域規(guī)劃上升為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃，從北到南實(shí)現(xiàn)了沿海地區(qū)的全覆蓋。這些規(guī)劃區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程差異從中期一直到后工業(yè)化時(shí)期；發(fā)展空間從陸地到海洋；所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珡撵柟倘珖?guó)性、區(qū)域性輻射帶動(dòng)作用到培育未來(lái)輻射帶動(dòng)區(qū)域；開(kāi)發(fā)政策從以要素投入為主到制度創(chuàng)新為主。由于側(cè)重點(diǎn)不一，政策導(dǎo)向存在顯著差異。為進(jìn)一步提高政策的科學(xué)性，有必要對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行系統(tǒng)地分析評(píng)價(jià)。

一、區(qū)域政策主要手段及文獻(xiàn)研究進(jìn)展

區(qū)域政策是國(guó)內(nèi)外政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具之一，它通過(guò)政府的集中安排，有目的地對(duì)某些類型的區(qū)域?qū)嵭袃A斜，以改變現(xiàn)行體制機(jī)制環(huán)境下所形成的空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理。區(qū)域政策通常分為經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟(jì)手段不僅包括利用價(jià)格、稅收等杠桿間接調(diào)節(jié)區(qū)域關(guān)系，而且也包括直接采取財(cái)政、金融等方面的區(qū)域差別政策和傾斜政策。行政手段主要以政府的行政命令、行政文件、行政會(huì)議等方式出現(xiàn)。法律手段就是通過(guò)立法形式對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施強(qiáng)制調(diào)控。

目前，我國(guó)沿海區(qū)域開(kāi)發(fā)政策是以經(jīng)濟(jì)手段、行政手段為主，三種手段并用的方式。主要有以下幾種方式：一是經(jīng)濟(jì)刺激。主要通過(guò)財(cái)政、稅收、金融等措施，吸引資本。最常使用的是投資補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、土地征用、租金補(bǔ)貼、貼息補(bǔ)貼等。二是公共投資。公共投資對(duì)于改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施具有重要作用。如鐵路、機(jī)場(chǎng)、高速公路等建設(shè)。三是轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政資金在政府之間的再分配。每年由中央向各規(guī)劃區(qū)定向的轉(zhuǎn)移支付。四是行政許可。采取政府批準(zhǔn)方式，準(zhǔn)予區(qū)域開(kāi)展某種某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)利。如設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、圍海造田、體制機(jī)制創(chuàng)新等都需要政府授權(quán)。五是直接控制。直接控制主要是通過(guò)對(duì)區(qū)域的資源、環(huán)境等限制，促使區(qū)域節(jié)約資源或減少對(duì)環(huán)境的壓力。這屬于區(qū)域政策中與激勵(lì)性工具作用相反的一個(gè)抑制性政策工具。如耕地占補(bǔ)平衡、節(jié)能減排等。六是立法。省級(jí)人大通過(guò)立法形式對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施強(qiáng)制調(diào)控，如頒布省級(jí)條例。

劉云中（2013）認(rèn)為：目前，由于“國(guó)家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的時(shí)間還比較短，全面評(píng)價(jià)“國(guó)家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃中建設(shè)項(xiàng)目和優(yōu)惠政策效果的條件并不具備。對(duì)規(guī)劃區(qū)之間的具體政策的比較鮮見(jiàn)。只有楊洪濤（2012）對(duì)浦東新區(qū)的支持政策的結(jié)構(gòu)類型和時(shí)間分布情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)了浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放政策從資金—功能—?jiǎng)?chuàng)新的演變特點(diǎn)。宣曉偉（2012）認(rèn)為，實(shí)施“國(guó)家層面戰(zhàn)略”的區(qū)域政策在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式的壓力下越來(lái)越具有碎片化的傾向。今后出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃，更應(yīng)該著眼于給予地方政府更多制度創(chuàng)新和自主發(fā)展的權(quán)利，不制定具體政策，鼓勵(lì)其先試先行，探索促進(jìn)本地比較優(yōu)勢(shì)更好發(fā)揮的區(qū)域發(fā)展模式，削弱優(yōu)惠政策和項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的作用（劉云中，2012）。

二、區(qū)域類型劃分

我們依據(jù)有關(guān)省市區(qū)2011年統(tǒng)計(jì)年鑒資料和開(kāi)發(fā)政策目標(biāo)，根據(jù)沿海地區(qū)國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域的人均GDP、城鎮(zhèn)化水平、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及開(kāi)發(fā)功能等差異，把規(guī)劃區(qū)分為4個(gè)層次：

第一層次：上海浦東新區(qū)、濱海新區(qū)整體處于后工業(yè)化階段（以下簡(jiǎn)稱一區(qū)）。該區(qū)域是我國(guó)沿海地區(qū)開(kāi)放的示范區(qū)，起著“領(lǐng)頭羊”的作用。重點(diǎn)發(fā)展以生物技術(shù)、微電子技術(shù)為主導(dǎo)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以金融、商務(wù)服務(wù)、航運(yùn)為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，正引領(lǐng)長(zhǎng)三角和京津唐地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自主創(chuàng)新能力提升較快，正在打造成為國(guó)際上重要的區(qū)域性金融、航運(yùn)中心。

第二層次：遼寧沿海產(chǎn)業(yè)帶、山東半島藍(lán)色、長(zhǎng)江三角洲、浙江海洋經(jīng)濟(jì)、福建海峽西岸和珠江三角洲的工業(yè)化整體進(jìn)程已處于后期階段（以下簡(jiǎn)稱二區(qū)）。制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，在電子信息、生物制藥、海洋化工、高端裝備制造業(yè)上具有明顯優(yōu)勢(shì)， 外向型經(jīng)濟(jì)比重高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也已超過(guò)60%。近年來(lái)，服務(wù)外包、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，也是外來(lái)勞動(dòng)力主要需求區(qū)域，以提高產(chǎn)業(yè)附加值為主要特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)正在積極推進(jìn)。

第三層次：河北沿海、黃河三角洲、江蘇沿海和廣西北部灣的工業(yè)化整體進(jìn)程還處于中期階段（簡(jiǎn)稱三區(qū)）。該區(qū)域資源富集，承載力較強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施正在完善，產(chǎn)業(yè)集聚尚處于形成階段，收入水平、城鎮(zhèn)化水平與全國(guó)平均水平相當(dāng)，未來(lái)具有良好的發(fā)展?jié)摿?，?dān)當(dāng)著帶動(dòng)內(nèi)陸相對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展的重任。

第四層次：舟山新區(qū)、南沙新區(qū)、橫琴、海南國(guó)際旅游島屬于以航運(yùn)、物流、旅游等具有功能較為單一的專業(yè)化功能的區(qū)域，服務(wù)于特色產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域的發(fā)展，其發(fā)展政策有其獨(dú)特性區(qū)域（簡(jiǎn)稱功能區(qū)），本文基本不進(jìn)行討論。

圖1 我國(guó)沿海地區(qū)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)示意圖

三、政策差異分析

以下主要以國(guó)家、相關(guān)省市區(qū)出臺(tái)的沿海三類區(qū)域支持政策為比較對(duì)象，從對(duì)外開(kāi)放、產(chǎn)業(yè)集聚、財(cái)政稅收、投融資、人才、自主創(chuàng)新、體制機(jī)制和立法等方面對(duì)這些政策進(jìn)行比較分析，旨在歸納總結(jié)三類區(qū)域政策的異同點(diǎn)。

（一）對(duì)外開(kāi)放政策

沿海區(qū)域?qū)ν忾_(kāi)放政策與其工業(yè)化進(jìn)程有較強(qiáng)相關(guān)性。

一區(qū)對(duì)外貿(mào)易與外資利用水平達(dá)到較高水平，與其外向型經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。所提政策主張側(cè)重于鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提倡自主創(chuàng)新。重點(diǎn)吸引高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)跨國(guó)公司。在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)上，致力于取得自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)資格。目前，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)。

二區(qū)主張延伸加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈以及大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，特別是服務(wù)外包，期望通過(guò)政策吸引更多地跨國(guó)公司，特別是外資銀行機(jī)構(gòu)入駐。同時(shí)，期望區(qū)域內(nèi)有更多的城市獲得綜合保稅（港）區(qū)資格。如山東藍(lán)色區(qū)在青島獲得綜合保稅區(qū)的同時(shí)，提出煙臺(tái)、威海和日照建設(shè)綜合保稅港區(qū)的申請(qǐng)。

三區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平較低，對(duì)外開(kāi)放方式、利用外資方式等方面政策主張比較原則，可操作性不強(qiáng)，與一、二類區(qū)域水平差異較大。港口更多的是承擔(dān)貨物進(jìn)出口，與發(fā)達(dá)區(qū)域提出的中間增值環(huán)節(jié)服務(wù)功能還有差距。多數(shù)區(qū)域期望盡快取得綜合保稅（港）區(qū)的資格。

港口建設(shè)是沿海各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，各地本著適度超前的總原則，新建港口以及港口吞吐能力增加較多?，F(xiàn)在存在的日趨突出問(wèn)題是，各地港口進(jìn)出口貨物競(jìng)爭(zhēng)激烈。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

沿海各區(qū)域均把新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)及園區(qū)建設(shè)作為集聚產(chǎn)業(yè)，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的重要載體，也作為區(qū)域開(kāi)發(fā)政策支持的重點(diǎn)，出臺(tái)政策相對(duì)比較細(xì)致、具體。

一區(qū)在產(chǎn)業(yè)引進(jìn)的政策重點(diǎn)是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基本被擋在園區(qū)之外，同時(shí)，注重提高園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力，對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)引進(jìn)技術(shù)、人才、研發(fā)平臺(tái)等給予較大政策支持。二區(qū)則大多采取制造業(yè)、服務(wù)業(yè)并舉發(fā)展政策，對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)熱情更高，對(duì)節(jié)能、污染要求條件較高。一區(qū)、二區(qū)政策重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)比較相似，均包括生物醫(yī)藥、新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)。浦東重點(diǎn)支持陸家嘴金融集聚區(qū)和張江科技園區(qū)。天津重點(diǎn)加快于家堡等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)和渤龍湖等企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。珠三角通過(guò)實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)力的雙向轉(zhuǎn)移，提高了資源配置效率。

三區(qū)主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)模，期望通過(guò)發(fā)展石油煉化、精品鋼材等重化工業(yè)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模。主要政策目標(biāo)吸引產(chǎn)業(yè)，突出園區(qū)建設(shè)和園區(qū)升級(jí)。值得一提的是江蘇南北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)。江蘇以支持推進(jìn)共建園區(qū)為出發(fā)點(diǎn)，建立利益分享機(jī)制。鼓勵(lì)支持蘇南市縣（市、區(qū)）、開(kāi)發(fā)園區(qū)到沿海地區(qū)興辦或共建開(kāi)發(fā)園區(qū)，由發(fā)達(dá)地區(qū)派員進(jìn)行全方位管理。對(duì)共建園區(qū)給予專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)按財(cái)政規(guī)定新增增值稅、所得稅省留成部分，全部返還補(bǔ)貼給園區(qū)，有力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2009-2011年，沿海地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)17.4%、地方一般預(yù)算收入年均增長(zhǎng)37.6%、進(jìn)出口總額年均增長(zhǎng)16.7%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅持續(xù)高于全省平均水平。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉調(diào)研后認(rèn)為，“合作共建園區(qū)，建立健全以政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主的合作共建機(jī)制”是江蘇省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新舉措和示范成果。

（三）財(cái)政稅收

財(cái)力支持是地方政府推進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)的重要手段，各地普遍重視該政策的使用，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)建設(shè)。發(fā)展階段不同，投向有所差異，支持方式也不盡相同。

一區(qū)資金已經(jīng)不是首要選題，發(fā)展環(huán)境的營(yíng)造被越來(lái)越看重。財(cái)政資金主要用于重點(diǎn)支持高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才、技術(shù)以及先進(jìn)設(shè)備引進(jìn)、科技創(chuàng)新活動(dòng)等。上海浦東新區(qū)自“十一五”以來(lái)，僅出臺(tái)《浦東新區(qū)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》，對(duì)被支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)、規(guī)模要求很高。如對(duì)享受政策支持的“大型專業(yè)廣告公司，是指具有一級(jí)廣告制作資質(zhì)，年廣告業(yè)務(wù)收入1億元以上的企業(yè)?！?/p>

二區(qū)重點(diǎn)用于產(chǎn)業(yè)提高技術(shù)層次，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型兼顧完善基礎(chǔ)設(shè)施，注重政府資金的市場(chǎng)化機(jī)制培育。廣東計(jì)劃用500億元資金在珠三角實(shí)施的“騰籠換鳥(niǎo)”政策，采取現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)代替?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

三區(qū)多以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚為主要政策目標(biāo)，資金需求很大，政府財(cái)力壓力較大。根據(jù)江蘇省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院最新的研究報(bào)告顯示，“十二五”期間江蘇省沿海開(kāi)發(fā)資金缺口至少在1300億元以上。

我國(guó)稅收政策決定權(quán)利在國(guó)家層面，比較穩(wěn)定，對(duì)沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的政策優(yōu)惠有限，且三類區(qū)域基本不存在差異。只有廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、福建原中央蘇區(qū)使用西部大開(kāi)發(fā)稅收政策，優(yōu)惠程度高于其他區(qū)域。按照西部地區(qū)優(yōu)惠政策規(guī)定，新辦的石油化工、林漿紙、冶金、電子信息工業(yè)企業(yè)，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入起，第一年免征屬于地方分享部分的企業(yè)所得稅，隨后年度減半征收。各地自行出臺(tái)稅收優(yōu)惠僅限在地稅范圍內(nèi)，把屬于省級(jí)財(cái)政留成的稅收部分的返還，實(shí)際上還屬于財(cái)政支持。

（四）投融資平臺(tái)

區(qū)域開(kāi)發(fā)離不開(kāi)投融資政策支持，特別是對(duì)于工業(yè)化進(jìn)程相對(duì)滯后區(qū)域，顯得更為重要。投融資政策也是各地開(kāi)發(fā)政策的重頭戲。山東省政府甚至為此專門出臺(tái)2個(gè)專項(xiàng)文件加以推動(dòng)。其他省份也已多種方式出臺(tái)相關(guān)政策。

各區(qū)域?qū)ξ鹑跇I(yè)入駐都采取多種激勵(lì)性政策措施。一區(qū)均出臺(tái)支持金融業(yè)發(fā)展的政策。浦東提出建立國(guó)際金融中心，濱海也提出建立國(guó)內(nèi)外大型金融企業(yè)后臺(tái)服務(wù)中心的構(gòu)想；二區(qū)的珠三角、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海都提出要建立區(qū)域性金融中心。此外，許多區(qū)域提出組建區(qū)域開(kāi)發(fā)性銀行申請(qǐng)，但因準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高，目前二、三區(qū)中只有廣西北部灣銀行獲準(zhǔn)成立。山東、江蘇采取鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向開(kāi)發(fā)區(qū)域多貸款的激勵(lì)政策。目前，為擴(kuò)大信貸融資規(guī)模，各區(qū)域都在嘗試抵押融資的種類較多。土地、林權(quán)、海域、海島、船塢、知識(shí)產(chǎn)權(quán)抵押等。

在融資平臺(tái)建設(shè)上，沿海區(qū)域積極爭(zhēng)取獲得建立投資發(fā)展基金的許可，濱海新區(qū)、山東藍(lán)色、黃三角、河北沿海、廣西北部灣等區(qū)域申請(qǐng)獲準(zhǔn)。與上述思路不同，浙江財(cái)政每年安排10億元用于設(shè)立海洋產(chǎn)業(yè)基金，以低成本資金引導(dǎo)社會(huì)資金投向有關(guān)支持行業(yè)。

三區(qū)多數(shù)省成立投資開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)。廣西成立了廣西北部灣投資集團(tuán)有限公司，公司承建了廣西欽州保稅港區(qū)、廣西憑祥綜合保稅區(qū)、廣西沿海高速公路改擴(kuò)建工程、南寧港等一大批具有重要影響的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。江蘇成立沿海開(kāi)發(fā)集團(tuán)，專門進(jìn)行圍海開(kāi)墾。山東黃三角計(jì)劃成立以開(kāi)發(fā)土地資源為目的黃河三角洲開(kāi)發(fā)投資公司，目前省級(jí)公司未成立，但東營(yíng)市級(jí)公司已成立并在運(yùn)作。

（五）人才培養(yǎng)與引進(jìn)

人才政策與區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程關(guān)系密切，工業(yè)化進(jìn)程越快，對(duì)人才需求層次也越高，政策優(yōu)惠力度也越大。

一區(qū)的人才政策重點(diǎn)是滿足自主創(chuàng)新過(guò)程中的人才不足。設(shè)立人才引進(jìn)專項(xiàng)資金，主要目標(biāo)是急需的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、研發(fā)新等較高層次人才，特別是金融業(yè)人才。對(duì)專門人才政策從戶籍、股份、子女就業(yè)、就醫(yī)、住房等一系列以安居為主的政策，可操作性強(qiáng)，吸引力大。一區(qū)各級(jí)政府專門下發(fā)數(shù)個(gè)文件加以推動(dòng)。為鼓勵(lì)優(yōu)秀人才集聚浦東。2008年以來(lái)，浦東新區(qū)先后出臺(tái)了《浦東新區(qū)支持鼓勵(lì)人才若干意見(jiàn)》和《浦東新區(qū)支持創(chuàng)新人才實(shí)施辦法》。濱海新區(qū)出臺(tái)《關(guān)于支持濱海新區(qū)引進(jìn)人才的政策措施》、《濱海新區(qū)關(guān)于加快引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》、《濱海新區(qū)人才發(fā)展基金使用管理暫行辦法》等政策。

二區(qū)更多地關(guān)注人才培養(yǎng)問(wèn)題，尤其是海洋人才，發(fā)揮本區(qū)域在海洋科教方面的優(yōu)勢(shì)。這也與本區(qū)域規(guī)劃屬于海洋開(kāi)發(fā)有關(guān)。遼寧、山東、福建以及廣東珠三角市級(jí)出臺(tái)政策，以吸引高端人才。

三區(qū)則是二者兼顧，既要引進(jìn)又要注重自我培養(yǎng)，且人才引進(jìn)顯得更加迫切。江蘇、廣西專門拿出專項(xiàng)資金予以支持。

（六）自主創(chuàng)新活動(dòng)

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力等都離不開(kāi)自主創(chuàng)新活動(dòng)，工業(yè)化進(jìn)程越高的區(qū)域，對(duì)自主創(chuàng)新活動(dòng)的支持就越有力。

一區(qū)及時(shí)出臺(tái)多個(gè)相關(guān)政策予以支持。僅在浦東新區(qū)政府一級(jí)就出臺(tái)4個(gè)專項(xiàng)政策。《浦東新區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)自主創(chuàng)新的決定》、《浦東新區(qū)促進(jìn)自主創(chuàng)新的若干意見(jiàn)》，《浦東新區(qū)推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化實(shí)施方案（2009-2012）》。2010年浦東新區(qū)人大還出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化若干問(wèn)題的決議》，較為罕見(jiàn)。

二區(qū)沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)本區(qū)域升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略之后的自主創(chuàng)新活動(dòng)的專項(xiàng)支持政策，但是各地在科研平臺(tái)、學(xué)科建設(shè)、自主創(chuàng)新活動(dòng)上也得到相應(yīng)政策支持。如福建對(duì)獲批建設(shè)的國(guó)家級(jí)工程(重點(diǎn))實(shí)驗(yàn)室、工程(技術(shù))研究中心，給予獎(jiǎng)勵(lì)200萬(wàn)元；對(duì)獲省部級(jí)認(rèn)定的海洋科技領(lǐng)域的工程(重點(diǎn))實(shí)驗(yàn)室、工程(技術(shù))研究中心，給予適當(dāng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)資助。每年安排不少于1000萬(wàn)元資金，支持建設(shè)一批先進(jìn)適用的海洋科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目。

三區(qū)沒(méi)有出臺(tái)專項(xiàng)支持自主創(chuàng)新活動(dòng)政策。對(duì)自主創(chuàng)新活動(dòng)支持政策多屬于原則性，只有黃三角、廣西北部灣設(shè)立有一定專項(xiàng)資金支持。

（七）體制機(jī)制改革

目前，創(chuàng)新的焦點(diǎn)主要涉及如何弱化國(guó)家現(xiàn)行政策的限制。從現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研看，各地普遍認(rèn)為政策創(chuàng)新難度很大，特別是稅收、土地政策地方?jīng)]有空間?？傮w認(rèn)為，現(xiàn)在是收權(quán)而不是放權(quán)，國(guó)家亟待在體制機(jī)制上有新的突破。

一區(qū)借助國(guó)家賦權(quán)，率先進(jìn)行綜合配套改革。2005年、2006年，國(guó)家批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)這兩個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃被納入國(guó)家戰(zhàn)略。上述政策均是以體制機(jī)制創(chuàng)新為主的，主要針對(duì)新區(qū)發(fā)展所遇到的制度性問(wèn)題，效果顯著。

二區(qū)進(jìn)行功能完善性改革。除2012年8月八部委批復(fù)《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》外，為避免省內(nèi)港口間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，廣東、浙江和山東出臺(tái)或采取一些管理體制創(chuàng)新。有效整合優(yōu)化珠三角港口資源，明確各個(gè)港口的定位、功能、投資主體和經(jīng)營(yíng)模式等，推動(dòng)港口群發(fā)展。組建產(chǎn)業(yè)-金融融合，意在緩解資金壓力。對(duì)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新提出一些原則性意見(jiàn)。

三區(qū)改革政策有限?，F(xiàn)行政策主要著力于產(chǎn)業(yè)集聚、融資、資源開(kāi)發(fā)等方面，對(duì)體制機(jī)制創(chuàng)新方面需求相對(duì)較小，已出臺(tái)政策影響力較少，值得稱道的是廣西北部灣建立港口一體集團(tuán)，較好地防止港口間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，引起沿海多區(qū)域重視。

（八）通過(guò)立法

目前，沿海地區(qū)三類區(qū)域中部分規(guī)劃區(qū)已由省級(jí)人大通過(guò)地方立法。一類區(qū)上海、天津行動(dòng)最早。2002年天津市人大常委會(huì)就通過(guò)了《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，目前已著手進(jìn)行修訂。二類區(qū)中已有遼寧、山東、福建、廣東對(duì)沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略從立法角度進(jìn)行保障，以確保開(kāi)發(fā)活動(dòng)的連續(xù)性。2011年8月，山東省人大常委會(huì)通過(guò)《青島前灣保稅港區(qū)條例》。目前，三類區(qū)只有廣西壯族自治區(qū)人大通過(guò)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外開(kāi)放條例

四、主要結(jié)論

根據(jù)前述多領(lǐng)域比較，使我們對(duì)三類區(qū)現(xiàn)行政策有了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域發(fā)展定位是政策差異基本面，政策的轉(zhuǎn)換需要隨著規(guī)劃的實(shí)施不斷完善。

（一）政策內(nèi)涵存在差異

從區(qū)域政策的剖面來(lái)看，三類區(qū)域基本呈現(xiàn)由物質(zhì)資本要素投入為主的扶持性政策到功能性開(kāi)發(fā)為主政策，再到體制創(chuàng)新政策。一區(qū)主要關(guān)注發(fā)展環(huán)境改善，更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行推動(dòng)；三區(qū)主要依靠政府直接支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)在園區(qū)集聚；二區(qū)則介于二者之間。政策的差異根植于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，沿海三區(qū)的政策差異實(shí)際上反映出工業(yè)化進(jìn)程的差異，階段不同，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向不同，政策的著眼點(diǎn)也不同。

（二）政策疊加效應(yīng)分布不均

由于不同國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域存在覆蓋區(qū)域的重疊，導(dǎo)致部分規(guī)劃區(qū)區(qū)域內(nèi)同時(shí)有數(shù)個(gè)規(guī)劃政策，從而為區(qū)域制定政策支持拓寬空間，增加了區(qū)域制定實(shí)施政策的靈活性，但也意味著規(guī)劃政策的碎片化。二區(qū)的浙江海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)也可使用長(zhǎng)三角規(guī)劃區(qū)政策；遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶也可利用國(guó)家振興東北老工業(yè)基地政策。三區(qū)是疊加效應(yīng)的主要受益區(qū)。如江蘇連云港市既可以按照江蘇沿海地區(qū)發(fā)展政策，也可以采用長(zhǎng)三角、國(guó)家東中西部合作示范區(qū)政策；廣西北部灣既可以利用北部灣開(kāi)發(fā)政策也可以利用西部大開(kāi)發(fā)政策等?？傮w看，三類區(qū)域疊加效應(yīng)更加顯著。

（三）政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)作用不一

規(guī)劃區(qū)起點(diǎn)越低，政府推動(dòng)作用越強(qiáng)，主要表現(xiàn)在政府投融資政策的力度大。一區(qū)以及二區(qū)部分規(guī)劃區(qū)政策主要著眼于發(fā)展環(huán)境、制度規(guī)制的完善，政策的重點(diǎn)是體制機(jī)制的創(chuàng)新。而三區(qū)由于多數(shù)區(qū)域開(kāi)發(fā)正處于起步階段，原有基礎(chǔ)較為薄弱。加之沿海地區(qū)規(guī)劃都是近幾年獲批的，區(qū)域間存在著相互追趕現(xiàn)象。政府的資本投入、融資政策表現(xiàn)出強(qiáng)力支持，政府采取多種手段解決資金缺口，更多地表現(xiàn)為直接支持方式。山東、江蘇經(jīng)濟(jì)大省的支持力度尤為顯著。

（四）同類區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)大于互補(bǔ)

同類區(qū)域由于定位、發(fā)展水平等條件相近，開(kāi)發(fā)政策以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相似，出臺(tái)政策趨同性較高，形成相互攀比的格局。一區(qū)，上海提出自貿(mào)區(qū)設(shè)想，天津也緊隨其后。三區(qū)相鄰區(qū)域激烈爭(zhēng)取大項(xiàng)目審批，在融資項(xiàng)目上互相比較。如江蘇沿海、河北沿海以廣西北部灣獲批石油煉化、精品鋼材項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)銀行設(shè)立為標(biāo)桿，都將大項(xiàng)目列為政策目標(biāo)。同時(shí)，加快港口吞吐能力建設(shè)，為重化工業(yè)大項(xiàng)目落地作鋪墊。

（五）區(qū)域政策可操作性不同

從可操作性角度看，基本呈現(xiàn)一區(qū)〉二區(qū)〉三區(qū)。部分三區(qū)制定政策力爭(zhēng)面面俱到，看起來(lái)比較全面，實(shí)際上許多政策比較抽象，原則性強(qiáng)，缺乏可操作性。往往屬于簡(jiǎn)單模仿、照搬，制定時(shí)就對(duì)本地實(shí)際缺乏考慮，實(shí)際執(zhí)行時(shí)難以操作。

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