王圣云 許雙喜

中部重點試驗區(qū)主要指國家在中部地區(qū)批復(fù)的綜合配套改革試驗區(qū)和國家級區(qū)域規(guī)劃，是中部地區(qū)順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢，完善社會主義市場經(jīng)濟體系，在中部崛起戰(zhàn)略制定和實施過程中，逐漸建立的以體制、機制和制度創(chuàng)新為主要動力，以綜合配套改革試驗為主要特征，旨在推進改革開放與合作并進行先行先試的改革試點，是我國在改革開放后，繼深圳、上海、天津在中部地區(qū)建立的綜合配套改革重點試驗區(qū)。國家在中部地區(qū)選擇一批有特點、有代表性、符合條件的地區(qū)進行綜合配套改革，以試驗區(qū)為空間載體，把進一步推進改革開放和促進中部崛起有機結(jié)合起來，在推進中部重點試驗區(qū)改革開放中促進中部地區(qū)快速崛起。把解決中部崛起的緊迫問題與破解全國發(fā)展面臨的共性難題結(jié)合起來，為中部其他地區(qū)經(jīng)濟社會改革提供新經(jīng)驗和新思路。通過設(shè)立試驗區(qū)進行試點改革降低改革風(fēng)險和試錯成本，由點及面為中部乃至全國其他地區(qū)的綜合改革和開發(fā)、開放起示范作用。

一、中部6大重點改革試驗區(qū)：區(qū)域功能與戰(zhàn)略意義

（一）中部重點試驗區(qū)是推進中部改革開放與加快中部崛起的實驗區(qū)，以鮮明主題承載著先行先試的重要使命，為促進中部崛起提供經(jīng)驗和示范

新世紀(jì)以來，我國實行的是漸進式的對外開放政策。2005年6月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海浦東綜合配套改革試驗區(qū)；2006年4月國務(wù)院批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)進行綜合配套改革試點；同年，中部崛起戰(zhàn)略提出，中部地區(qū)重點改革試驗區(qū)改革步入快車道。2008年9月，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立中部地區(qū)第一個綜合配套改革重點試驗區(qū)—武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)。2008年12月，國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立“長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)”，這兩個重點改革試驗區(qū)都是以“兩型社會”建設(shè)為主題。2009年12月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃”。2010年1月，國務(wù)院正式批復(fù)“皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃”。2010年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委正式批復(fù)設(shè)立“山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)”。2011年9月，國務(wù)院正式批復(fù)“河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)”。從中部6省重點改革試驗區(qū)批復(fù)的時序譜系來看，中部6大重點改革試驗區(qū)肩負著改革開放先行先試的重大使命，但先行先試的主題、重點和空間范圍有所不同或各有側(cè)重。

6大重點改革試驗區(qū)是先行先試的改革試驗區(qū)。比較而言，武漢城市圈、長株潭城市群主要致力于探尋資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)之路；鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)肩負著探索太湖流域經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展模式的重任。中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)關(guān)注工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化協(xié)調(diào)”發(fā)展模式。皖江城市帶是合作發(fā)展的先行區(qū)和科學(xué)發(fā)展的試驗區(qū)，在探索產(chǎn)業(yè)承接與創(chuàng)新合作機制等方面承擔(dān)先行先試的任務(wù)。山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)是目前批準(zhǔn)的唯一的全省域資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)。武漢城市圈、長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的空間范圍是省內(nèi)城市群，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是省內(nèi)經(jīng)濟區(qū)，中原經(jīng)濟區(qū)則是跨省經(jīng)濟區(qū)。

（二）中部重點試驗區(qū)是帶動中部崛起的強力引擎，是國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與中部6省發(fā)展實際相結(jié)合的產(chǎn)物，重塑了中部區(qū)域經(jīng)濟空間格局

自《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干建議》（中發(fā)［2006］10號）頒布以來，中部地區(qū)在全國區(qū)域經(jīng)濟格局中的地位開始提升。在《〈促進中部崛起規(guī)劃〉實施意見》（2010）、《關(guān)于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2010）以及《全國主體功能區(qū)劃》頒發(fā)和實施后，中部地區(qū)連續(xù)出臺一系列綜合配套改革試驗區(qū)和國家級區(qū)域規(guī)劃，標(biāo)志著中部崛起戰(zhàn)略實施向縱深方向發(fā)展。從空間經(jīng)濟視角來看，中部重點試驗區(qū)是一種集約、高效的空間組織形式。通過優(yōu)化區(qū)域資源配置，形成區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)聚合力，增強國土空間綜合承載力。武漢城市圈、皖江城市帶、中原城市群、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群、太原城市圈作為構(gòu)建中部“兩橫兩縱”經(jīng)濟帶的、多極化的支點網(wǎng)絡(luò)，將成為引領(lǐng)中部崛起的空間載體和增長引擎，發(fā)揮了增長引擎的輻射、帶動、引領(lǐng)和示范作用。從先行先試功能來看，中部重點試驗區(qū)通過體制機制和制度創(chuàng)新改革的先行先試實踐，優(yōu)化了資源配置與組織效率，形成了中部重點試驗區(qū)，重塑了中部經(jīng)濟版圖和空間格局。

國家在中部地區(qū)制定出臺的一系列國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和批復(fù)的國家級重點改革試驗區(qū)，其區(qū)域戰(zhàn)略意圖在于加快中部崛起，進而促進我國四大區(qū)域板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展。中部重點試驗區(qū)是國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與中部6省發(fā)展要求中和作用的產(chǎn)物。中部重點試驗區(qū)的旨在貫徹落實國家提出的資源節(jié)約、環(huán)境友好、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大改革發(fā)展戰(zhàn)略，是著眼于國家深化改革開放和區(qū)域合作的現(xiàn)實需要，基于中部6省自身發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢提出的，既反映了國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略要求，又滿足了中部各省緊迫的發(fā)展要求。因此，中部重點試驗區(qū)是國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，從國家海陸國土空間到4大區(qū)域經(jīng)濟板塊，再到中部重點試驗區(qū)，經(jīng)濟空間不斷縮小，戰(zhàn)略規(guī)劃主題與實施計劃進一步細化。體現(xiàn)了國家區(qū)域發(fā)展政策與區(qū)域規(guī)劃思路的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，中部6大重點改革試驗區(qū)是由地方政府主導(dǎo)、經(jīng)國務(wù)院或國家發(fā)改委批復(fù)的國家級戰(zhàn)略規(guī)劃。國家賦予各試驗區(qū)制度創(chuàng)新和實驗的自主權(quán)力，大大調(diào)動了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，使其具有更為靈活的改革和發(fā)展空間。

（三）中部重點試驗區(qū)位于發(fā)展條件較好的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中都被列為重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，肩負著帶動整個中部社會經(jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)

重點改革試驗區(qū)規(guī)劃是發(fā)展性規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的空間規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃是重點改革試驗區(qū)國土空間有序開發(fā)的重要基礎(chǔ)，重點改革試驗區(qū)的有序開發(fā)開放應(yīng)以主體功能區(qū)空間規(guī)劃為基準(zhǔn)，根據(jù)重點改革試驗區(qū)規(guī)劃的發(fā)展重點和時序安排，綜合確定其功能定位和發(fā)展方向。中部重點試驗區(qū)的功能定位則主要是探索科學(xué)發(fā)展模式的實驗區(qū)，深化改革的先行區(qū)，擴大開放的試驗區(qū)以及中部地區(qū)人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)的重要密集區(qū)。中部6大重點改革試驗區(qū)在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中都被列為重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，肩負著帶動整個中部社會經(jīng)濟發(fā)展的重要職責(zé)，也承擔(dān)著引領(lǐng)中部地區(qū)開發(fā)開放合作先行先試的改革試驗。因此，中部重點試驗區(qū)實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，既要突出其重點開發(fā)與優(yōu)化開發(fā)的主體功能，也要兼顧和發(fā)揮好其他功能，尤其是在能源安全、糧食安全、生態(tài)安全、江湖治理等方面發(fā)揮好改革開放先行先試的實驗職能，同時還要注意各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、居民福祉與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

表1 中部6大重點改革試驗區(qū)規(guī)劃比較

二、中部6大重點改革試驗區(qū)對外開放與區(qū)域合作：特征分析與關(guān)鍵問題

中部6大重點改革試驗區(qū)對外開放發(fā)展較快，但對外開放水平和外向經(jīng)濟程度較低。區(qū)域合作進一步深化，但區(qū)域合作意識較弱，區(qū)域合作進程有待進一步推進。

（一）利用外資成效顯著，外商直接投資是中部經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要“推進器”，但存在對外開放水平和質(zhì)量不高，外向經(jīng)濟程度較低，對外貿(mào)易發(fā)展滯后等制約因素

實施中部崛起戰(zhàn)略以來，中部地區(qū)對外開放度不斷提高，開放型經(jīng)濟對中部經(jīng)濟發(fā)展的貢獻和支撐作用日益突出。從對外貿(mào)易、引進外資來看，與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)外貿(mào)依存度偏低。2003年以來，中部地區(qū)的外貿(mào)依存度一直處在8%-10%。2006年中部6省實現(xiàn)進出口總額539.8億美元，2011年增加為1627.3億美元，比2006年增長了2倍。中部地區(qū)對外開放存在對外貿(mào)易規(guī)模不斷擴大，對外開放水平和質(zhì)量不高，對外開放水平和外向經(jīng)濟程度較低等特征。盡管中部地區(qū)對外開放有了較大發(fā)展，但其開放程度并不高。進出口總額有所增加但低于同期GDP增速。從指標(biāo)分析來看，2006年中部地區(qū)外貿(mào)依存度為9.8%，2011年為10%左右，和東部沿海地區(qū)相比，對外開放度總體水平處于較低水平，即使是對外開放水平相對較高的安徽省和東部發(fā)達省份相比仍有很大差距。因此，對外貿(mào)易發(fā)展滯后是制約中部經(jīng)濟快速發(fā)展的突出因素。

中部地區(qū)對外招商引資步伐加快，實際利用外資總額由2006年的130.5億美元增加到2011年的360.7億美元，引進外資、利用外資規(guī)模有了很大提高。從實際利用外資總額增長率來看，中部6省都以約兩位數(shù)速度增長，尤其是安徽2006年實際利用外資開始提速，是2006年中部6省實際利用外資總額增速最快的省份。河南2011年成為中部地區(qū)實際利用外資規(guī)模最大的省份。可見，中部6省利用外資成效顯著，質(zhì)量和水平持續(xù)提高，外商直接投資已成為中部地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要推動因素，但仍和發(fā)達地區(qū)有較大差距。

表2 中部6省對外貿(mào)易比較

（二）區(qū)域合作不斷深入推進，國際貿(mào)易活躍度和對外開放度較強，但區(qū)際貿(mào)易活躍度和對外開放度較低，區(qū)際合作意識相對缺失導(dǎo)致中部地區(qū)難以形成具有較強競爭力的區(qū)域整體

中部各省市開展區(qū)域合作的積極性和主動性得到大大提高，交流合作的廣度和深度進一步加強，整體表現(xiàn)為中部6省之間的交流合作相對于各省的對外聯(lián)系要少很多，中部6省之間抱團意識薄弱，但對外聯(lián)系都很積極，由此導(dǎo)致中部地區(qū)很難形成一個具有較強競爭力的區(qū)域整體。在中部6大重點改革試驗區(qū)的對外聯(lián)系方面，江西省以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)為龍頭，對接長珠閩，深化與毗鄰浙江、福建、廣東等省的合作取得明顯成效。安徽以皖江城市帶為依托，積極融入長三角，推動合肥、馬鞍山加入長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。湖北加快與長江經(jīng)濟帶的經(jīng)濟合作與交流，引領(lǐng)中三角城市集群發(fā)展。湖南則鞏固珠三角、拓展長三角、積極對接環(huán)渤海和海峽西岸經(jīng)濟區(qū)。山西、河南積極推動中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作試驗區(qū)構(gòu)建。此外，中部舉辦的“中博會”和中部論壇也促進了中部6省交流合作，但和沿海發(fā)達地區(qū)相比，中部地區(qū)內(nèi)部的區(qū)域合作意識較弱。

深化區(qū)域合作是在更大范圍優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)區(qū)域互動發(fā)展的有效途徑。在當(dāng)前經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化趨勢下，中部地區(qū)開展區(qū)域合作的積極性大大提高，區(qū)域之間的經(jīng)濟社會聯(lián)系日益緊密、區(qū)域交流與合作日益深化。進一步加強區(qū)域合作，擴大對外開放，成為中部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。加快中部崛起要求中部地區(qū)要深化區(qū)域合作，擴大對外開放，把對內(nèi)合作與對外開放緊密結(jié)合起來。中部重點試驗區(qū)作為對外開放與合作的先行先試試驗區(qū)，要加快推進對外合作，實現(xiàn)以開放促合作，以合作帶開發(fā)，深化國內(nèi)外區(qū)域合作，優(yōu)化對外開放格局。

三、中部地區(qū)重點改革試驗區(qū)擴大改革開放與區(qū)域合作的對策建議

從區(qū)域合作思路來看，中部重點試驗區(qū)合作意識不強，合作觀念不夠解放，中部地區(qū)要以擴大對外開放為引導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)空間整合為核心，立足自身發(fā)展，積極融入周邊，提升中部試驗區(qū)的整體競爭力，擴大中部區(qū)際合作，加快推進中部地區(qū)一體化進程。

（一）逐步消除制約中部地區(qū)快速發(fā)展的體制機制障礙，以行政區(qū)經(jīng)濟試驗改革為切入點，促進中部地區(qū)改革開放和區(qū)域合作

中部6省區(qū)域合作的最大制約是體制機制障礙，出路在于擴大中部地區(qū)改革開放，最大限度釋放改革紅利，讓企業(yè)在區(qū)域分工合作中不斷增強發(fā)展活力、創(chuàng)造力和競爭能力。一個能促進效率改進的體制可以降低交易成本，促進外部性內(nèi)在化，提供激勵機制等來改善地區(qū)的投資環(huán)境，進而提升該地區(qū)的外資吸引力和產(chǎn)業(yè)競爭力，最終實現(xiàn)更高程度的對外開放，實現(xiàn)對外開放與體制改革的良性互動。改革開放與區(qū)域合作促進了中部地區(qū)之間“制度學(xué)習(xí)”機制的形成，縮小區(qū)域之間的制度落差，進而引導(dǎo)欠發(fā)達地區(qū)制度創(chuàng)新，通過推進管理體制創(chuàng)新和管理服務(wù)改進，在有條件形成區(qū)域合作城市區(qū)或經(jīng)濟區(qū)的地區(qū)，積極探索行政區(qū)經(jīng)濟改革，化解行政壁壘與行政分割對經(jīng)濟發(fā)展的阻礙作用，建立精簡、高效的現(xiàn)代政府管制體制，切實推進中部重點試驗區(qū)的制度創(chuàng)新。

（二）切實改善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接環(huán)境，以優(yōu)勢互補、合作共贏為原則，健全承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的長效機制

目前，中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次整體較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較小。因此，中部地區(qū)較為緊迫的任務(wù)是依托比較優(yōu)勢，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是中部地區(qū)促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本所在。另一方面，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和企業(yè)成本上升等原因，沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中、西部轉(zhuǎn)移是必然趨勢。2010年1月，國務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》。2010年8月，《國務(wù)院關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》成為指導(dǎo)中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綱領(lǐng)性文件。2011年6月和12月，國家發(fā)改委陸續(xù)批復(fù)了《湖南省湘南承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)》和《湖北省荊州承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)》，中部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主動性和競爭力明顯加強。與此同時，中部6省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會產(chǎn)生過度競爭，進而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、布局雷同等不利于中部產(chǎn)業(yè)分工合作的因素。因此，中部6大重點改革試驗區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要基于自身優(yōu)勢，遵循優(yōu)勢互補、合作共贏原則，有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，要注重培育產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接環(huán)境和氛圍，切實營造公平透明、便捷高效的市場主體準(zhǔn)入環(huán)境，建立健全服務(wù)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的長效機制。

（三）積極打造長江中游城市集群示范區(qū)，以深化分工與合作為導(dǎo)向，推進區(qū)域性城市組群式發(fā)展

目前，中部地區(qū)已初步形成以武漢城市圈、中原城市群、長株潭城市群、皖江城市帶、環(huán)鄱陽湖城市群和太原城市圈為核心的城市群空間格局，在推進城市化進程中面臨如下制約：中心城市規(guī)模較小，集聚擴散能力較弱。中部6省之間合作不足，形不成比試驗區(qū)更高一級的具有更強集散效應(yīng)的區(qū)域性城市群增長極，導(dǎo)致中部城市群的整體競爭力不高，難以強勁支撐中部崛起。

區(qū)域城市集群以區(qū)域內(nèi)部各發(fā)展單元的公平對話為基本準(zhǔn)則，共同發(fā)展為目標(biāo)，在促進地區(qū)發(fā)展，提高地區(qū)綜合競爭力等方面有積極的作用。長江中游區(qū)位優(yōu)勢十分突出，位于國家“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中沿長江通道橫軸和京哈、京廣通道縱軸的交匯處。2010年國務(wù)院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》把長江中游地區(qū)列入國家層面的重點開發(fā)區(qū)，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。為此，謀求長江中游城市共同發(fā)展，構(gòu)建長江中游城市集群并將其上升為國家戰(zhàn)略，將大大提升長江中游城市集群競爭力，使之成為有力支撐長江中游地區(qū)快速崛起的增長引擎。

（四）大力構(gòu)建黃河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗區(qū)，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為試驗主題，推動晉陜豫等省區(qū)邊界地區(qū)發(fā)展與合作

晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗區(qū)主要分布在黃河中游的河南、陜西、山西三省交界地帶，包括河南省的三門峽市、陜西省的渭南市和山西省的運城市、臨汾市四市，面積5.8萬平方公里，人口1700萬。晉陜豫三省依黃河毗鄰相接，處于省際邊界地帶，一直有跨省區(qū)的合作愿望，但由于行政壁壘阻礙，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理體制和運行機制難以形成。國務(wù)院在關(guān)于促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃的批復(fù)中明確提出：“支持中部地區(qū)與西部毗鄰地區(qū)開展合作，鼓勵晉陜豫黃河金三角地區(qū)突破行政界限，開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展試驗?！睘榇耍瑯?gòu)建晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展綜合試驗區(qū)并上升為國家戰(zhàn)略，使之成為全國第一個打破省際行政區(qū)劃的、以區(qū)域協(xié)調(diào)為主題的試驗區(qū)，為中部行政區(qū)劃交界地帶促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供先行先試的經(jīng)驗和示范。

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