藍煜昕 王春婷

近年來，隨著政府改革和職能轉(zhuǎn)變不斷向前推進，在全國范圍內(nèi)掀起了政府向社會力量購買服務(wù)的高潮，各地積極探索，一方面加大力氣推動職能轉(zhuǎn)變，將一部分公共事務(wù)交給社會力量承擔(dān);另一方面積極培育發(fā)展社會組織，將其吸納到購買服務(wù)的框架內(nèi)。然而，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認識到，現(xiàn)階段我國政府購買服務(wù)仍屬新生事物，實踐探索中暴露的問題層出不窮，隨著購買服務(wù)在全國范圍內(nèi)普遍推廣、深入推進，各種問題和弊端將會不斷涌現(xiàn)。非營利組織提供公共服務(wù)在香港經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)相對成熟，本文旨在通過分析以“整筆撥款模式”為主的香港資助非營利組織提供公共服務(wù)制度，探討其對我國的啟示。

一 香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的制度背景

香港政府資助非營利組織提供服務(wù)是在香港獨有的經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)和非營利組織生態(tài)共同作用下產(chǎn)生的。

在經(jīng)濟方面，第二次世界大戰(zhàn)后的半個世紀，香港連續(xù)經(jīng)歷了三次經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型:首先，從“傳統(tǒng)經(jīng)濟”向“制造型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型，使香港從簡單的貿(mào)易港口過渡為新興工業(yè)化城市;其次，從“制造型經(jīng)濟”向“服務(wù)型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型，香港的制造業(yè)地位下降，1992年，香港制造業(yè)的發(fā)展已經(jīng)下降至第四位，而金融、貿(mào)易、航運、零售批發(fā)等新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)迅速崛起并成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，1997年亞洲金融危機后，香港經(jīng)濟急劇下滑，失業(yè)現(xiàn)象嚴重惡化，失業(yè)率一度突破8%，創(chuàng)下近30年的最高紀錄;再次，香港迎來第三次經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，也開啟了從“后工業(yè)社會”向正在進行的“知識型社會”轉(zhuǎn)型的旅程 (馮經(jīng)國，1999)。香港經(jīng)濟的開放性、轉(zhuǎn)型期的不穩(wěn)定性和對國際貿(mào)易的依賴性，增加了香港經(jīng)濟的脆弱性。脆弱的香港經(jīng)濟一方面使政府在公共政策上以發(fā)展經(jīng)濟為先、限制公共開支、實行低稅制，奉行小政府理念，對商業(yè)保持最低限度的管制和干預(yù) (馮國經(jīng)，1999)，政府為市場有效運作僅提供基本的監(jiān)管及公共設(shè)施;另一方面對社會的穩(wěn)定性提出較高要求，香港需要在穩(wěn)定的政治和社會條件下發(fā)展經(jīng)濟。相比之下，政府對于社會需要或由經(jīng)濟發(fā)展造成的外部性等問題的考慮較少。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府的較少干預(yù)為非營利組織的產(chǎn)生、發(fā)展以及作用發(fā)揮騰出了空間。

在政治體制方面，1997年以前香港作為英國的殖民地，其具體的政治架構(gòu)建基于英國政府的英皇制誥和皇室訓(xùn)令 (Miners，1995:54)。殖民時期，香港一直由英國女皇委任的港督進行統(tǒng)治，政府公務(wù)員對港督的統(tǒng)治予以輔助。經(jīng)濟發(fā)展是港英政府關(guān)心的核心問題。信奉市場，低開支、低稅率、小政府和對公共服務(wù)進行收費是歷屆政府制定社會政策必須遵守的幾個關(guān)鍵原則，而且其公共開支不能超過香港本地生產(chǎn)總值的20%，公共開支的增長不能超越香港經(jīng)濟整體的增長速度 (保羅·惠廷等，2001:15)。港英政府的施政理念使其對社會政策的推動僅局限于維持政治和社會穩(wěn)定，不給經(jīng)濟發(fā)展造成負擔(dān)。1997年香港回歸后，中國大陸對香港的政治和公共事務(wù)方面具有重大影響，包括一些促進香港社會政策發(fā)展的政治因素。

在社會結(jié)構(gòu)方面，香港經(jīng)濟三次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型改變了就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失業(yè)等現(xiàn)象，也加速了家庭和人口結(jié)構(gòu)變化，并直接導(dǎo)致了貧富差距兩極分化。迫于經(jīng)濟的壓力及反性別歧視和平等機會政策等方面的進展，許多婦女走出家庭，傳統(tǒng)的家庭保障體系瀕臨崩潰;接踵而至的移民造成人口迅速膨脹，社會結(jié)構(gòu)變遷造成的貧困人口劇增、人口老齡化問題等給公共服務(wù)特別是醫(yī)療衛(wèi)生、教育和房屋等方面帶來巨大的壓力，而相應(yīng)的社會保障制度尚未建立起來?？梢哉f，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的主要原因是為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、政治與社會穩(wěn)定的需要，緩解公共服務(wù)需求和供給間的嚴重矛盾。

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的另一個非常重要的因素是非營利組織的推動。香港社會服務(wù)歷史悠久，最初是由天主教和基督教教會包辦，1870年東華三院和1883年保良局的成立，標(biāo)志著以宗教和慈善為主的非營利組織提供社會服務(wù)時代的到來?！岸?zhàn)”后，大規(guī)模移民潮的涌入導(dǎo)致貧困移民和難民的數(shù)量暴增，面對大規(guī)模的救濟之需，非營利組織迅速發(fā)展壯大，承擔(dān)起照顧弱勢群體的功能，在公共服務(wù)提供的各個領(lǐng)域內(nèi)作用日益顯著。在非營利組織的積極倡導(dǎo)和推動下，迫于維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要，政府與非營利組織展開合作，并開始大規(guī)模資助非營利組織提供公共服務(wù)。

總之，因為維護政治和社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，以及在非營利組織的推動下，香港政府必須采取一系列的社會政策，增加對公共服務(wù)的財政投入，將社會沖突和失序限制在可控制范圍以內(nèi)。

二 香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的制度變遷

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)經(jīng)歷了“酌情津貼”(discretionary grant)、“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式” (standard cost subvention system)以及“整筆撥款模式”(lump sum grant manual system)三個階段。需要指出的是，“整筆撥款模式”是在“酌情津貼”和“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”不能使非營利組織更好地提供公共服務(wù)的情況下產(chǎn)生的。

(一)“酌情津貼”階段

“酌情津貼”階段始于1968年，是指政府撥給非營利組織一定的補助金額，這筆補助并不能滿足非營利組織全部支出所需。1965年香港第一部《社會福利白皮書》發(fā)表以前，香港政府的資助非常少且主要是救濟性的。如1947年，政府才在民政務(wù)司下設(shè)社會局，每年經(jīng)費只有450萬美元 (陳錦棠等，2008:6)。第一部《社會福利白皮書》發(fā)布以后，1965-1966年度政府福利開支為2253萬元，較以前有所增加。第一部白皮書旨在描述、解釋政府對社會服務(wù)的態(tài)度，強調(diào)非營利組織在提供社會服務(wù)方面的先驅(qū)作用，并與政府相輔相成。1973年，香港發(fā)布第二部《社會福利白皮書》，確定了為弱勢群體提供服務(wù)是政府的責(zé)任，政府的社會福利支出大幅度增加，如1975-1976年度已經(jīng)達到38618萬元。①香港社會福利署:《社會福利署年報》(1966、1976)，參見“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。

(二)“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”階段

“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”始于1982年，是一種控制資源投入 (input control)的制度，對機構(gòu)如何使用經(jīng)費有非常嚴格的限制，每個津貼服務(wù)都有一套認可的人手編制、列明職位、職級、入職條件等。1991年，第四部社會福利白皮書—— 《跨越九十年代的社會服務(wù)白皮書》發(fā)布，政府的社會福利開支越來越大，如1985-1986年度支出22.99億元，其中非營利組織津貼約4.49億元;1990-1991年度支出52.52億元，其中非營利津貼約12.54億元，遠遠超出了同期經(jīng)濟增長的幅度。①香港社會福利署:《社會福利署年報》(1985、1986、1990、1991)，參見“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。這使得“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”越來越難以持續(xù)。

(三)“整筆撥款模式”階段

“整筆撥款模式”始于2001年，香港社會福利署 (以下簡稱“社署”)針對“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”的官僚公式化、行政程序過度繁雜、行政費用高昂且效率低下等問題，于2000年對津貼補助制度進行了全面的策略性改革。改革的結(jié)果就是調(diào)整非營利組織的資助安排和管理方式，推行了“整筆撥款模式”?！罢P撥款模式”實施后，政府不再嚴格控制非營利組織的人手編制、薪酬架構(gòu)或個別開支項目投入的資源，改為以一筆過付款的方式向非營利組織發(fā)放經(jīng)常撥款 (因而稱為“整筆撥款”)，并且給予非營利組織更大的自主權(quán)，讓非營利組織可更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)，適時配合社會不斷轉(zhuǎn)變的需要?！罢P撥款模式”著重提高效率和成效、改善質(zhì)素、鼓勵創(chuàng)新、加強問責(zé)，目的是使非營利組織更具彈性、能更靈活調(diào)配資源，持續(xù)推動服務(wù)水平，滿足社會不斷變化的需要。與“整筆撥款模式”相配套的是“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度” (Service Performance Monitoring System，SPMS)，其內(nèi)容包括:“津貼與服務(wù)協(xié)議”(Funding and Service Agreement，F(xiàn)SA)和“服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”(Service Quality Standards，SQS)。服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度注重服務(wù)“產(chǎn)出” (output)的成效、重視責(zé)任，為靈活的“整筆撥款模式”有效實施提供了有力保障。

三 “整筆撥款模式”的現(xiàn)狀、特點及補充形式

香港的社會福利服務(wù)基本由政府提供，政府也通過向非營利組織提供資助的方式滿足社會福利服務(wù)的需求，但也有小部分服務(wù)由私營機構(gòu)提供。據(jù)統(tǒng)計，超過80%的社會服務(wù)是由非營利組織提供的，這些非營利組織必須根據(jù)《稅務(wù)條例》第88條獲得免稅資格，通過申請的方式才能得到政府資助。政府選擇非營利組織提供服務(wù)主要以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，獲得資助的非營利組織與政府簽訂為期三年的《津貼及服務(wù)協(xié)議》，政府以“整筆撥款”的津貼模式進行資助。非營利組織在首次申請資助時，必須提交組織的注冊證明、章程大綱、章程細則、管理結(jié)構(gòu)、負責(zé)人員、組織過去三年的經(jīng)審計賬目以及所提供的服務(wù)等資料。那么，香港在實行“整筆撥款模式”之后的情況如何?該模式有哪些特征?除此之外，還有哪些資助形式來補充呢?

(一)“整筆撥款模式”的現(xiàn)狀

一般來講，“整筆撥款模式”的資助金額由不同部分 (個人薪酬、公積金撥款和其他費用)組成，其中員工成本部分的資助是根據(jù)每個非營利組織的特定撥款基準(zhǔn)厘定。撥款的費用足以保障非營利組織的運營。同時，非營利組織可以向獨立檢討委員會申請?zhí)岣哔Y助額度。社署每年按價格調(diào)整撥款，社署也會不時根據(jù)特定目的發(fā)放給非營利組織撥款?！罢P撥款模式”允許非營利組織將未用款項自行管理和保留儲備，但需要存入儲備基金，并在周年財務(wù)報告中向社署匯報儲備數(shù)額。

2009-2010年度，社署為非營利組織提供的經(jīng)常資助為83億元;2010-2011年度，增長為86億元;2013-2014年度，政府資助非營利組織約2622個，服務(wù)協(xié)議單位的預(yù)算資助額是109.736億元。非營利組織提供的公共服務(wù)主要是安老服務(wù)、康復(fù)及醫(yī)務(wù)社會服務(wù)、家庭及兒童服務(wù)、青少年服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展六大方面。表1統(tǒng)計了社署2011-2014年度政府在社會福利服務(wù)方面的財政撥款分配情況。圖1則是2013-2014年度的分配情況。我們可以看到，政府財政撥款逐年增加，其中安老服務(wù)在各項社會福利服務(wù)開支中所占的比例最大。

表1 社署在2011-2014年度財政撥款分配情況 單位:百萬元

圖1 2013-2014年度香港政府資助非營利組織提供各類服務(wù)預(yù)算經(jīng)常開支資助額

截至2013年4月，共有171家非營利組織接受政府資助，其中165家機構(gòu)已實行“整筆撥款模式”，它們所得到的撥款超出2013-2014年度整體資助額的99%。除了“整筆撥款”，即對非營利組織的全年經(jīng)常撥款之外，涉及每年額外開支約4.7億元。①數(shù)據(jù)來自“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/sitevngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc/。

除上述資助額外，社署另外預(yù)留13.787億元向私營組織和非營利組織購買福利服務(wù)。這些服務(wù)包括合約安老院舍、改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)、護養(yǎng)院床位購買和改善計劃以及其他福利服務(wù)。

(二)“整筆撥款模式”的特點

以“整筆撥款”為主的香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)，其最主要的特點在于政府與非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系 (collaboration)。這種合作伙伴關(guān)系的存在彌補了政府、市場和志愿部門的不足，通過發(fā)揮各自功能上的優(yōu)勢使得政府與非營利組織相互依賴、共同合作。這種合作伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)在三個方面:

一是“整筆撥款模式”不再嚴格控制非營利組織的人手編制、薪酬架構(gòu)或個別開支項目投入的資源，而是以“整筆撥款”的形式向非營利組織提供經(jīng)常性撥款，給予非營利組織更大的自主權(quán)，讓非營利組織更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)。這種合作伙伴關(guān)系以公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)政府與非營利組織之間共享權(quán)力、資源，共同承擔(dān)責(zé)任，二者之間相互依賴、相互信任，從簡單的項目合同關(guān)系向更少競爭、更復(fù)雜的合同關(guān)系轉(zhuǎn)變。這種合作伙伴關(guān)系為非營利組織高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)系統(tǒng)提供持久動力。

二是“整筆撥款”的撥款基準(zhǔn)以員工的個人薪酬為最重要因素，資助額必須足以應(yīng)付非營利組織提供服務(wù)所需的所有開支，保障非營利組織的運營，這種資助方式不是簡單地以項目為撥款基準(zhǔn)。這種覆蓋非營利組織日常運營的撥款方式足以體現(xiàn)香港政府奉行的“小政府”、最低限度干預(yù)的執(zhí)政理念，以及政府與社會的合作伙伴關(guān)系。

三是政府與非營利組織基于共同目標(biāo)而聯(lián)合行動，又通過協(xié)調(diào)或整合補充資源來實現(xiàn)各自目標(biāo)，政府與非營利組織保持長期合同、相互信任互動合作的關(guān)系。如“過渡津貼”制度①“過渡津貼”制度是指在實行“整筆撥款”以前，政府對雇用較多資深雇員的組織，設(shè)立為期三年的“過渡津貼”計劃，按其所需給予非營利組織足夠的財政資源，并成立支援中心為非營利組織提供技術(shù)上的支持，以保障非營利組織能順利過渡到“整筆撥款”模式。就很好地體現(xiàn)了合作伙伴關(guān)系。

(三)“整筆撥款模式”的補充形式

除“整筆撥款模式”外，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)還有其他幾種補充模式。未加入“整筆撥款模式”的機構(gòu)繼續(xù)按照以前的兩種資助方式獲得撥款:一是修訂標(biāo)準(zhǔn)成本津貼模式:服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本由職員薪酬按認可職位的中點薪金計算。非營利組織在雇用職員方面可靈活處理，但不得超出標(biāo)準(zhǔn)成本;二是模擬成本津貼模式:津貼會按各福利機構(gòu)的認可開支提供，每年并按通脹調(diào)整。“整筆撥款模式”的補充形式有:

1.獎券基金

該基金主要用以資助福利計劃的非經(jīng)常開支，及輔助有限期的試驗計劃。享有免稅資格的非營利組織可以向獎券基金申請撥款輔助。獎券基金的主要收入來源是六合彩的收益，其他經(jīng)常收入包括投資收入和車牌號碼拍賣。2009-2010年度及2010-2011年度獎券基金的開支分別為7億元及9億元。2012-2013年度的基金總收入為17.80億元。2012-2013年度，獎券基金共撥款17.93億元，資助基本工程項目、裝修、家具、設(shè)備及試驗計劃等開支，涉及的項目有596項，資助各項目的支出為8.81億元。

2.社會福利發(fā)展基金①數(shù)據(jù)來自“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_swdfund/。

社署在2009年獎券基金原則上，再撥款10億元成立社會福利發(fā)展基金，主要用于:資助非營利組織的董事會成員、管理層和員工 (不限于社會工作者)接受培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展訓(xùn)練;非營利組織的系統(tǒng)提升，以提升管理能力或促進重整服務(wù)工作;資助非營利組織改善提供服務(wù)的研究。

3.購買服務(wù)

香港政府購買服務(wù)的定義屬于狹義上的，主要指政府針對單個項目采取公開招標(biāo)的方式進行，政府選擇符合條件的非營利組織，并與之簽訂合同。香港救世軍是香港政府最大的購買服務(wù)對象。社署通過競爭投標(biāo)方式把新服務(wù)授予非營利組織。根據(jù)制度安排，非營利組織實際上并非資助水平層面的競爭，而是憑服務(wù)建議的質(zhì)素及所能提高的增值服務(wù)競爭。撥款額由社署參照服務(wù)需求厘定。

4.社會創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金

2013年香港政府成立扶貧委員會，向獎券基金申請5億元撥款，成立社會創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金。社會創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金的宗旨是促進跨界合作，推進經(jīng)驗和知識交流，通過實踐社會創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)來達到扶貧的效果，其目標(biāo)是設(shè)立和協(xié)助能吸引、啟發(fā)和培育社會創(chuàng)業(yè)精神的程序、計劃和試驗項目，以實施和推動創(chuàng)新，促進香港社會效益，建立社會資本，以推動扶貧工作。

5.租金/差響①差響是一種源于英國的香港稅款項目，主要是按征稅的房產(chǎn)價值或租值抽取一定比例的款項作為政府收入的一部分?？梢哉f，差響是一種間接稅。/地租津貼

租金/差響/地租津貼，旨在提供經(jīng)濟支援給那些營辦非資助福利服務(wù)的非營利組織，以認同他們回應(yīng)社會需要所作出的貢獻。

6.攜手扶弱基金

為推動社會福利界、商界和政府三方合作，建立伙伴關(guān)系，共同扶助弱勢群體，香港政府在2005年施政報告中宣布設(shè)立2億元的攜手扶弱基金?；鹩?010年獲立法會財務(wù)委員會通過注資2億元，以進一步鼓勵跨界合作，扶助弱勢群體。商業(yè)注資如作出捐贈支持非營利組織推行社會服務(wù)項目，政府則提供等額的配套資助。凡獲得免稅資格的非營利組織均可申請基金的等額資助。②數(shù)據(jù)來自“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_subvention/。

7.服務(wù)券

服務(wù)券是一種由政府直接發(fā)放給公民，公民可以使用服務(wù)券任意選擇接受服務(wù)券的非營利組織進行消費，這些非營利組織將收到的服務(wù)券向政府兌換現(xiàn)金的方式。例如，由安老事務(wù)委員會研究推行長者院舍住宿照顧服務(wù)券的可行性后，社署將預(yù)留8億元在2015-2016年度推出3000張服務(wù)券。①數(shù)據(jù)來自“香港社會福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_rrlsgss/。

另外社署應(yīng)提供額外資源，加強對小型非營利組織的行政和專業(yè)支援，幫助其發(fā)展。小型非營利組織每年可申請最多30萬元的撥款 (或相當(dāng)于其整筆撥款10%的款項，以款額較少者為準(zhǔn))，最多可申請4年。

四 “整筆撥款模式”的保障機制

除了上述的一些補充資助模式之外，香港政府為了確?！罢P撥款模式”的順利實施，還構(gòu)建了一整套保障機制。

(一)監(jiān)督與控制機制

由于香港的社會服務(wù)主要以整筆撥款的形式發(fā)放，監(jiān)督與控制非營利組織提供服務(wù)的過程就非常重要。為此，香港政府建立了一套比較完善的監(jiān)督與控制機制。如監(jiān)督主體除了社署和其他撥款部門之外，還成立了整筆撥款督導(dǎo)委員會和獨立處理投訴委員會;在服務(wù)績效管理方面，建立了服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度和周年財務(wù)報告機制。

整筆撥款督導(dǎo)委員會旨在提供一個重要的平臺，讓社署與非營利組織及其他組織遇到問題時能及時處理，負責(zé)監(jiān)察整筆撥款津助制度 (下稱“津助制度”)的推行情況，并找出尚待改善之處;討論推行津助制度產(chǎn)生的問題、建議及解決方法;促進社署、非營利組織及其員工和服務(wù)使用者之間就推行津助制度的溝通以及資訊與經(jīng)驗交流。

整筆撥款獨立處理投訴委員會著重處理與整筆撥款有關(guān)，但接受津助的非營利組織未能妥善解決的投訴，并提出改善整筆撥款津助制度的建議。例如，投訴包括有非營利組織不當(dāng)使用撥款的投訴、因非營利組織管理層的決策而直接影響服務(wù)表現(xiàn)的投訴、非營利組織未能符合服務(wù)規(guī)定的投訴等。該委員會向社署匯報其決定和建議，以便社署采取適當(dāng)?shù)母M行動，改善整筆撥款津助制度。

服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度是香港政府監(jiān)督和管理非營利組織最重要的制度。該制度于1999-2000年度開始實施，對于接受整筆撥款及其他社會福利資助的服務(wù)單位都要接受該制度。社署按每項資助服務(wù)的《津貼及服務(wù)協(xié)議》以及一套清晰界定的服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)對非營利組織表現(xiàn)作出評估。《津貼及服務(wù)協(xié)議》 (Funding and Service Agreement，F(xiàn)SA)及《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》是社署作為撥款方與服務(wù)提供方之間具有約束力的文件，即社署與服務(wù)提供者須遵守就不同服務(wù)互相議定的有關(guān)協(xié)議的條款，這些條款包括服務(wù)規(guī)格說明書和服務(wù)提供者建議書，它們主要是提供更多服務(wù)政策方面的詳細資料、服務(wù)提供的基本安排、主要服務(wù)提供程序及付款安排等。有關(guān)協(xié)議在社署撥款津助服務(wù)的期間維持有效。在任何時候，服務(wù)提供方或社署均可以在雙方書面協(xié)議確認的情況下，提出修改協(xié)議條款的要求。服務(wù)質(zhì)素是評估一個服務(wù)提供方表現(xiàn)的一項標(biāo)準(zhǔn)。目前，社署執(zhí)行的是16項服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn) (Service Quality Standards，SQS)，其中每項均有一套“準(zhǔn)則”及“評估指標(biāo)”說明。這些準(zhǔn)則和評估指標(biāo)均為一般性基本要求，服務(wù)提供者可根據(jù)各要求，以合適的方法應(yīng)用于個別服務(wù)類別或服務(wù)提供方，以符合所有服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)的要求。

周年財務(wù)報告機制。非營利組織也須就正當(dāng)和謹慎運用公共資源向社署及公眾負責(zé)。周年財務(wù)報告是用來表明組織所得額款和組織如何把款項用于不同運營項目的報表;實質(zhì)上，周年財務(wù)報告是非營利組織的現(xiàn)金收支表，因此，周年財務(wù)報告主要以現(xiàn)金會計方式編制。

此外，社署還對某些服務(wù)提供方或某些服務(wù)使用者進行滿意程度調(diào)查，搜集服務(wù)使用者意見，并向服務(wù)提供者提出持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)素的建議。

(二)風(fēng)險防范機制

風(fēng)險管理是針對服務(wù)提供者提供欺詐報告、所提供的服務(wù)或機構(gòu)管理被屢次投訴，以及在改善服務(wù)質(zhì)素方面持續(xù)遇到困難等情況而進行的。根據(jù)風(fēng)險管理制度，服務(wù)提供者有問題的表現(xiàn)或可能導(dǎo)致表現(xiàn)未如理想的情況須進行事前緊急處理，并需要仔細審查、重點介入及即時管理。對于提供服務(wù)的非營利組織如被評定違反任何協(xié)議條款，便須擬定改善計劃，按照議定的時間表改善服務(wù)。此外，在整筆撥款獨立處理投訴委員會處理有關(guān)服務(wù)提供方的投訴時，將協(xié)助其采取糾正措施或在管理和監(jiān)察方面作出改善。為了防范風(fēng)險，香港政府建立了財政通報機制、質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)分享機制和突擊探訪機制。

財政通報機制。該機制是指讓非營利組織在預(yù)計有財政困難時，可預(yù)先通知社署，以備不時之需，采取適當(dāng)?shù)难a救措施。社署通過收集員工離職率及流失率的數(shù)據(jù)，監(jiān)察福利界的整體人力概況。社署通過更頻密地推行定期及突擊巡查，監(jiān)察非營利組織的服務(wù)表現(xiàn)，并且應(yīng)有系統(tǒng)地收集服務(wù)使用者的意見。

質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)分享機制。為了提高服務(wù)質(zhì)素，服務(wù)提供者必須與社署攜手合作進行服務(wù)質(zhì)素改善。服務(wù)提供者不斷自我完善，社署定期就執(zhí)行服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)方面的優(yōu)良做法進行分享，必須指出的是，如果非營利組織未能按照與社署所定的協(xié)議作出任何改善，未達到合理的服務(wù)表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，社署有權(quán)扣款或終止向其提供撥款。

突擊探訪機制。為了監(jiān)察服務(wù)提供方的服務(wù)表現(xiàn)，社署在沒有任何通知條件下的突然探訪。這種突擊式的監(jiān)察能夠有效避免資金的使用不當(dāng)、服務(wù)質(zhì)素低下的現(xiàn)象，因此可以作為風(fēng)險防范的一種重要機制。值得一提的是，社署至少每三年一次到服務(wù)提供方進行評估探訪或突擊探訪，特別是對新的服務(wù)機構(gòu)或其表現(xiàn)被懷疑有問題時進行實地評估。①評估探訪或突擊探訪是社署按其與服務(wù)提供方簽訂的協(xié)議條款，對服務(wù)單位定期進行的服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察活動，以了解服務(wù)提供方履行協(xié)議服務(wù)的情況。評估探訪會按預(yù)先協(xié)定的安排進行，而突擊探訪屬于沒有任何通知條件下的突然探訪。實地評估是有針對性地就個別服務(wù)提供方的獨特情況，在給予短期通知或在不進行事前通知的情況下進行探訪。

(三)績效評價機制

社署下的津貼組負責(zé)按照服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度所規(guī)定的內(nèi)容，對受資助的非營利組織所提供的服務(wù)進行績效評估。評估的目的是審核服務(wù)單位是否符合《津貼及服務(wù)協(xié)議》所要求的各項表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)表現(xiàn)評估方法包括:每年由服務(wù)提供的非營利組織就基本服務(wù)規(guī)定、服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)①服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)指為衡量每類服務(wù)的一些基本范圍表現(xiàn)指標(biāo)，各項標(biāo)準(zhǔn)均以服務(wù)提供方所屬的服務(wù)種類而制定。例如收容率、個別護理計劃完成比例、小組活動的平均出席率等。和服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)②服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)即量度服務(wù)的成效。各項標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同服務(wù)類別而制定，并在量度標(biāo)準(zhǔn)時，使用特定的量度工具 (如調(diào)查問卷或接受服務(wù)前后的比較)，搜集相關(guān)資料。服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)可泛指整體服務(wù)使用者于使用服務(wù)后的改進情況。例如擴闊支援網(wǎng)絡(luò)、提升處理家庭問題的能力等。的表現(xiàn)提交自我評估報告，以及針對不符合規(guī)定的服務(wù)改善計劃，受資助的非營利組織需要每半年自行報告其差異。其目的是鼓勵非營利組織在管制下承擔(dān)更大的責(zé)任，并通過風(fēng)險管理及早覺察和介入有問題的服務(wù)機構(gòu)，以及通過一站式的管理，在服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察方面取得成本效益。

評估程序包括四個方面:首先，服務(wù)提供方須每季度就每個服務(wù)單位提交有關(guān)各項服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計資料;其次，每年每個服務(wù)單位須進行自我評估，以確定是否符合服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)和主要服務(wù)要求;再次，社署必須對新服務(wù)機構(gòu)及其服務(wù)表現(xiàn)方面被指出或懷疑有問題的其他單位進行實地評估。評估的重點在鼓勵改善服務(wù)質(zhì)素，以及不斷提高服務(wù)水平;最后，如果服務(wù)提供方被評定未能符合所要求的表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)機構(gòu)必須擬定計劃，在特定時間改善服務(wù)。如果經(jīng)多次努力未能改善服務(wù)，社署將會采取最終懲罰措施，撤銷有關(guān)服務(wù)提供方的整筆撥款及其他社會福利資助。

五 借鑒與啟示

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)經(jīng)歷了隨意性撥款向標(biāo)準(zhǔn)化撥款再向彈性撥款的過程。這個過程反映了政府與非營利組織之間的關(guān)系由契約合作向合作伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)型后的香港政府扮演著服務(wù)撥款者、監(jiān)督管理者和服務(wù)評估者的角色，政府撥款資金以保障非營利組織正常運營，但不干預(yù)資金具體使用過程，而是以服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向。政府在資助過程中，始終與非營利組織保持平等的互動合作關(guān)系。相比較而言，我國政府購買服務(wù)最大障礙在于政社關(guān)系不清，由此造成購買過程中穩(wěn)定性差、對等性差、隨意性強、規(guī)范性差、工具性強等問題。由此，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的“整筆撥款模式”值得我們參考、借鑒。

(一)推進政社分開，建立政府與非營利組織合作關(guān)系

首先要厘清政府與非營利組織的職能邊界和角色定位，推進政社分開，進一步推行權(quán)力清單制度，加大向社會放權(quán)力度，為非營利組織發(fā)育和發(fā)展騰出空間，增強非營利組織在基本職能、組織機構(gòu)、決策體系與運作管理等方面的獨立自主性 (王名等，2013:20)。由于我國仍處于購買服務(wù)的探索階段，符合資質(zhì)的非營利組織并不多見，因此，僅以在公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵競爭、創(chuàng)造競爭的市場環(huán)境作為推進政府購買服務(wù)的初衷將不利于購買服務(wù)正常有序發(fā)展。反之，政府應(yīng)當(dāng)與非營利組織建立契約合作關(guān)系，通過各種方式與合作模式培育非營利組織，讓非營利組織更多地參與到公共服務(wù)領(lǐng)域，營造良好的政策環(huán)境和購買服務(wù)良性生態(tài)。

(二)培育非營利組織，為政府購買服務(wù)營造良性生態(tài)

成熟的非營利組織生態(tài)是建立合作伙伴關(guān)系的基石，沒有發(fā)達的市場或非營利組織，政府購買服務(wù)易流于形式。因此，我們需要重點培育和支持非營利組織發(fā)展，綜合運用多種政策工具推動非營利組織參與提供公共服務(wù):一是加大政策支持力度，通過資金支持、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等多種手段，形成政府支持非營利組織的政策體系;二是積極培育和發(fā)展“樞紐型”和“支持型”非營利組織，在非營利組織發(fā)展過程中形成縱向的“產(chǎn)業(yè)鏈”，促成非營利組織與政府合作的良性生態(tài);三是搭建非營利組織發(fā)展平臺，在購買服務(wù)的同時為初創(chuàng)的非營利組織提供場地、設(shè)施、資金等支持和服務(wù)，幫助非營利組織提升能力，將其培育為公共服務(wù)提供的重要主體和政府的重要伙伴;四是擴大向非營利組織放權(quán)空間，為非營利組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和寬松的外部環(huán)境;五是重視對非營利組織活動過程和績效的評估，根據(jù)評估結(jié)果落實激勵政策，為非營利組織發(fā)展提供持久動力。

(三)建立健全政府購買服務(wù)的保障機制

香港政府采取的是以“整筆撥款模式”為主、其他資助形式為輔的資助模式，同時以較為完善的監(jiān)督與控制機制、風(fēng)險防范機制以及績效評價機制作為支撐?！胺?wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”及“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)制度”等相關(guān)制度設(shè)計形成了一個包括監(jiān)控、風(fēng)險防范和績效評價的較為完備的保障機制，為香港政府彈性資助非營利組織提供了制度保障。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)控技術(shù)，建立嚴格專業(yè)多元的監(jiān)督機制;發(fā)展獨立專業(yè)多元的外部監(jiān)督機制，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，建立服務(wù)項目實施的動態(tài)管理與動態(tài)監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補救措施降低風(fēng)險;建立嚴格專業(yè)多元的績效評估機制，創(chuàng)建開放性的評估系統(tǒng)，健全績效評估多元主體參與機制;加強信息公開，建構(gòu)一個程序透明、過程開放、公眾廣泛參與的公共服務(wù)平臺。

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