曾永和 趙 挺

社會(huì)組織已經(jīng)成為地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的重要主體。囿于當(dāng)前社會(huì)組織基本管理制度的局限性，地方政府開(kāi)啟了各具特色的社會(huì)管理創(chuàng)新，近幾年樞紐式的社會(huì)組織管理在上海、北京、廣東等地逐漸興起，成為社會(huì)管理創(chuàng)新的新現(xiàn)象。中共十八大報(bào)告明確提出“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織制度”，指明了社會(huì)組織改革發(fā)展的方向。十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》從政府職能轉(zhuǎn)變的高度，明確了社會(huì)組織管理制度改革。這標(biāo)志著社會(huì)組織管理體制改革在我國(guó)已經(jīng)正式開(kāi)啟，但是如何保證登記管理改革的有序進(jìn)行和直接登記以后社會(huì)組織的自治自律，樞紐式社會(huì)組織管理是一種有益的探索與實(shí)踐。

一 現(xiàn)行社會(huì)組織管理制度的問(wèn)題

1989年10月，我國(guó)規(guī)范社會(huì)組織的法規(guī)正式出臺(tái)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》①《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》首次頒布時(shí)稱“社會(huì)團(tuán)體”，后來(lái)稱“民間組織”，十六屆六中全會(huì)始稱“社會(huì)組織”。目前，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位與基金會(huì)成為社會(huì)組織的三大子類，對(duì)應(yīng)的三大法規(guī)構(gòu)成社會(huì)組織的基本法律體系。明確我國(guó)社會(huì)組織實(shí)行“雙重管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制。簡(jiǎn)單講，“雙重管理”是指社會(huì)組織成立前首先要找到一個(gè)與自己從事的業(yè)務(wù)相關(guān)的縣級(jí)以上黨政部門作為業(yè)務(wù)主管單位，得到批準(zhǔn)后才能到縣級(jí)以上民政部門進(jìn)行注冊(cè)登記，登記以后日常管理由業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)，年檢、執(zhí)法及登記事項(xiàng)變更由民政部門負(fù)責(zé)?！胺旨?jí)負(fù)責(zé)”對(duì)于政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)意味著誰(shuí)登記、誰(shuí)負(fù)責(zé)管理，對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)在哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)登記則在相應(yīng)的行政領(lǐng)域范圍內(nèi)活動(dòng)。在實(shí)踐中，雙重管理體制表現(xiàn)出一些弊端，集中體現(xiàn)在以下三方面:

(一)社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，與“官辦”社會(huì)組織并存。由于法律法規(guī)沒(méi)有明確哪一個(gè)黨政機(jī)關(guān)必須擔(dān)當(dāng)哪一類社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，是否擔(dān)任業(yè)務(wù)主管很大程度上取決于部門領(lǐng)導(dǎo)的覺(jué)悟和與社會(huì)組織發(fā)起人的信任關(guān)系，導(dǎo)致許多民間自發(fā)性的社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法登記成立，無(wú)法取得合法資格。許多組織雖然沒(méi)有正式登記，但是也在開(kāi)展活動(dòng)，處于灰色地帶。有學(xué)者對(duì)我國(guó)未經(jīng)登記注冊(cè)的社會(huì)組織的數(shù)量進(jìn)行了估算，結(jié)果不盡一致。學(xué)者謝海定認(rèn)為未登記注冊(cè)社會(huì)組織數(shù)約是登記組織的10倍。(謝海定，2004)從上海的工作實(shí)際來(lái)看，正式登記的社會(huì)組織與沒(méi)有正式登記而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案的社會(huì)組織比例大約是1:2，上海每萬(wàn)名戶籍人口擁有的登記社會(huì)組織數(shù)量為全國(guó)平均水平的2倍多。據(jù)此估計(jì)，全國(guó)實(shí)際存在的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)登記的社會(huì)組織的6倍以上。與此同時(shí)，許多黨政機(jī)關(guān)出于工作需要或者部門利益的需要，主動(dòng)發(fā)起成立社會(huì)組織，自己擔(dān)當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位，可以安排人員、規(guī)定其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍，導(dǎo)致大量官辦社會(huì)組織的存在，存在所謂的“二政府”現(xiàn)象。

(二)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)“干涉過(guò)多”與“放任不管”現(xiàn)象并存。由于業(yè)務(wù)主管單位需要對(duì)主管的社會(huì)組織承擔(dān)申請(qǐng)登記前置審批、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理、研討活動(dòng)、對(duì)外交往、接受境外捐贈(zèng)資助、按章程開(kāi)展活動(dòng)等九大方面職責(zé)，為了防止因?yàn)橹鞴苌鐣?huì)組織出現(xiàn)問(wèn)題而承擔(dān)責(zé)任，許多主管部門對(duì)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)干涉過(guò)多，有的甚至干脆把社會(huì)組織的人、財(cái)、物與機(jī)關(guān)捆綁在一起進(jìn)行管理，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)作和健康成長(zhǎng)。另外，有些部門出于對(duì)社會(huì)組織不重視或者由于社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人是本單位的老領(lǐng)導(dǎo)而不便于管理，加之機(jī)關(guān)“三定”方案中沒(méi)有明確管理社會(huì)組織的職責(zé)、沒(méi)有專職管理的人員、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等原因，日常管理責(zé)任難以落實(shí)，對(duì)社會(huì)組織的日常管理呈現(xiàn)“不愿意管”或“管不了”的狀況。

(三)多頭管理與管理不落實(shí)并存。目前上海1.1萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織，涉及市、區(qū)兩級(jí)黨政機(jī)關(guān) (即業(yè)務(wù)主管單位)共有924個(gè)，每個(gè)業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度、管理幅度、管理程度都存在很大差別。比如，72個(gè)市級(jí)業(yè)務(wù)主管單位之下，管理超過(guò)100家社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位有6個(gè)，而有1家的社會(huì)組織主管單位有14個(gè)，呈現(xiàn)“九龍治水”和嚴(yán)重不均的狀態(tài)。從登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙方關(guān)系看，由于法律未明確管理者雙方的相互制約和監(jiān)督責(zé)任，存在各自為政、互相扯皮等問(wèn)題。社會(huì)組織都是掛靠在黨政機(jī)關(guān)之下，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)違法社會(huì)組織的執(zhí)法查處上需要顧及業(yè)務(wù)主管單位的面子和態(tài)度。

二 上海樞紐式社會(huì)組織管理的探索

針對(duì)社會(huì)組織雙重管理體制中存在的多頭管理、責(zé)任分散、管理力量不足、行政色彩較濃等問(wèn)題，2005年上海市委關(guān)于社會(huì)組織專題會(huì)議提出了民間組織自我管理服務(wù)的思路，在吸收市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等的管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)調(diào)研與試點(diǎn)，2006年上海市提出了“樞紐式管理”，力求探索形成一個(gè)按照中央精神、符合上海實(shí)際、具有特大型城市特色的社會(huì)組織管理平臺(tái)和辦法。

“樞紐式管理”就是在政府管理部門和社會(huì)組織之間設(shè)立一個(gè)組織載體，通過(guò)該載體服務(wù)和管理一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織，承擔(dān)一部分黨和政府授權(quán)或委托的職能，并把社會(huì)組織的需求、意見(jiàn)和建議向政府管理部門反饋的管理方式 (曾永和，2008)。這種管理方式被稱為“樞紐式管理”，該載體被稱為“管理樞紐”。2006年8月中共普陀區(qū)委《關(guān)于加強(qiáng)我區(qū)民間組織樞紐式試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》表明，管理樞紐的定位是“加強(qiáng)黨建工作的支撐、完善雙重管理的依托、凝聚團(tuán)體會(huì)員的載體和實(shí)現(xiàn)合作共治的平臺(tái)”?？傮w上，上海開(kāi)展樞紐式社會(huì)組織管理的探索實(shí)踐主要分為三個(gè)階段，存在三種形式，集中分布在三個(gè)區(qū):

第一個(gè)階段，2005年，以普陀區(qū)為代表，依托民間組織服務(wù)中心開(kāi)展樞紐式管理。2002年5月，普陀區(qū)在區(qū)層面建立民間組織服務(wù)中心，8月在長(zhǎng)壽路街道成立民間組織服務(wù)中心。民間組織服務(wù)中心下設(shè)黨建工作部、社會(huì)團(tuán)體服務(wù)部、民辦非企業(yè)單位服務(wù)部、群眾團(tuán)隊(duì)服務(wù)部、義工服務(wù)總站、慈善超市等部門?；诿耖g組織服務(wù)中心的實(shí)踐基礎(chǔ)，2006年8月普陀區(qū)委下發(fā)文件，明確依托區(qū)和街道 (鎮(zhèn))民間組織服務(wù)中心，開(kāi)展樞紐式管理工作試點(diǎn)。試點(diǎn)主要從三個(gè)方面進(jìn)行:一是黨建工作，在兩級(jí)民間組織服務(wù)中心分別設(shè)立黨總支，接受所屬社會(huì)組織黨組織的掛靠和指導(dǎo)管理工作 (原來(lái)社會(huì)組織黨組織掛在業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)或者社區(qū)的黨組織都有)。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)工作，全區(qū)300家民辦非企業(yè)單位根據(jù)注冊(cè)地分別由9個(gè)街道 (鎮(zhèn))民間組織服務(wù)中心提供服務(wù)、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，46家社會(huì)團(tuán)體由區(qū)民間組織服務(wù)中心提供服務(wù)、組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。三是保障工作，主要試點(diǎn)人員、經(jīng)費(fèi)、辦公用房三個(gè)方面的保障。

第二個(gè)階段，2007年，以靜安區(qū)為代表，建立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)開(kāi)展樞紐式管理。黨的十六屆六中全會(huì)提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)功能”后，靜安區(qū)對(duì)全區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)組織數(shù)量不斷增加、功能日益多樣化，社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸也逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為觀念性困境、合法性和獨(dú)立性缺失以及公信力不足等問(wèn)題。(曾永和，2013)基于如何使社會(huì)組織“發(fā)展得好”又“掌控得住”的考慮，2007年靜安區(qū)成立了區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì) (即“1”)，之后又相繼在5個(gè)街道(即“5”)，和勞動(dòng)、文化、教育等系統(tǒng) (即“X”)成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成了“1+5+X”樞紐式社會(huì)組織管理方式。從實(shí)踐看，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)在調(diào)查研究、指導(dǎo)咨詢、交流合作、反映訴求、管理協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了積極作用，并進(jìn)一步深化發(fā)展，逐步形成了青年志愿、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)維穩(wěn)、慈善公益聯(lián)盟四個(gè)社會(huì)組織“共同行動(dòng)”工作聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的協(xié)同合作與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

第三階段，2012年，以長(zhǎng)寧區(qū)為代表，依托人民團(tuán)體開(kāi)展樞紐式管理實(shí)踐。在社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，2011年6月長(zhǎng)寧區(qū)成為上海市唯一全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)地區(qū)，2012年3月長(zhǎng)寧區(qū)委組織部、區(qū)社會(huì)建設(shè)工作辦公室和區(qū)民政局認(rèn)定長(zhǎng)寧區(qū)總工會(huì)、團(tuán)區(qū)委、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)“凝聚力工程”學(xué)會(huì)、區(qū)老年協(xié)會(huì)、區(qū)關(guān)心下一代協(xié)會(huì)、區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)、區(qū)志愿者協(xié)會(huì)以及各街道社會(huì)組織指導(dǎo)服務(wù)中心等20家組織為長(zhǎng)寧區(qū)首批樞紐式社會(huì)組織，對(duì)樞紐式社會(huì)組織的定位是“政治上引領(lǐng)作用，對(duì)各自所聯(lián)系的社會(huì)組織的指導(dǎo)和服務(wù)，反映社會(huì)組織的合理訴求，幫助社會(huì)組織解決發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題，拓寬社會(huì)組織參與公益服務(wù)、調(diào)解民間矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的渠道，更好地發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用”。長(zhǎng)寧區(qū)推進(jìn)樞紐式社會(huì)組織側(cè)重于政治上的引領(lǐng)，同時(shí)為社會(huì)組織的發(fā)展提供指導(dǎo)、服務(wù)與平臺(tái)。

三 樞紐式社會(huì)組織管理創(chuàng)新的意義

(一)促進(jìn)社會(huì)組織登記管理體制改革

目前我國(guó)社會(huì)組織管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的依托行政部門來(lái)進(jìn)行管理，各部門 (業(yè)務(wù)主管單位)管理的幅度和重視的程度各不相同，同時(shí)社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域和成長(zhǎng)空間也被限制在各個(gè)條框之內(nèi)。而實(shí)行樞紐式管理以后，政府通過(guò)支持和引導(dǎo)樞紐組織來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范和秩序，樞紐組織通過(guò)工作協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、項(xiàng)目帶動(dòng)、資源整合等渠道達(dá)成規(guī)范引領(lǐng)的目的，從而實(shí)現(xiàn)了管理方式由政府部門直接管理到通過(guò)一個(gè)中介組織間接管理，從控制到規(guī)范，從管理到治理的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革，除政治法律類、宗教類、境外非政府組織以外，社會(huì)組織將基本實(shí)行民政部門直接登記管理，如何保證改革平穩(wěn)過(guò)渡，防止出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收、一管就死”的惡性循環(huán)，樞紐式社會(huì)組織無(wú)疑提供了很好的思路，通過(guò)樞紐組織促進(jìn)社會(huì)組織的自律自治，有利于減輕行政管理的壓力，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范有序發(fā)展。

(二)有助于政府職能轉(zhuǎn)變

十二屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變方案》，強(qiáng)調(diào)這次改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，目的是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量在社會(huì)事務(wù)管理中的積極作用。政府職能轉(zhuǎn)變的重要問(wèn)題是轉(zhuǎn)給誰(shuí)、誰(shuí)是合格的承接主體。在實(shí)踐中，有的部門直接將其部分職能轉(zhuǎn)給其主管的社會(huì)組織，這種“肥水不流外人田”的思維導(dǎo)致職能轉(zhuǎn)變的部門化;而許多自發(fā)性社會(huì)組織由于不了解政府部門及其工作程序，找不到發(fā)揮作用的空間。一方面是由于不少社會(huì)組織的能力限制，造成難以單獨(dú)承接政府委托或者轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)，另一方面則是由于有些政府部門對(duì)許多草根性社會(huì)組織不了解不信任造成的。而樞紐式社會(huì)組織，作為政府與一般性社會(huì)組織之間的中介，對(duì)雙方都比較了解，可以很好地發(fā)揮橋梁和紐帶作用，促進(jìn)政府與草根性社會(huì)組織的合作，從而實(shí)現(xiàn)政府瘦身和社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展的雙贏，最終真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。比如通過(guò)靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的協(xié)調(diào)，該區(qū)50家民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的日常管理服務(wù)由衛(wèi)生局委托給區(qū)衛(wèi)生工作者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，自委托以后，投訴大幅減少，既解決了管理的難題，又為衛(wèi)生工作者協(xié)會(huì)找到了生存與發(fā)展的空間。

(三)激活社會(huì)組織領(lǐng)域社會(huì)資本

社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄認(rèn)為社會(huì)資本是“實(shí)際的或潛在的資源集合體，那些資源是同對(duì)某種持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的”(包亞明，1997:202)。樞紐式社會(huì)組織構(gòu)建起會(huì)員社會(huì)組織、社會(huì)和政府相互間聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這張網(wǎng)絡(luò)傳遞信任、實(shí)現(xiàn)規(guī)范、促進(jìn)合作、激活社會(huì)組織領(lǐng)域的社會(huì)資本。靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，5個(gè)街道的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)和文化、衛(wèi)生、教育條線上的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的負(fù)責(zé)人都是區(qū)聯(lián)合會(huì)的理事，通過(guò)每年召開(kāi)一次會(huì)員大會(huì)和理事會(huì)，對(duì)于會(huì)員內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行民主決策，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，聯(lián)合會(huì)建立社會(huì)組織聯(lián)系制度、新成立社會(huì)組織訪問(wèn)制度和專題調(diào)研等形式，掌握社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題。對(duì)于能夠通過(guò)自身協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題，及時(shí)協(xié)調(diào)解決;對(duì)于單個(gè)部門無(wú)法解決或者一時(shí)難以解決的問(wèn)題，通過(guò)向區(qū)委、區(qū)政府情況專報(bào)，列席相關(guān)會(huì)議，以及黨代表、人大代表與政協(xié)委員 (樞紐組織黨總支書(shū)記有4名擔(dān)任區(qū)黨代表)等制度性渠道及時(shí)向區(qū)反映并最后解決。同時(shí)，“1+5+X”形成了社會(huì)組織相互之間交流的網(wǎng)絡(luò)，互相深入的交流促進(jìn)了持續(xù)的合作，其中“1”和“5”屬于地域類樞紐型社會(huì)組織，可以很好地整合地區(qū)資源，促進(jìn)不同類型組織之間的合作交流;而“X”屬于行業(yè)性樞紐型社會(huì)組織，可以發(fā)揮專業(yè)力量，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范和專業(yè)能力提升。樞紐式社會(huì)組織有效地發(fā)揮了整合、協(xié)調(diào)、代表作用，激發(fā)了社會(huì)組織活力，開(kāi)發(fā)了一批惠及民生的公益類項(xiàng)目，涌現(xiàn)了一批具有社會(huì)影響力的領(lǐng)軍人物，提升了公益行業(yè)的社會(huì)影響力。

四 樞紐式社會(huì)組織管理研究的未來(lái)

樞紐式社會(huì)組織管理在上海的實(shí)踐已有若干年，成為重要的地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新現(xiàn)象。但以下四個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步的理論與實(shí)證研究，希望對(duì)此感興趣的學(xué)界同仁共同關(guān)注:

(一)樞紐式社會(huì)組織與人民團(tuán)體等傳統(tǒng)組織的關(guān)系:復(fù)制還是轉(zhuǎn)型

人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體是黨和政府聯(lián)系某一社會(huì)群體，發(fā)揮橋梁和紐帶作用的傳統(tǒng)組織，包括參加政治協(xié)商會(huì)議的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)8個(gè)人民團(tuán)體，以及免予登記的包括文聯(lián)、作協(xié)、新聞工作者協(xié)會(huì)、殘聯(lián)、紅十字會(huì)等25個(gè)群眾團(tuán)體。這些組織內(nèi)部具有完整的科層制結(jié)構(gòu)，上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)行使的是條塊的行政管理運(yùn)作體制。而樞紐型社會(huì)組織要真正發(fā)揮平臺(tái)作用，必須是開(kāi)放式的組織治理結(jié)構(gòu)和平等協(xié)商的社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制。目前，北京、廣東等地都紛紛依托人民團(tuán)體等傳統(tǒng)組織開(kāi)展樞紐式管理的實(shí)踐，這究竟是人民團(tuán)體去行政化回歸社會(huì)的過(guò)程，還是再造一種行政性組織，在本質(zhì)上實(shí)踐行政吸納社會(huì)的邏輯，這有待于進(jìn)一步研究。

(二)樞紐式社會(huì)組織與政府的關(guān)系:伙伴還是伙計(jì)

樞紐式社會(huì)組織是由政府單方面認(rèn)定或者組織成立的，其承擔(dān)的職能也由政府明確，運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)主要由政府通過(guò)撥款或者購(gòu)買服務(wù)形式提供，在這種情形下如何保證樞紐式社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性?同時(shí)，作為一個(gè)領(lǐng)域或地域社會(huì)組織的聯(lián)合性組織，樞紐承擔(dān)著為會(huì)員社會(huì)組織反映訴求、維護(hù)合法權(quán)益、推動(dòng)聯(lián)合發(fā)展的使命。如果樞紐式社會(huì)組織成為唯政府命令是從的伙計(jì)，那么它就難以擔(dān)當(dāng)起為服務(wù)會(huì)員的重要角色，容易失去會(huì)員組織的認(rèn)同和擁護(hù)，最終也難以承擔(dān)起政府希望其承擔(dān)的規(guī)范發(fā)展的任務(wù)，社會(huì)管理創(chuàng)新的初衷也難以實(shí)現(xiàn)?；锇榕c伙計(jì)的主要區(qū)別，一是目標(biāo)一致性，二是決策參與權(quán)，三是自主選擇權(quán)，伙伴具有共同的目標(biāo)、共同決策和自主選擇權(quán)利，而伙計(jì)則不然。如何把政府管理的要求轉(zhuǎn)化為樞紐式社會(huì)組織建設(shè)的內(nèi)在要求，如何把政府對(duì)樞紐的統(tǒng)一規(guī)劃與社會(huì)組織的自主選擇相結(jié)合，如何在政府管理和服務(wù)社會(huì)中賦予樞紐式社會(huì)組織更多的決策參與權(quán)等等，需要進(jìn)一步研究與探索。

(三)樞紐式社會(huì)組織與會(huì)員社會(huì)組織的關(guān)系:“婆婆”還是“姐姐”

從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，樞紐式社會(huì)組織與會(huì)員組織都是注冊(cè)登記的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)是平等的法律主體，只有“平輩”的身份才能對(duì)面臨的困難感同身受，設(shè)身處地地設(shè)計(jì)和開(kāi)展服務(wù)，平等進(jìn)行博弈。從職能上來(lái)看，由于樞紐式社會(huì)組織承擔(dān)著政府授權(quán)或委托的管理服務(wù)一個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)或地域社會(huì)組織的職能，與會(huì)員組織之間又是管理與被管理的關(guān)系。從實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織對(duì)于樞紐式社會(huì)組織的態(tài)度是喜憂參半，“喜”的是希望有一個(gè)能夠?yàn)樽约禾峁┓?wù)保障、知冷知熱的知心“姐姐”，“憂”的是樞紐組織成為一個(gè)高高在上、管手管腳的“婆婆”。樞紐式社會(huì)組織要真正發(fā)揮好引領(lǐng)與規(guī)范一個(gè)方面社會(huì)組織的作用，必須取得會(huì)員組織的認(rèn)同和擁護(hù)，如何定位好“婆婆”與“姐姐”的角色是決定這一模式成敗的重要因素。

(四)樞紐式社會(huì)組織如何實(shí)現(xiàn)樞紐功能:社會(huì)化還是行政化

樞紐式社會(huì)組織，一邊連著政府，一邊連著會(huì)員組織，其承擔(dān)的職能是政府不便于做而單個(gè)社會(huì)組織又做不了的事情，比如:政策倡導(dǎo)、職業(yè)化發(fā)展、行業(yè)服務(wù)、行業(yè)規(guī)范等，關(guān)鍵在于以何種方式實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)的職能。從組織理論的角度看，行政組織屬于機(jī)械式組織，其機(jī)制是行政組織化，即依靠嚴(yán)格的行政控制和建立行政秩序來(lái)整合組織資源以保證行政效率。社會(huì)組織屬于有機(jī)式組織，組織之間的整合依靠的是功能的分化與互補(bǔ)合作。如果樞紐式社會(huì)組織運(yùn)用行政機(jī)制和手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能，從根本上違背了社會(huì)組織的宗旨和特有的有機(jī)整合機(jī)制。實(shí)踐中，對(duì)于部分樞紐式社會(huì)組織向政府部門要規(guī)范化建設(shè)評(píng)估、政府購(gòu)買服務(wù)、免稅資格認(rèn)定、評(píng)比表彰等前置審查權(quán)力的傾向，政府需要保持謹(jǐn)慎。

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謝海定 (2004):《中國(guó)民間組織的合法性困境》，《法學(xué)研究》，(2)。

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—— (2013):《當(dāng)下中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展困境與制度重建》，《求是學(xué)刊》，(3)。