張 潮 李曉方 章曉英 周樹林

一 問題的提出

轉(zhuǎn)型中的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但伴隨而來的是復(fù)雜的利益、觀念和結(jié)構(gòu)的變化與沖突。20世紀(jì)70年代末以來，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速變遷，使得階層開始出現(xiàn)分化和斷裂，群體性抗?fàn)幨录粩嘤楷F(xiàn)，甚至有社會(huì)潰敗的危險(xiǎn)。2013年社科院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》指出，國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中的不穩(wěn)定、不確定因素仍然突出，中國(guó)在社會(huì)管理方面，仍然面臨各種問題和挑戰(zhàn)。①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布2013年《社會(huì)藍(lán)皮書》，2012年12月18日，參見http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201212/18/t20121218_23952636.shtml。近年來，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录噙_(dá)數(shù)萬(wàn)起甚至十余萬(wàn)起，而政府或者其代理人往往成為群體性抗?fàn)幨录闹苯涌範(fàn)帉?duì)象 (于建嶸，2004)，并且未來的抗?fàn)幱谢鶎踊?、暴力化的傾向 (劉能，2009)。

面對(duì)頻發(fā)的群體性抗?fàn)幨录?，我?guó)的立法、行政和司法部門先后出臺(tái)了大量的政策文本，作為處理群體性抗?fàn)幨录姆珊驼咧С郑纬闪艘惶谆镜奶幚砣后w性抗?fàn)幨录恼吣Ｊ?。但是關(guān)于政策模式的內(nèi)容以及相關(guān)研究并沒有得到充分重視，缺少關(guān)注相關(guān)政策的研究，而政府作為群體性抗?fàn)幨录闹匾画h(huán)，對(duì)于事件的緩和甚至最終解決都有著重要意義。因此，本文以政策文本為基礎(chǔ)，分析當(dāng)前各級(jí)政府處理群體性抗?fàn)幨录幕咎卣鳎綄ふ咴O(shè)計(jì)的基本邏輯和內(nèi)在假設(shè)，并以烏坎事件的處理過程為典型案例進(jìn)行驗(yàn)證，進(jìn)一步具體闡釋現(xiàn)有政策的效果與不足。

2011年廣東省陸豐市臨海的烏坎村因土地糾紛發(fā)生了震驚中外的烏坎事件，其在中國(guó)基層民主進(jìn)程中具有里程碑式的意義。烏坎村民的抗?fàn)幵V求本質(zhì)上是要求合法處理國(guó)有資產(chǎn)和土地、公開透明公共財(cái)政以及保障公民民主權(quán)利，由于訴求得不到政府的有效回應(yīng)，才最終導(dǎo)致了抗?fàn)幨录倪M(jìn)一步升級(jí)惡化 (張嚴(yán)冰、曾志敏，2012)。所以，村民抗?fàn)幨且粋€(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。短暫非理性之后，伴隨的是有組織、有策略的持續(xù)抗?fàn)?。從自發(fā)的熱血青年團(tuán)到有組織的村民代表臨時(shí)理事會(huì)，再到民選產(chǎn)生的村支兩委，村民組織實(shí)現(xiàn)了從抗?fàn)幷呦蛑刃蚓S護(hù)者，從體制外向體制內(nèi)的角色轉(zhuǎn)換，這也成為村民與政府達(dá)成和解，問題得到有效解決的重要原因 (胡英姿、藍(lán)煜昕，2012)。政府根據(jù)不斷變化的具體情境，采取不同的危機(jī)傳播策略，得到了更多媒體的正面反饋，使得社會(huì)輿論逐漸趨于冷靜，推動(dòng)了事件的有序解決 (錢晶晶、史安斌，2012)。

烏坎事件從劍拔弩張走向峰回路轉(zhuǎn)，再到最終的迅速平息，高層政府相關(guān)政策的轉(zhuǎn)變起到了關(guān)鍵作用。高層政府擁有更大的自主能力，它們的介入解除了事件的政治性和抗?fàn)幍膶?duì)抗性 (仝志輝，2012)，目標(biāo)群體、問題的重新界定，吸納抗?fàn)幋迕襁M(jìn)行協(xié)商對(duì)話，商討相關(guān)處理政策以取代傳統(tǒng)強(qiáng)硬、封閉的“維穩(wěn)”政策設(shè)計(jì)方式等，都是烏坎事件解決過程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，有學(xué)者和媒體將這一政策思維的轉(zhuǎn)變稱為“烏坎模式”，并認(rèn)為其為以后的群體性抗?fàn)幨录慕鉀Q提供了一個(gè)新思路。

總體而言，烏坎事件的處理過程曲折，既有傳統(tǒng)的政策方式，也有新的協(xié)商性式處理嘗試。因此，烏坎事件是反思群體性事件政策設(shè)計(jì)模式的典型樣本，并可以從處理烏坎事件的政策轉(zhuǎn)變過程中，發(fā)現(xiàn)、提煉更加適合的政策設(shè)計(jì)模式。

二 群體性抗?fàn)幨录亩x和政策維度

伴隨著頻繁出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和沖突事件，也出現(xiàn)了與之對(duì)應(yīng)的各種概念，而這些概念之間又具有很強(qiáng)的概念相似性，只是強(qiáng)調(diào)的具體內(nèi)容有所側(cè)重。部分學(xué)者采用“社會(huì)沖突”概念定義此類事件 (李瓊，2003)，強(qiáng)調(diào)利益沖突的不可調(diào)和性。也有部分學(xué)者直接采用西方社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論的概念 (王國(guó)勤，2007a)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)本身的組織性和持續(xù)性。大多數(shù)學(xué)者傾向使用“集體抗?fàn)帯被蛘摺熬S權(quán)抗?fàn)帯备拍?，前者指沖突中較弱的一方采取的被迫性集體行動(dòng) (于建嶸，2004)，強(qiáng)調(diào)抗?fàn)幮袨榈谋黄刃浴：笳邉t是將行動(dòng)方式和行動(dòng)目標(biāo)結(jié)合起來 (郭正林，2003)，強(qiáng)調(diào)抗?fàn)幹黧w的權(quán)利意識(shí)和維權(quán)目標(biāo)。

政策文件和大眾媒體中經(jīng)常使用的則是“群體性事件”這一概念，它不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)概念，而是具有很強(qiáng)政治性、實(shí)踐性的操作術(shù)語(yǔ)。中共中央辦公廳2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》稱群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。①參見中共中央辦公廳2004年制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》。這一定義十分強(qiáng)調(diào)事件的群體性、違法性和對(duì)抗性。應(yīng)星則把是否合法作為群體利益表達(dá)行動(dòng)和群體性事件的本質(zhì)區(qū)別 (應(yīng)星，2007a)。邱澤奇則以是否主要針對(duì)政府或政府代理機(jī)構(gòu)來區(qū)分集體行動(dòng)和群體性事件。認(rèn)為群體性事件主要是針對(duì)政府或政府代理機(jī)構(gòu)，目的是要爭(zhēng)取弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)利益 (邱澤奇，2004)。有少數(shù)研究者將“群體性事件”概念定義得更加中性化，如認(rèn)為群體性事件是為達(dá)成某種目的而聚集有一定數(shù)量人群所構(gòu)成的社會(huì)性事件 (于建嶸，2009)。

社會(huì)沖突、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、集體抗?fàn)帯⒕S權(quán)抗?fàn)?、群體性事件這些具有相似性的概念，在不同的研究中往往都被賦予其獨(dú)特性，有的學(xué)者為了統(tǒng)一討論，將其統(tǒng)稱為“集體行動(dòng)”，認(rèn)為集體行動(dòng)包含了從突發(fā)的集體行為到正式社會(huì)運(yùn)動(dòng)在內(nèi)的一個(gè)連續(xù)譜，涉及了從草根組織到全球化社會(huì)運(yùn)動(dòng)，從宗教教派運(yùn)動(dòng)到恐怖主義活動(dòng)在內(nèi)的所有組織化政治表達(dá)形態(tài)在內(nèi) (劉能，2004)。雖然“集體行動(dòng)”概念具有統(tǒng)攝不同定義的能力，但是從政府管理者的角度出發(fā)，如此籠統(tǒng)的概念并不能對(duì)實(shí)際的應(yīng)對(duì)措施以及政策設(shè)計(jì)做出有意義的指導(dǎo)。因?yàn)槟切┌l(fā)生了明顯暴力沖突、出現(xiàn)了嚴(yán)重打砸搶燒等違法犯罪行為的群體行動(dòng)，與采用法律法規(guī)所允許的或沒有明確禁止的方式來表達(dá)意愿的群體行動(dòng)，有著本質(zhì)的區(qū)別。簡(jiǎn)單混為一談，無益于我們對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問題的深入認(rèn)識(shí) (應(yīng)星，2007b)。如果不能對(duì)此類事件的性質(zhì)和特征進(jìn)行具有政策設(shè)計(jì)意義的界定，就很難有正確的處置方法和政策設(shè)計(jì) (于建嶸，2008)。

因此，需要對(duì)此類抗?fàn)幨录龇蠈?shí)際政策設(shè)計(jì)的定義，結(jié)合群體性事件和集權(quán)抗?fàn)帯⒕S權(quán)抗?fàn)庍@幾個(gè)指向性比較明確的概念，本文采用“群體性抗?fàn)幨录倍x此類事件，具體定義是:指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，五人及以上自發(fā)參加，主要是由于各種利益即將或已被損害 (或剝奪)而引發(fā)，針對(duì)政府或其代理人，旨在維護(hù)利益的制度外抗?fàn)幮袨?。其間發(fā)生了比較明顯的沖突性行為，其行動(dòng)可以表現(xiàn)為從有節(jié)制的行動(dòng)到逾越界限的行動(dòng)間的連續(xù)譜。首先，“群體性抗?fàn)幨录笔腔诶嬖V求的集體行動(dòng)，而不是沒有明確利益訴求的社會(huì)泄憤事件。其次，此類集體行動(dòng)帶有明顯的沖突性和對(duì)抗性，是一種制度外的行動(dòng)，而不是溫和表達(dá)訴求的方式，例如行為藝術(shù)等。最后，抗?fàn)幹黧w的抗?fàn)帉?duì)象雖然是政府或者其代理人，但其主要訴求是具體的物質(zhì)利益或較低范圍內(nèi)的抽象利益，其改變現(xiàn)狀 (政治體制等宏觀層面)的訴求程度很低。

三 群體性抗?fàn)幨录械恼咴O(shè)計(jì)與內(nèi)容

(一)政策設(shè)計(jì)的主要類型和模式

政策設(shè)計(jì)是指政策觀念形成的過程，它包括各類政策用以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的邏輯要素，即政策內(nèi)容。最早認(rèn)識(shí)到政策設(shè)計(jì)重要性的是達(dá)爾和林德布洛姆，他們認(rèn)為新的政策技術(shù)的“發(fā)明”可能是我們時(shí)代最重要的政治變革 (Dahl et al.，1953)。但是，它們并沒有發(fā)展出一套用于描述政策設(shè)計(jì)內(nèi)容的類型。隨后，美國(guó)學(xué)者安妮·施奈德 (Anne Schneider)對(duì)政策設(shè)計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，將政策設(shè)計(jì)的內(nèi)容劃分為:問題界定與目標(biāo)追求、收益與負(fù)擔(dān)分配、政策的目標(biāo)群體、規(guī)則、政策工具、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、社會(huì)建構(gòu)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)在假設(shè)等幾個(gè)要素 (Schneider＆Sidney，2009)。所謂的政策設(shè)計(jì)的邏輯結(jié)構(gòu)即是在政策工具、規(guī)則、合理性依據(jù)和潛在假設(shè)的共同作用下，將政策目標(biāo) (問題)與政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體聯(lián)系起來。在此基礎(chǔ)上，金鐘燮則依據(jù)政策設(shè)計(jì)過程中參與者、政策目標(biāo)以及權(quán)力基礎(chǔ)等要素的不同將政策設(shè)計(jì)的模式分為:危機(jī)設(shè)計(jì)、理性設(shè)計(jì)、漸進(jìn)設(shè)計(jì)和社會(huì)設(shè)計(jì)四種 (金鐘燮，2008)。不同設(shè)計(jì)模式在公民參與目標(biāo)以及權(quán)力基礎(chǔ)等方面有極大的差異。

政策設(shè)計(jì)的不同模式和內(nèi)容的劃分，為正確理解政策設(shè)計(jì)提供了一個(gè)清晰的分析框架。因此，本文以安妮·施奈德和金鐘燮的劃分為基礎(chǔ)，運(yùn)用文本分析的方法對(duì)我國(guó)群體性抗?fàn)幨录械恼咴O(shè)計(jì)模式及其邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

(二)我國(guó)群體性抗?fàn)幨录械恼咴O(shè)計(jì)

由于群體性事件具有群體性、影響大、范圍廣等特點(diǎn)，因此，我國(guó)的行政、立法和司法機(jī)關(guān)先后出臺(tái)了大量的政策文本為處理群體性事件提供政策和法律支持 (表1)。

表1 群體性事件相關(guān)法律規(guī)定匯總表

續(xù)表

不同政策文本的側(cè)重點(diǎn)有所不同。其中，2004年由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《中央處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議〈關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見〉的通知》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)側(cè)重于對(duì)群體性事件的處理進(jìn)行整體政策設(shè)計(jì)和制度規(guī)范，而《關(guān)于處置緊急治安事件有關(guān)事項(xiàng)的通知》則著眼于現(xiàn)場(chǎng)處理群體性治安事件的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)刑法》等現(xiàn)場(chǎng)管制和責(zé)任追究的法律、法規(guī)，則傾向于從法律維度為群體性事件的現(xiàn)場(chǎng)處理提供法律指導(dǎo)和歸責(zé)依據(jù)。因此，對(duì)于分析群體性抗?fàn)幨录恼咴O(shè)計(jì)模式而言，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》至關(guān)重要，它從總體上規(guī)定了當(dāng)前政府處理群體性事件的總體框架。

以安妮·施奈德總結(jié)的政策設(shè)計(jì)要素為基礎(chǔ)，運(yùn)用文本分析的方式，對(duì)以《意見》為主的政策進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府處理群體性抗?fàn)幨录恼呔哂腥缦绿卣?

1.以維穩(wěn)為主導(dǎo)的政策設(shè)計(jì)思路

根據(jù)《意見》規(guī)定，預(yù)防和處置群體性事件的政策目標(biāo)包括維護(hù)群眾的合法權(quán)利和維持社會(huì)穩(wěn)定大局兩個(gè)方面。在維護(hù)群眾利益方面，《意見》要求各級(jí)政府在制定各類社會(huì)政策時(shí)，需要在充分考慮最廣大人民的根本利益、在考慮群眾的理解和支持的基礎(chǔ)上制定和出臺(tái)政策措施，避免因決策不當(dāng)或者失誤而侵害群眾利益，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。同時(shí)，要求強(qiáng)化工作指導(dǎo)和督促檢查，避免因法律法規(guī)和政策措施不落實(shí)或執(zhí)行中存在違法違紀(jì)行為而侵害群眾合法利益，引發(fā)群體性事件。但從《意見》后文的政策設(shè)計(jì)內(nèi)容來看，關(guān)于政策的科學(xué)決策和法律執(zhí)行監(jiān)督的具體規(guī)定卻幾乎沒有。與此形成鮮明對(duì)比的是，對(duì)穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)則貫穿整個(gè)政策文本。在《意見》的工作責(zé)任追究部分，就明確提出，“堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切的方針”。政策文本中對(duì)群眾利益的突出強(qiáng)調(diào)和具體設(shè)計(jì)內(nèi)容時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定取向成為政策文本的突出特征 (圖1)。

圖1 政策取向的詞頻圖

2.基于突發(fā)事件定位的危機(jī)設(shè)計(jì)取向

一方面，危機(jī)設(shè)計(jì)是一種反應(yīng)型政策設(shè)計(jì)方式，負(fù)責(zé)危機(jī)管理的公務(wù)人員強(qiáng)調(diào)形式主義、規(guī)則、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)化操作程序的重要性，它們傾向于運(yùn)用正式權(quán)威和權(quán)利來做出決策。另一方面，危機(jī)設(shè)計(jì)使得影響很多人的政策通常是由少數(shù)決策者短期做出的，而采取這樣的模式僅僅是因?yàn)閷?duì)危機(jī)環(huán)境需要及時(shí)進(jìn)行反應(yīng)和處理。危機(jī)設(shè)計(jì)過程中，沒有公民參與，也沒有促進(jìn)組織學(xué)習(xí)的動(dòng)力和時(shí)間。從《意見》以及相關(guān)法律規(guī)定來看，在處理群體性事件的過程中，我國(guó)政策設(shè)計(jì)的危機(jī)取向較為明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是處理群體性事件的整體政策設(shè)計(jì)被置于突發(fā)事件的語(yǔ)境下，遵循突發(fā)事件處理的基本邏輯，如建立聯(lián)席會(huì)議制度、制定群體性事件的應(yīng)急預(yù)案等等。二是從群體性事件的處理過程來看，其決策過程基本是一個(gè)封閉的政策過程，作為事件重要一方的群眾被排除在決策過程之外，信息收集和傳達(dá)工作，只依靠傳統(tǒng)官僚體系內(nèi)部機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成。三是從責(zé)任追究制度來看，處理過程建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制度，制度以穩(wěn)定和群體性抗?fàn)幨录欠窦せ癁闃?biāo)準(zhǔn)對(duì)行政管理實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制度。當(dāng)前，處理群體性事件的制度設(shè)計(jì)主要包括全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、重點(diǎn)單位和重點(diǎn)地區(qū)的預(yù)先落實(shí)制度、公安機(jī)關(guān)信息的收集報(bào)告制度、各單位內(nèi)部的定期排查制度以及應(yīng)急預(yù)案制度和問責(zé)制度等。

3.以符號(hào)、權(quán)威、說服為主的政策工具選擇，慎用強(qiáng)制等負(fù)向激勵(lì)工具

從政策工具的內(nèi)容來看，政策工具包括權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力工具、符號(hào)和勸服工具等 (Schneider＆Sidney，2009)。權(quán)威工具主要適用于官僚體系內(nèi)部，用于指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)及其人員的工作，但偶爾也會(huì)擴(kuò)展到目標(biāo)人群。權(quán)威工具是一系列由政府立法權(quán)威所支撐的聲明。這種聲明在特定環(huán)境下授權(quán)、禁止并要求人們從事特定的行為。權(quán)威工具暗含的假設(shè)是:即使在沒有明確激勵(lì)的條件下，人們依然會(huì)遵循法律的規(guī)定，對(duì)職責(zé)和法律的尊重內(nèi)植于公民和公務(wù)人員的善良品質(zhì)。激勵(lì)工具是由一系列可衡量收益的手段構(gòu)成，這些手段既包括積極的激勵(lì)手段，同時(shí)也包括消極的懲罰手段，其暗含的假設(shè)是行為者效用最大化。激勵(lì)工具包含一系列的子類別:包括利誘、收費(fèi)、支撐和強(qiáng)制。能力工具是指?jìng)€(gè)體決策和從事特定的行為，提供信息、教育、訓(xùn)練以及資源條件。這種工具假設(shè)激勵(lì)本身不是問題，但是目標(biāo)人群缺乏采取行動(dòng)所必需的信息、技巧以及資源等。符號(hào)和勸服工具假定人們會(huì)受到根植于價(jià)值和信念基礎(chǔ)上動(dòng)機(jī)的影響，從而決定是否采取政策相關(guān)行為。它認(rèn)為人們通常會(huì)從其對(duì)與錯(cuò)等內(nèi)在的價(jià)值判斷出發(fā)決定自身行為。符號(hào)和勸服工具通常會(huì)通過交流、輿論控制等手段來影響人們決策。從我國(guó)處理群體性抗?fàn)幨录恼邅砜?，我?guó)群體性事件的處置大致采用了以符號(hào)、說服為主的政策工具選擇，慎用強(qiáng)制等負(fù)向激勵(lì)工具的工具運(yùn)用模式。如在《意見》中強(qiáng)調(diào)“預(yù)防和處置群體性事件，要將法制宣傳、教育疏導(dǎo)工作貫穿整個(gè)過程。要通過新聞媒體、現(xiàn)場(chǎng)廣播、印發(fā)通告等方式，廣泛宣傳有關(guān)法律法規(guī)和政策，教育群眾遵守法律法規(guī)，依法維護(hù)自身合法權(quán)益”，要“慎用警力、慎用強(qiáng)制措施”。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，在群體性事件的處理過程中，還有嚴(yán)格的新聞采編、報(bào)道和輿論宣傳制度。

4.屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，以基層黨委政府為核心的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)

從《意見》來看，處理規(guī)定了嚴(yán)格的屬地管理，以基層單位主責(zé)的責(zé)任制度。如《意見》的指導(dǎo)原則規(guī)定，群體性事件的處置遵循“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)和誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則。群體性事件原則上由發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)處置，必要時(shí)由縣處突領(lǐng)導(dǎo)小組召集研究，分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭處理，責(zé)任部門或責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)落實(shí)。引發(fā)事件的問題由有關(guān)單位及其主管部門負(fù)責(zé)解決。不得把本級(jí)應(yīng)該解決的問題推給縣委、縣政府，不得把本單位、本部門應(yīng)該解決的問題推向社會(huì)”。這種屬地管理力爭(zhēng)將問題解決在基層，但受制于基層的權(quán)威、能力以及合法性等方面的問題，從邏輯上來看，其在實(shí)際運(yùn)行中可能會(huì)導(dǎo)致較多問題。烏坎事件的發(fā)生和演變?cè)谀撤N程度上證實(shí)了這種可能。

5.以人民內(nèi)部矛盾為基準(zhǔn)定位的目標(biāo)人群建構(gòu)

建構(gòu)主義是受知識(shí)社會(huì)學(xué)和后結(jié)構(gòu)主義語(yǔ)言學(xué)影響而興起一股社會(huì)學(xué)思潮。它強(qiáng)調(diào)不存在一種客觀“實(shí)在”，實(shí)在是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，其根植于一定社會(huì)和歷史的人們互動(dòng)和協(xié)商的結(jié)果 (葉浩生，2008)。根據(jù)這一理論，同一問題的界定是特定文化和制度背景下群體互動(dòng)的結(jié)果。從政策設(shè)計(jì)的角度來講，在建構(gòu)主義視角下，同一目標(biāo)人群或事件，受制于不同文化和制度環(huán)境，會(huì)被建構(gòu)成不同的“真實(shí)”，這一現(xiàn)象對(duì)政策設(shè)計(jì)極為重要。因?yàn)榫屯皇录?，政策的制定者或目?biāo)人群同時(shí)在對(duì)事件中對(duì)方的行為進(jìn)行建構(gòu)，這是動(dòng)態(tài)演變的過程。在《意見》中，政策文本將政策適用的范圍界定為因人民內(nèi)部矛盾而引起的群體性事件，這本身就預(yù)設(shè)了一個(gè)事件性質(zhì)確定的過程。這一過程對(duì)決策者準(zhǔn)確了解、把握不同群體對(duì)事件和行為的建構(gòu)差異提出了較高要求 (表2)。

表2 我國(guó)處理群體性事件的政策設(shè)計(jì)特征

續(xù)表

(三)當(dāng)前政策設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯

總結(jié)我國(guó)處理群體性事件的政策可以發(fā)現(xiàn)，一方面政策框架和內(nèi)容有其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)和特點(diǎn);另一方面，其政策設(shè)計(jì)暗含一系列行為假設(shè)和前提。這些假設(shè)構(gòu)成當(dāng)前群體性抗?fàn)幨录姓咴O(shè)計(jì)的有效邏輯前提。

1.政策設(shè)計(jì)的主要邏輯及其行為假設(shè)

以維穩(wěn)為主導(dǎo)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保護(hù)人民群眾合法利益的政策設(shè)計(jì)模式，要求在維持社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾合理利益之間，必須保持其內(nèi)在的一致性。為確保這種內(nèi)在的一致性，《意見》規(guī)定了社會(huì)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制以及對(duì)政府決策的科學(xué)化、民主化以及執(zhí)法合法化的要求。這些要求的嚴(yán)格執(zhí)行構(gòu)成了政策目標(biāo)均衡實(shí)現(xiàn)的邏輯前提。而要保證這些要求得到執(zhí)行，就要求政府有著極為完善的執(zhí)行監(jiān)督能力、信息收集能力。對(duì)于政策工具的選擇而言，各類工具的有效性也取決于一系列獨(dú)特的行為假設(shè)。例如，權(quán)威工具往往與激勵(lì)工具相關(guān)，在沒有明確的激勵(lì)條件下，對(duì)權(quán)威工具的運(yùn)用就依賴于人們遵循法律的自覺性。也就是說，對(duì)群體性抗?fàn)幨录腥罕娺M(jìn)行普法教育的有效性依賴于對(duì)“公民善良”品質(zhì)的信任。符號(hào)和勸服工具運(yùn)用則假定人們會(huì)受到根植于價(jià)值和信念基礎(chǔ)上動(dòng)機(jī)的影響，從而決定是否采取政策相關(guān)行為。符合和勸服工具試圖通過影響和利用人們認(rèn)知過程中的決策偏差來實(shí)習(xí)其政策目的。但值得注意的是，無論是輿論控制還是說服教育，其總是假設(shè)群眾在輿論面前是無力的，輿論引導(dǎo)和教育總會(huì)引起人們認(rèn)知的變化。而這一假設(shè)在當(dāng)前自媒體時(shí)代正受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。而強(qiáng)制工具則會(huì)導(dǎo)致群眾和政府之間較為激烈的對(duì)抗，對(duì)這種工具的運(yùn)用必須是審慎的，否則其極容易導(dǎo)致群體矛盾的激化。最后，政策工具的運(yùn)用和事件的處理依賴于人。當(dāng)前的政策設(shè)計(jì)模式選擇了相對(duì)封閉的危機(jī)設(shè)計(jì)模式，這種模式要求領(lǐng)導(dǎo)者是完全理性的，其通常假設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者有能力掌握完全的信息，并能窮盡各種政策設(shè)計(jì)方案 (表3)。

表3 政策要素的行為假設(shè)

2.放松政策假設(shè)條件的可能后果

建立在諸多假設(shè)基礎(chǔ)上的處理群體性事件的政策設(shè)計(jì)，其有效執(zhí)行依賴于各種假設(shè)條件的滿足。當(dāng)放松各類假設(shè)條件時(shí)，政策執(zhí)行便可能出現(xiàn)“政策失靈”。如當(dāng)前屢見報(bào)端的各類攔訪和截訪行為。圖2從政策設(shè)計(jì)的邏輯出發(fā)，提供了一個(gè)可能的解釋框架。

圖2 放松條件下的可能政策后果

如圖2所示，當(dāng)前我國(guó)處理群體性事件采取的是屬地管理，基層為主的相對(duì)封閉的政策設(shè)計(jì)模式。在這種政策框架下，地方政府要合理的處理群體性事件的前提為其必須與事件本身所涉及的利益無關(guān)，當(dāng)基層政府與事件的訴求對(duì)象有一定利害關(guān)系或其能力無法處理事件時(shí)，在維穩(wěn)的高壓下，其必然傾向于采取控制、欺騙等維穩(wěn)措施。而這一措施的執(zhí)行，就為事件的進(jìn)一步擴(kuò)大和發(fā)展埋下了伏筆。在烏坎事件中，這一邏輯表現(xiàn)得較為明顯。不僅如此，從烏坎事件的最后解決來看，它還為正確處理群體性事件提供了一種不同于封閉、半封閉危機(jī)設(shè)計(jì)的可能方案。

四 烏坎邏輯:社會(huì)建構(gòu)納入政策設(shè)計(jì)后的“轉(zhuǎn)機(jī)”

2011年的烏坎事件因其組織化程度高，社會(huì)影響廣泛，處理過程曲折等諸多特點(diǎn)被賦予政府處理群體性事件的“國(guó)家樣本”意義。因此，本文選擇烏坎事件作為典型案例，以清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)管理創(chuàng)新課題組前后兩次前往烏坎調(diào)研的深度訪談資料為基礎(chǔ);同時(shí)，參考其他的調(diào)研資料和新聞報(bào)道進(jìn)行分析。

采用經(jīng)驗(yàn)性的事實(shí)材料具體論述我國(guó)處理群體性抗?fàn)幨录恼咴O(shè)計(jì)特征，進(jìn)一步驗(yàn)證本文通過政策要素的行為假設(shè)提出的新解釋框架。最后，從烏坎事件的后續(xù)處理過程中引入的社會(huì)建構(gòu)理念，發(fā)現(xiàn)、提煉適合中國(guó)處理群體性抗?fàn)幨录恼咴O(shè)計(jì)模式。

烏坎事件走入公眾視野始于2011年9月21日，但烏坎村民為土地等問題進(jìn)行的維權(quán)行動(dòng)此前早已開始。為完整理解整個(gè)事件，我們將其劃分為醞釀階段、抗?fàn)幊跗?、抗?fàn)幹衅凇⒖範(fàn)幒笃?、事件平息五個(gè)階段，具體解剖政府的動(dòng)態(tài)處理過程以及政策效果。

(一)第一階段 (醞釀階段)

烏坎村在暴發(fā)群體性抗?fàn)幨录埃迕窠?jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)兩年多的合法上訪無果的醞釀階段。從2009年4月3日開始，村內(nèi)一批關(guān)注村土地問題的青年人組成“熱血青年團(tuán)”，開始了維權(quán)上訪之路，曾先后到陸豐市、汕尾市、廣東省各級(jí)政府相關(guān)部門就進(jìn)行8次上訪。這期間，村民采取溫和、合法的常規(guī)方法，但村干部采取了勸說、阻撓甚至威脅等手段:通過嚴(yán)密監(jiān)控青年團(tuán)的行動(dòng)，組織力量及時(shí)回收傳單和公告，消除影響，動(dòng)員包括家長(zhǎng)、工作單位在內(nèi)的社會(huì)力量對(duì)上訪進(jìn)行干預(yù)阻撓;縣信訪部門整體上是消極拖延的態(tài)度，雖未出現(xiàn)拒絕接訪的情況，但接訪后沒有后續(xù)的處理。烏坎村兩委是村民訴求的直接利益相關(guān)方，必然傾向于向上隱瞞，掩蓋事實(shí);對(duì)下則利用手中的權(quán)力，采取勸阻、干預(yù)等手段進(jìn)行控制?？h級(jí)政府在積極處理基層上訪方面缺乏能力和動(dòng)力，在上訪尚未造成相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)影響之前，他們難有實(shí)質(zhì)的行動(dòng)，這些都加劇了村民訴求行動(dòng)的進(jìn)一步升級(jí)。多年的制度內(nèi)上訪行為無果，一方面，使得矛盾不斷加深，村民進(jìn)行群體性抗?fàn)幍目赡苄圆粩嘣龃?另一方面，也使“熱血青年團(tuán)”在村民中的聲望和力量不斷擴(kuò)大。

(二)第二階段 (抗?fàn)幊跗?

2011年3月14日村民進(jìn)行了最后一次上訪，他們得出“上訪沒有用”的結(jié)果。在“向更上級(jí)政府 (中央)上訪”還是“動(dòng)員更多的人參加”之間，村民選擇了后者。由此，事件轉(zhuǎn)入第二階段，由制度內(nèi)合法上訪向制度外群體性抗?fàn)幧?jí)。這一階段發(fā)生了兩起關(guān)鍵事件:一是9月21日村民為土地問題到陸豐市 (縣級(jí))政府集體上訪，其后引發(fā)打砸治安事件，警方抓捕了少數(shù)村民;二是由于汕尾市政府派出大批警察和武警進(jìn)駐烏坎村，導(dǎo)致村民與警察發(fā)生大規(guī)模沖突，警察和村民均有數(shù)十人受傷，前往處置事件的政府官員一度被村民圍困在邊防派出所。針對(duì)村民的利益訴求，陸豐市、東海鎮(zhèn)政府進(jìn)行了回應(yīng)，對(duì)打砸、堵塞交通、財(cái)物破壞等危害社會(huì)秩序、違反法律的行為，相關(guān)部門動(dòng)用強(qiáng)制政策工具進(jìn)行維穩(wěn)。激烈的沖突充分表明村民與縣級(jí)政府之間存在著較為激烈的對(duì)抗情緒，存在嚴(yán)重的信任危機(jī)。 “請(qǐng)一個(gè)武警花3000塊”及“警察打死了2個(gè)小孩”等謠言被村民輕易相信，并直接導(dǎo)致了事態(tài)的惡化，出自各級(jí)政府官員的解釋反而不被相信。喪失了基本信任的政府在處理群體性抗?fàn)幨录r(shí)，所進(jìn)行的溝通、解釋和承諾的效果都將難以保證。9月22日晚，陸豐宣傳部在汕尾市人民政府門戶網(wǎng)上刊發(fā)題為《陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村發(fā)生少數(shù)村民聚眾滋事故意毀壞財(cái)物案件》的新聞通稿，該通稿將“9·21”村民集體上訪和“9·22”警民沖突事件定性為“在少數(shù)村民的煽動(dòng)下的非正常上訪”行為以及“在少數(shù)村民的煽動(dòng)下的打砸破壞”行為。這樣的目標(biāo)人群建構(gòu)和事件定性反映了地方政府對(duì)村民的行動(dòng)所持有的強(qiáng)硬態(tài)度，也反映了政府官員對(duì)村民的合法權(quán)益訴求的尊重不足，為后續(xù)事態(tài)的惡化埋下了伏筆。

(三)第三階段 (抗?fàn)幹衅?

暴力事件發(fā)生后，縣政府對(duì)村民的訴求進(jìn)行了回應(yīng)，答應(yīng)處理村民提出的關(guān)于土地、村務(wù)和村委會(huì)選舉三個(gè)方面的訴求，并定于9月23日與村民代表進(jìn)行談判。村民的情緒也有所平復(fù)，雙方展開談判，事件進(jìn)入第三階段。這一階段，陸豐市政府成立了專門工作組，采用了談判、政策宣傳、說服等政策工具來回應(yīng)村民的訴求，工作組進(jìn)村展開事件調(diào)查等具體行動(dòng)，取得了一定的進(jìn)展，包括:釋放因參與打砸被拘留的四名青年;承認(rèn)村自選產(chǎn)生的理事會(huì)的合法性并與之進(jìn)行合作;對(duì)涉事的村干部予以免職，并立案審查;承諾對(duì)工廠污染問題進(jìn)行處置等。同時(shí)政府也提出了相應(yīng)要求:“希望村民代表、外出鄉(xiāng)賢盡量做好村民的工作，一是不要罷市、罷漁;二是不要上訪;三是不要游行?！庇纱丝闯觯幚淼恼呗淠_點(diǎn)仍然是維穩(wěn)，只要不鬧就可以。在未就打砸者是否違反了相關(guān)法律進(jìn)行結(jié)案的情況下，輕易釋放了參與打砸的村民，這種做法雖然有助于緩和村民的情緒，但也嚴(yán)重削弱了政府的權(quán)威和行為的合法性。

政府維穩(wěn)的努力并沒有取得預(yù)想的成功，群體性抗?fàn)幨录M(jìn)一步升級(jí)。村民不滿的直接導(dǎo)火索就是政府對(duì)事件的定性和所持的負(fù)面評(píng)價(jià)，使得村民對(duì)政府的信任進(jìn)一步減低，對(duì)抗性情緒再度被點(diǎn)燃。9月23日，《南方日?qǐng)?bào)》等國(guó)內(nèi)媒體，根據(jù)陸豐市政府官方新聞通稿的描述第一次報(bào)道了“烏坎事件”。村民認(rèn)為新聞報(bào)道“嚴(yán)重失實(shí)”，并由此得出“大陸媒體不可信”的結(jié)論，認(rèn)為 “(他們)真的是吃人民的飯菜，做貪官的喉舌”。由此，一方面，香港等境外媒體迅速得到村民的信任，縣政府和官方媒體幾乎失去了輿論的影響力和引導(dǎo)力，宣傳、教育、輿論控制等常規(guī)政策工具都已“失靈”。另一方面，境外媒體的過度介入，成為官方一直認(rèn)定烏坎事件有境外勢(shì)力參與的原因，阻礙了后續(xù)雙方的互信。這一轉(zhuǎn)折造成村民再次舉行罷漁、罷市、大游行;政府全力勸阻無效——村民再次對(duì)官方后續(xù)報(bào)道失實(shí)不滿，認(rèn)為政府在“淡化村民抗?fàn)幍牧α?，‘抹黑’組織者正義的行動(dòng)”，利用境外媒體和網(wǎng)絡(luò)開展積極主動(dòng)的信息發(fā)布，擴(kuò)大影響;政府官方輿論引導(dǎo)失效，烏坎事件成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

為什么會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果?結(jié)合政策設(shè)計(jì)框架分析事件過程，主要有以下兩個(gè)原因。第一，政府與民眾對(duì)事態(tài)嚴(yán)重性的認(rèn)知存在差異，以往以利益滿足為手段的維穩(wěn)策略失效。自認(rèn)“比以往任何一次上訪都認(rèn)真對(duì)待”處理此事的當(dāng)?shù)卣畬?duì)村民的行為感到不可理解。鄭雁雄在一次會(huì)議上說“你們村里面鬧的結(jié)果不是要這個(gè)實(shí)際利益嗎?那你何苦不對(duì)話呢?何苦去搞一些過激行為去炒呢?”政府官員的不理解源于一貫認(rèn)為群體抗?fàn)幍暮诵哪繕?biāo)只是利益，只要滿足了相關(guān)利益訴求，事情就會(huì)自然平息。從利益角度來認(rèn)知群體性抗?fàn)幍囊回炞龇?，不僅讓官員難以理解村民行為，也使官員對(duì)事件發(fā)展演變的軌跡產(chǎn)生誤判，一定程度上影響了對(duì)事件的認(rèn)知和解決。第一階段，烏坎“愛國(guó)者一號(hào)”QQ群中以《國(guó)際人權(quán)公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》作為動(dòng)員教育材料，后來“熱血青年團(tuán)”提出“罷免村官，落實(shí)選舉，改選村委會(huì)”等具有政治權(quán)利性質(zhì)的目標(biāo)，都充分說明在多次上訪無果的情況下，村民已經(jīng)對(duì)基層政府失去基本信任，抗?fàn)幵V求已經(jīng)從最初的物質(zhì)利益轉(zhuǎn)化到了政治權(quán)利等層次更高、自治性更強(qiáng)的政治、經(jīng)濟(jì)等廣泛權(quán)利。11月21日大規(guī)模集體上訪前，精神領(lǐng)袖林祖鑾進(jìn)行最后動(dòng)員:“他們 (薛昌等人，即原村委書記等干部)在9月26日向上級(jí)有關(guān)單位說，烏坎的事搞定了，一切問題搞清楚了。事實(shí)是不是這樣呢?你知，我知，天知，地知!現(xiàn)在的上訪，就是給個(gè)別人一個(gè)有力的巴掌!”由此可見，村民訴求已經(jīng)在抗?fàn)庍^程中發(fā)生了改變，已經(jīng)不僅在謀求物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)，也在尋求尊重和權(quán)利，希望從原村委會(huì)那里奪回屬于村民的話語(yǔ)權(quán)?？h政府對(duì)烏坎事件進(jìn)行的定性是單方面封閉決策的結(jié)果，缺乏與當(dāng)事村民的有效溝通，村民的再次抗?fàn)幏炊觿×苏幚淼碾y度。第二，政府與民眾之間的信息傳播與溝通存在障礙，嚴(yán)重削弱了政府的控制能力。村民通過主動(dòng)聯(lián)系境外媒體和網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布，獲得了信息傳播的自主權(quán)，產(chǎn)生了空前的社會(huì)影響。不僅政府失去了對(duì)信息的管控，而且官方媒體也喪失了基本的公信力，政府發(fā)出的信息不能清晰、準(zhǔn)確地為村民獲得和認(rèn)知，甚至可能被誤解或者扭曲。

(四)第四階段 (抗?fàn)幒笃?

外部輿論的持續(xù)發(fā)酵，長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月的維穩(wěn)努力無果，烏坎已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，加之汕尾市政府對(duì)事件定性的根本改變，使一度有所緩和的事態(tài)再度升級(jí)，事件進(jìn)入第四個(gè)階段。12月10日，汕尾市政府對(duì)烏坎事件有新的定性:“整個(gè)事件主要是村內(nèi)矛盾。但采取了錯(cuò)誤的做法，境外的某些機(jī)構(gòu)、勢(shì)力和媒體與烏坎村事件確實(shí)有一定關(guān)系。”為維護(hù)秩序，守住“法律的底線”，政府的行動(dòng)由被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向強(qiáng)力施壓。汕尾市政府對(duì)村理事會(huì)的5名骨干成員進(jìn)行抓捕，陸豐公安局接連發(fā)布了《關(guān)于再次敦促烏坎系列案件違法犯罪嫌疑人投案自首的通告》等通告，并在烏坎村內(nèi)外反復(fù)播報(bào)宣傳;在進(jìn)村的路口設(shè)置關(guān)卡，阻止無關(guān)人員 (特別是媒體)進(jìn)村。感受到壓力的村民，開始轉(zhuǎn)換抗?fàn)幉呗院涂範(fàn)帒B(tài)度，主動(dòng)通過媒體表明不反中央政府，僅僅維權(quán)的政治立場(chǎng)。但被捕村民薛錦波的突然死亡，又讓村民對(duì)政府的不信任和對(duì)抗情緒再度升級(jí)，村民進(jìn)行了針鋒相對(duì)的封村行為，拒絕政府人員進(jìn)村，拒絕溝通合作，對(duì)抗程度加劇。政府的強(qiáng)制政策工具沒有起效，更是將已高度緊張的官民對(duì)峙推向了白熱化。

(五)第五階段 (事件平息)

雙方劍拔弩張之時(shí)，省級(jí)政府開始作為處理事件的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。11月20日，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)出面表態(tài)，使緊張的對(duì)抗迅速轉(zhuǎn)為相對(duì)平和的理性對(duì)話，事件峰回路轉(zhuǎn)。省委組織專門工作組與村代表進(jìn)行了會(huì)議溝通，政府滿足了村民關(guān)于釋放被捕成員，歸還薛錦波遺體，承認(rèn)理事會(huì)合法性的三點(diǎn)訴求。省委工作組重新進(jìn)入烏坎村進(jìn)行相關(guān)調(diào)查處理，激烈的對(duì)抗很快結(jié)束，事件處置回歸到官民協(xié)商溝通的正軌上來，后續(xù)選舉、土地問題等得到有序展開。

廣東省省委的介入很快扭轉(zhuǎn)了局勢(shì)，究其原因，主要包括三方面:第一，省政府與烏坎村無直接的現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系，而且村民與省政府的信任關(guān)系沒有被打破，政府與村民易實(shí)現(xiàn)基本的信任;第二，村民一直強(qiáng)調(diào)的“中央有青天”的認(rèn)知使其對(duì)省級(jí)政府的介入有一定的預(yù)期，對(duì)其能力有一定的期待;最重要的是，省級(jí)政府重視通過平等、理性的對(duì)話，和抗?fàn)幹黧w一起進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)抗?fàn)幵V求的社會(huì)建構(gòu);在滿足村民相關(guān)利益訴求的同時(shí)，尊重村民事務(wù)權(quán)利表達(dá)。省級(jí)政府對(duì)烏坎事件進(jìn)行了新的定性，承認(rèn)了村民自治理事會(huì)等自組織的合法性，認(rèn)同村民訴求的合理性:“雖有過激行為，但可理解，且不追究”，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，首先開展完全由村民主導(dǎo)的村民自治委員會(huì)選舉，滿足村民的選舉訴求，用實(shí)際行動(dòng)逐漸實(shí)現(xiàn)村民的抗?fàn)幵V求。

(六)“烏坎轉(zhuǎn)機(jī)”的經(jīng)驗(yàn)

五個(gè)階段大致勾勒出了烏坎事件從發(fā)端、抗?fàn)幍狡较⒌倪^程。(最后民主選舉和協(xié)商屬于結(jié)束群體性抗?fàn)幨录蟮碾A段，本文未加討論)從中我們看出省、市、鎮(zhèn)各級(jí)政府確實(shí)按照中央有關(guān)處置群體性事件的相關(guān)規(guī)定開展工作:本級(jí)政府及時(shí)出面回應(yīng)，耐心解釋，維護(hù)村民的利益，慎用強(qiáng)力手段，力圖在本級(jí)解決問題，平息事態(tài)等等。省委在后期總結(jié)中對(duì)基層政府的工作給予了肯定:“黨委政府在處置事件過程中沒有明顯不當(dāng);認(rèn)真解決問題和依法打擊犯罪取得了明顯效果。”但前期政府的努力沒有成效，事態(tài)沒有得到控制是事實(shí)，為此，政府官員也深感壓力很大，“現(xiàn)在只有一批人，感覺到一年比一年艱苦。誰(shuí)呢?當(dāng)干部的，包括我?！郧暗氖形瘯浤挠羞@么累，什么事都得管。權(quán)力一天比一天小，手段一天比一天少，責(zé)任一天比一天大。老百姓一天比一天胃口高，一天比一天聰明，一天比一天難管” (汕尾市委書記鄭雁雄語(yǔ))?，F(xiàn)行的處置群體性事件的政策在烏坎事件處理過程中受到了挑戰(zhàn)。處理群體性抗?fàn)幨录南嚓P(guān)政策所暗含的重要假設(shè)包括基層政府利益中立，基層政府具有輿論引導(dǎo)與控制能力、信息獲取能力、處置控制能力等，在烏坎事件中都不具備或者不完全具備，這樣直接導(dǎo)致了前期的“政策失靈”。中國(guó)社會(huì)正發(fā)生著深刻的變化，傳統(tǒng)維穩(wěn)式的政策設(shè)計(jì)模式在處理群體性抗?fàn)幨录倪^程中已經(jīng)難以奏效。最后階段，廣東省委主動(dòng)與抗?fàn)幹黧w進(jìn)行平等協(xié)商對(duì)話，吸納抗?fàn)庮I(lǐng)袖參與政策設(shè)計(jì)過程，采用社會(huì)建構(gòu)理念重新定性事件和抗?fàn)幮袨?，正是促成“烏坎轉(zhuǎn)機(jī)”的關(guān)鍵所在 (見表4)。

表4 烏坎事件分析一覽表

續(xù)表

五 結(jié)論與討論

烏坎事件的發(fā)展變化啟示我們，群體性抗?fàn)幨录旧砭褪且粋€(gè)動(dòng)態(tài)過程:抗?fàn)幹黧w的方案完整度、組織化程度、沖突程度、信息可達(dá)程度、抗?fàn)帉?duì)象的態(tài)度反應(yīng)等具體情境都造成了事件朝著不同的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在差異化時(shí)空條件下，不可能把影響行動(dòng)發(fā)生和發(fā)展的各種因素放置在一個(gè)理論模型中，并據(jù)此對(duì)任何一種集體行動(dòng)給予指導(dǎo)性解釋，只有依據(jù)具體的社會(huì)情境，才能提供可以解釋的模型 (曾鵬、羅觀翠，2006)。而且近些年來，隨著民主理念、政治參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)，中國(guó)公民已不僅僅只為涉及個(gè)人具體利益的事件抗?fàn)?，公民主體性的認(rèn)知使得“一般人群”的抗?fàn)幹饾u成為可能 (何艷玲、陳曉運(yùn)，2012)。出現(xiàn)了為了權(quán)利和尊嚴(yán)進(jìn)行抗?fàn)幍淖兓厔?shì)，很多演變成了權(quán)利性群體性抗?fàn)幨录?。這類參與階層不斷擴(kuò)大，抗?fàn)幵V求由物質(zhì)利益轉(zhuǎn)向政治、文化等權(quán)利的抗?fàn)広厔?shì)愈發(fā)明顯(應(yīng)星，2012)。同時(shí)，群體性抗?fàn)幨录慕M織性程度也在不斷加強(qiáng)，通過抗?fàn)幹黧w社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的連接，組織化程度和理性化程度都在增強(qiáng) (黃貴榮，2010)?？?fàn)幹黧w內(nèi)部平等討論、協(xié)商基礎(chǔ)上產(chǎn)生的解決方案也是抗?fàn)幨录嘘P(guān)鍵的策略性手段，抗?fàn)幹黧w正在由“批評(píng)者”向“建議者”轉(zhuǎn)化，應(yīng)對(duì)不斷變化的抗?fàn)庍^程的能力正在不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，更是給群體性抗?fàn)幨录砹酥卮笞兓?，愈來愈多的群體性抗?fàn)幨录褂没ヂ?lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳播手段進(jìn)行動(dòng)員和抗議 (婁成武、劉力銳，2010)。群體性抗?fàn)幨录膮⑴c者廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，突破政府的管制，進(jìn)行更加自主性的信息傳播 (Yang，2012)，對(duì)內(nèi)引導(dǎo)運(yùn)動(dòng)訴求、調(diào)整目標(biāo)，達(dá)成集體認(rèn)同的建構(gòu)，對(duì)外則是擴(kuò)大事件的影響，試圖利用社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注進(jìn)一步促進(jìn)事件的解決 (曾繁旭等，2013)。

抗?fàn)幹黧w權(quán)利意識(shí)凸顯，抗?fàn)庍^程組織性、策略性、理性化程度的不斷增強(qiáng)，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)進(jìn)行抗?fàn)巹?dòng)員和信息傳播的能力日漸提升，都是目前群體性抗?fàn)幨录闹饕l(fā)展趨勢(shì)。與此相適應(yīng)，群體性抗?fàn)幨录恼咴O(shè)計(jì)也應(yīng)該反映這種動(dòng)態(tài)變化，需要“從過程階段進(jìn)行研究，將群體性抗?fàn)幨录伸o態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向由若干變化事件所構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過程研究”(孫立平，2000)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，群體性抗?fàn)幮袆?dòng)中，行動(dòng)者是嵌入社會(huì)并被社會(huì)性地構(gòu)成的存在，并且在與其他行動(dòng)者的互動(dòng)中改變其界限與特征 (王國(guó)勤，2007b)?？?fàn)幹黧w以及抗?fàn)帉?duì)象的認(rèn)知在互動(dòng)的過程中不斷地變化。具體來講，在群體性抗?fàn)幨录?，就是各?jí)政府及其代理人和抗?fàn)幹黧w進(jìn)行著持續(xù)互動(dòng)，而這種互動(dòng)本質(zhì)上是影響社會(huì)控制后果的重要因素 (劉能，2008)。政府的處理政策在其中扮演著重要的角色。因此，在不同的具體情境中，適當(dāng)采用社會(huì)建構(gòu)的政策設(shè)計(jì)要素，積極與抗?fàn)幹黧w進(jìn)行溝通、交流，引入開放互動(dòng)式的政策設(shè)計(jì)模式，讓抗?fàn)幹黧w參與決策過程，對(duì)于群體性抗?fàn)幨录淖呦蛴葹橹匾?/p>

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