貢和法

【摘 要】中小學(xué)基礎(chǔ)教育貫徹落實十八大和十八屆三中全會精神，實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化必須以提升學(xué)校治理能力和水平作為著力點。要提升中小學(xué)校的治理能力和水平必須：尊重教育規(guī)律、豐富教育民主、建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校制度、堅持依法治教。本文僅從學(xué)校的微觀層面，就建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校制度的角度，對提升學(xué)校治理能力和水平提幾點建議。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)教育 教育治理能力 教育治理水平 建議

黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是我們黨的重大理論創(chuàng)新，也是我們黨新時期領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大創(chuàng)新實踐。中小學(xué)基礎(chǔ)教育貫徹落實十八大和十八屆三中全會精神，應(yīng)緊緊圍繞這一總目標(biāo)、總要求，將提升學(xué)校治理能力和水平作為教育改革的著力點。

研讀《江蘇教育》2014年第9期張樂天教授的《對推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的思考》一文，有助于我們從宏觀層面上對推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的必要性和實施路徑有一個比較清晰的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，筆者僅以基礎(chǔ)教育學(xué)校管理者的身份，從微觀層面上對提升學(xué)校的治理能力和水平談些不成熟的思考。

一、目前中小學(xué)校內(nèi)部治理的現(xiàn)狀

1.中小學(xué)校管理者已意識到教育改革須從教育管理走向教育治理

目前，中小學(xué)校貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》三年多來，教育事業(yè)有了較好、較快的發(fā)展。十八屆三中全會以后，教育管理者通過深入學(xué)習(xí)三中全會精神，已逐步認(rèn)識到：教育作為社會的一個子系統(tǒng)，隨著形勢的發(fā)展變化，迫切需要加快實現(xiàn)由辦教育向管教育轉(zhuǎn)變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。中小學(xué)管理者已意識到要辦人民滿意教育、提高教育質(zhì)量和學(xué)校的辦學(xué)水平，必須提升學(xué)校的治理能力和水平，推進(jìn)學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化。在學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)設(shè)立、體系建構(gòu)、資源整合、制度建設(shè)等方面進(jìn)行多元的探索。理念的更新和辦學(xué)行為的改進(jìn)，是值得欣喜和肯定的。

2.目前中小學(xué)校的治理水平不夠?qū)е陆逃l(fā)展不科學(xué)不符合規(guī)律

當(dāng)然，我們在看到變化、看到學(xué)校事業(yè)不斷推進(jìn)的同時，還必須正視一個基本事實：在既往和現(xiàn)實的中小學(xué)教育實踐中，學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化存在嚴(yán)重的不足與缺陷，由于學(xué)校的治理水平不夠，導(dǎo)致教育發(fā)展的不科學(xué)、不符合規(guī)律。現(xiàn)選擇幾個側(cè)面作一剖析：

一是學(xué)校教學(xué)存在“粗放低效”現(xiàn)象。實施“以生為本”的新課程改革，“聚焦課堂，有效教學(xué)”已成共識，但在“有效教學(xué)”的追求過程中卻出現(xiàn)“成績有效背后的興趣缺失，教學(xué)有效背后的教育缺失”的教學(xué)“非生態(tài)”，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因固然很多，但這和教師獲取優(yōu)異教學(xué)成績所采用的手段和策略是直接相關(guān)的。有些教師的教學(xué)僅側(cè)重于知識傳授和學(xué)科體系的建構(gòu)，忽視其價值的引領(lǐng)和意義的建構(gòu)，導(dǎo)致了教學(xué)價值目標(biāo)的虛化及淡化、學(xué)習(xí)過程的霸權(quán)與控制、教學(xué)方式的粗放和低效，課堂教學(xué)難以實現(xiàn)高效率、高效益、高品質(zhì)。這種“教力與學(xué)力反向增長”的“粗放低效”的課堂在現(xiàn)實的中小學(xué)教學(xué)場景中還是隨處可見的。

二是教育改革存在“路徑依賴”現(xiàn)象。中國的基礎(chǔ)教育在改革開放的30多年來是在改革中不斷前行的。但這種改革其重心主要在學(xué)校的制度改革上，如學(xué)校內(nèi)部管理體系改革，學(xué)校教學(xué)制度、課程制度的改革等。而這種改革在路徑上往往受到原有制度慣性的強(qiáng)烈影響。改革在進(jìn)行中，卻不自覺地走向既有的路徑，導(dǎo)致教育改革缺乏實質(zhì)性的變化與改觀。比如：我國中小學(xué)校的課程改革前后經(jīng)歷了八次，但至今面上的中小學(xué)課堂教學(xué)還重復(fù)著“昨天的故事”。所以人民群眾呼吁：課改不能像扭秧歌，動作幅度很大，步子邁得很開，有聲有色，熱鬧來勁，實際上進(jìn)幾步又退幾步，并沒有真的前進(jìn)。人們對高校招生制度和考試方式的改革如此關(guān)注和反響強(qiáng)烈，是因為高考改革涉及億萬人民切身利益，頭腦清醒一些，措施謹(jǐn)慎一些，國家付出代價就小一些。這是孩子的大幸，民族的大幸！

三是辦學(xué)行為存在“有法不依”現(xiàn)象。依法治校是現(xiàn)代教育治理的基本特征。目前，在我國，規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)并非缺少教育法規(guī)，而是令行不止。長期以來，之所以違規(guī)收費、擠占課時、題海戰(zhàn)術(shù)、有償家教、體罰學(xué)生等現(xiàn)象時有發(fā)生，是因為學(xué)校法治意識淡薄。為改變這種“有法不依”的現(xiàn)象，江蘇省2009年9月就出臺了執(zhí)行教育法規(guī)的“五嚴(yán)”規(guī)定、山東省實施素質(zhì)教育問責(zé)制、遼寧省自2012年起，通過專項督查開展明察暗訪，處理違規(guī)辦學(xué)行為26起，實現(xiàn)規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為全省“齊步走”。在依法辦學(xué)依法治校方面，切實維護(hù)教師的合法權(quán)益、依法保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)益等方面還有很多的工作要做。當(dāng)前，廣大中小學(xué)教師對工資待遇、職稱評審和隨意加班加點這3件事，意見頗大。在優(yōu)質(zhì)與公平中推進(jìn)教育均衡發(fā)展，保障青少年學(xué)生享有受教育的權(quán)利等也必須納入法治的軌道。

教育是有規(guī)律的，規(guī)律具有客觀性、必然性和普遍性。教育有兩條基本規(guī)律：一條是教育與社會發(fā)展關(guān)系的規(guī)律，簡稱教育外部基本規(guī)律；一條是教育和人的發(fā)展關(guān)系的規(guī)律，簡稱教育內(nèi)部基本規(guī)律。其實，目前很多中小學(xué)校由于教育治理能力不強(qiáng)、水平不高，學(xué)校辦學(xué)過程中一不能正確認(rèn)識規(guī)律，二不能自覺遵循規(guī)律，三不能科學(xué)駕馭規(guī)律，以至于工作缺少自覺性、創(chuàng)新性，難以推動學(xué)校教育事業(yè)又好又快地科學(xué)發(fā)展。因此，教育部袁貴仁部長提出：根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化有其重要性、必要性和緊迫性①。

二、對提升治理能力和水平的建議

教育治理現(xiàn)代化的基本特征是：教育治理的科學(xué)化、民主化、制度化、法治化。學(xué)習(xí)十八屆三中全會關(guān)于“全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的規(guī)定，依據(jù)《教育規(guī)劃綱要》的要求，筆者認(rèn)為，在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的過程中：尊重教育規(guī)律，是提升教育治理能力水平的前提；豐富教育民主，是提升教育治理能力水平的基礎(chǔ)；建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，是提升教育治理能力水平的關(guān)鍵；堅持依法治校，是提升教育治理能力水平的保障。

作為一種對共同事務(wù)的管理和對各種利益的調(diào)和，治理是通過制度并運用制度進(jìn)行的。治理和管理在根本上是制度設(shè)計和制度運行的不同，是制度的力量或制度產(chǎn)生作用與效果的不同。治理內(nèi)在地寓含著一種制度性，離開制度，人們無法想象治理的可能性或可行性。實施教育治理的本質(zhì)和核心是教育制度的改革與創(chuàng)新。因此，基礎(chǔ)教育學(xué)校提升教育治理能力水平的關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。下文僅從學(xué)校的微觀層面，就建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校制度的角度，對提升學(xué)校治理能力和水平提幾點建議。

傳統(tǒng)意義上的學(xué)校制度管理，是指根據(jù)國家教育方針和法規(guī)，依據(jù)學(xué)校工作任務(wù)和內(nèi)部管理要求，構(gòu)建有效的制度管理機(jī)制，使學(xué)校各項工作納入科學(xué)規(guī)范的軌道，實現(xiàn)學(xué)校管理工作的良性循環(huán)，從而提高辦學(xué)效益，促進(jìn)教師和學(xué)生的全面發(fā)展。我們講教育治理現(xiàn)代化并不是不要學(xué)校的制度管理，因為治理是對管理的一種揚棄?；A(chǔ)教育學(xué)校提升教育治理能力水平，必須對現(xiàn)有制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。而這種改革筆者認(rèn)為是一種宏觀政策與微觀實踐的相互趨近。在這趨近的過程中，中小學(xué)校應(yīng)該：

（一）構(gòu)建制度創(chuàng)新平臺

教育管理體系，它是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理教育事業(yè)的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度②。教育管理體系的建構(gòu)，需要教育行政部門和學(xué)校管理者的勇氣和智慧，既“破”且“立”，構(gòu)建好制度創(chuàng)新的平臺。比如，基礎(chǔ)教育尤其是高中教育在辦學(xué)模式、育人模式、課程設(shè)置等方面應(yīng)有更多的自主權(quán)，建立多樣化的普通高中辦學(xué)水平評估辦法，豐富評估指標(biāo)體系，突出對辦學(xué)特色的評價；學(xué)校內(nèi)部要創(chuàng)建有利于學(xué)生成長的寬松環(huán)境，開設(shè)選修課程，培養(yǎng)學(xué)生實踐能力、動手能力，建構(gòu)師生共同參與的選修課程建設(shè)和學(xué)業(yè)成績評估等一整套考核制度的建構(gòu)。提高學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)主動性。

（二）建構(gòu)學(xué)校治理制度

根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》的要求，建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。從學(xué)校治理制度民主化、人性化的立場出發(fā)，讓各方利益相關(guān)者參與學(xué)校治理，特別要調(diào)動師生積極性，促進(jìn)學(xué)校以人為本的發(fā)展。要切實保護(hù)教師合法權(quán)益，建立反投訴途徑，對投訴事項，有關(guān)部門要核實情況后再行處理，嚴(yán)肅處理虛假投訴和惡意投訴，確保教師能管理、肯教育、敢教育。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，就當(dāng)前而言，應(yīng)著力建構(gòu)以下幾項有針對性、可操作的制度：

1.建立學(xué)校治理章程。學(xué)校章程是學(xué)校治理的總綱，是學(xué)校法治進(jìn)程的標(biāo)志。學(xué)校應(yīng)依據(jù)《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》等一系列教育法規(guī)，結(jié)合學(xué)校和社區(qū)等的實際，制訂學(xué)校章程，使學(xué)校各項管理和各項工作的推進(jìn)有章可循，減少治理過程中的隨意性。對中小學(xué)校的治理章程而言：要加強(qiáng)黨組織建設(shè)；堅持和完善校長負(fù)責(zé)制；健全教職工代表大會為主體的決策機(jī)制和議事制度；規(guī)范和完善管理體制及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；對決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)及運行機(jī)制作出明確規(guī)定；加快推進(jìn)校務(wù)委員會和家長委員會的建設(shè)。根據(jù)學(xué)校章程，學(xué)校應(yīng)組織教職工制訂內(nèi)涵發(fā)展規(guī)劃，以謀劃學(xué)校發(fā)展與改革大計。

2.建立教學(xué)民主制度。民主的訴求，在于讓教育治理和教育制度設(shè)計，能從根本上體現(xiàn)人民的意志和師生的主體地位。中小學(xué)教育的使命應(yīng)聚焦在培養(yǎng)適應(yīng)未來的終身學(xué)習(xí)者上，必須為學(xué)生創(chuàng)設(shè)豐富的民主的學(xué)習(xí)氛圍。“教學(xué)民主”強(qiáng)調(diào)對話教學(xué)，師生在真理面前角色平等，教學(xué)活動成為師生精神對話的過程，讓真理在對話中敞現(xiàn)③。

“教學(xué)民主”的載體之一是建構(gòu)“課程民主”。雅斯貝爾斯說，教育是人的靈魂的教育，而非理智知識和認(rèn)識的堆集?；A(chǔ)教育的奠基性、復(fù)雜性、多樣性，就必然要求我們的課程俯下身為學(xué)生發(fā)展服務(wù)，學(xué)校應(yīng)提供多樣化、可選擇的課程體系，讓學(xué)生充分享有課程的自主選擇權(quán)，并改變課程消費者的被動角色，積極參與課程的開發(fā)與創(chuàng)生。讓學(xué)校課程更符合學(xué)生個體生命的需求，為培養(yǎng)能跟隨時代發(fā)展變化持續(xù)更新自己知識和技能的人提供課程支撐。教育部新近出臺并實施的《全面深化課程改革落實立德樹人根本任務(wù)的意見》以及江蘇省教育廳在星級高中開展的課程基地建設(shè)都是為培育學(xué)生發(fā)展的核心素養(yǎng)和個性特長采取的創(chuàng)新舉措。

“教學(xué)民主”的環(huán)節(jié)之一教學(xué)“治理民主”。強(qiáng)調(diào)教學(xué)治理主體的多元化，由教師、學(xué)生以及學(xué)校關(guān)系人共同參與學(xué)校治理，特別是要讓學(xué)生深度參與教學(xué)民主治理，讓學(xué)生在治理學(xué)校的體驗中強(qiáng)化公民意識、學(xué)會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。只有豐富的、可選擇的課程體系才能滿足學(xué)生個性化的學(xué)習(xí)需求，才能培育出有個性的人才。因此，中小學(xué)在國家課程校本化實施、研究性課程系列化設(shè)置、校本課程特色化開發(fā)的過程中要充分聽取學(xué)生的合理化建議，擴(kuò)大學(xué)生對研究性課程、校本課程評價、設(shè)置、選擇的自主權(quán)。在學(xué)校對教師的教學(xué)考評中引入學(xué)生評教的權(quán)重，激發(fā)學(xué)生參與教學(xué)“民主治理”的熱情，進(jìn)一步增強(qiáng)學(xué)校教學(xué)治理的生機(jī)和活力。

3.建立學(xué)術(shù)評審制度。對教師的學(xué)術(shù)評價與教師的教學(xué)質(zhì)量評價，是依法治校的難點與焦點，更是依法治校的熱點與重點。沒有常規(guī)檢查與監(jiān)督，就等于治理的放棄；沒有約束激勵與導(dǎo)向，就沒有治理的優(yōu)化。因此，在具體的操作過程中，可探索行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對分離，一要用行政權(quán)力，實現(xiàn)治理效能的最大化，確保辦學(xué)質(zhì)量目標(biāo)的最終實現(xiàn)；二要建立學(xué)校的教師發(fā)展中心與學(xué)術(shù)委員會，對教師的年度考核、骨干教師評審?fù)扑]、教師職務(wù)晉級與評聘、教學(xué)研究與課程改革等，發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的職能，這對發(fā)揚學(xué)術(shù)民主、活躍學(xué)術(shù)氛圍、勵教師實現(xiàn)自主發(fā)展有積極的作用。

4.建立監(jiān)測公示制度。在規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為方面除建章立制外，強(qiáng)化監(jiān)測，對提升教育治理能力水平是十分必要的。學(xué)校在接受教育督導(dǎo)評價和自覺進(jìn)行內(nèi)審的基礎(chǔ)上，還可以將教育評價交由社會組織或聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育評估監(jiān)測?？陀^、科學(xué)、公開、公正的評價監(jiān)測，是增強(qiáng)教育治理針對性、有效性的前提。重視評價監(jiān)測結(jié)果的反饋，落實教育問責(zé)制，提高依法辦學(xué)、依法治校的約束力。實行校務(wù)公開，公示有關(guān)大事、制度等學(xué)校改革發(fā)展的“著力點”，公示有關(guān)評聘、任免等事關(guān)教職工利益的“關(guān)注點”，公示招生、收費等社會關(guān)心的“敏感點”，公示物品采購、財務(wù)收支等民主監(jiān)督的“重難點”，公示干部廉潔自律等廉政建設(shè)的“關(guān)鍵點”，增強(qiáng)教師、學(xué)生、家長、社會對學(xué)校工作的信任度。

5.建立創(chuàng)新激勵機(jī)制。中小學(xué)校治理能力的提升還須通過內(nèi)部組織環(huán)境的改進(jìn)和各種資源的開發(fā)與利用，應(yīng)建構(gòu)“政府促動、家校互動、師生聯(lián)動、社會帶動”的動力機(jī)制，讓一切有利于學(xué)校發(fā)展的源泉充分涌流。要最大限度地激發(fā)學(xué)校作為教育“細(xì)胞”的活力，形成自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理體制和監(jiān)督制約機(jī)制。實現(xiàn)辦學(xué)主體從“外控”走向“自治”，進(jìn)一步提高學(xué)校的治理能力與水平。當(dāng)前，最急需研究與探索的是如何改進(jìn)教師績效考核條例的結(jié)構(gòu)與考核方法，理順學(xué)校內(nèi)部各種利益關(guān)系，發(fā)揮績效考核的整體效益，更好的調(diào)動教職工的工作積極性。

提升中小學(xué)校教育治理的能力和水平，是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的著力點。提升教育治理能力水平的現(xiàn)實路徑是立體的、多維的、整合的，這一實踐的過程依然是漫長和艱辛的，這更需要基礎(chǔ)教育學(xué)校工作者以時代的使命感和責(zé)任意識去銳意進(jìn)取，攻堅克難。

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（作者系江蘇省江陰高級中學(xué)協(xié)理員，江蘇省特級教師、江蘇省教授級高級教師）