周劍

摘 要：文章通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位單位層面的內(nèi)部控制分析，指出單位層面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出了設(shè)計(jì)和建立合理的組織架構(gòu)，確立權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行適度分權(quán)，建立單位層面監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)行行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)部控制管理。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)挝粚用?；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；管理

近年來(lái)，隨著 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的頒布和實(shí)施，企業(yè)管理制度日益健全，管理水平顯著提升。2013年7 月19 日，財(cái)政部專門組織召開(kāi)了“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施動(dòng)員視頻會(huì)”，全面部署 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （ 試行） 》（ 以下簡(jiǎn)稱 ）《單位內(nèi)控規(guī)范》的具體實(shí)施工作。自 2014年 1 月 1日起全國(guó)執(zhí)行，正式啟動(dòng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程。隨著我國(guó)行政體制改革的深入及對(duì)行政事業(yè)單位投資的不斷增加，對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求也不斷提高。針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊性，加強(qiáng)和規(guī)范單位層面行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涵義及影響因素

根據(jù)美國(guó) 《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》的規(guī)定，內(nèi)部控制是持續(xù)的且與業(yè)務(wù)運(yùn)行融為一體的業(yè)務(wù)組成部分，受人的影響，并提供合理保證，而不是絕對(duì)保證，內(nèi)部控制是組織用以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和任務(wù)的計(jì)劃、方法與程序，并作為組織保護(hù)資產(chǎn)、預(yù)防和發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、舞弊、浪費(fèi)、濫用權(quán)力和管理低效的重要方式[1]?！秵挝粌?nèi)控規(guī)范》內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制目標(biāo)：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完善，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制是以提升內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)為目標(biāo)，立足于單位內(nèi)部管理實(shí)際情況；內(nèi)部控制按控制的層次，可以分為單位層面的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制；單位層面內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部控制環(huán)境與內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行兩個(gè)影響因素。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制實(shí)施的重要基礎(chǔ)[2]，良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)部控制得以健全和實(shí)施的基本保證。

二、單位層面內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不合理。任何單位的控制活動(dòng)都存在與一定的控制環(huán)境之中，內(nèi)部控制環(huán)境一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及全責(zé)分配、人力資源政策等。許多行政事業(yè)治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏科學(xué)決策，良性運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)行力，單位負(fù)責(zé)人和職工沒(méi)有推進(jìn)動(dòng)力，內(nèi)控意識(shí)淡漠，導(dǎo)致單位業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)失敗，難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有考慮管理與服務(wù)的性質(zhì)，按照適當(dāng)集中或分散的管理方式設(shè)置； 內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)與運(yùn)行不能適應(yīng)信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達(dá)和在各層級(jí)，各業(yè)務(wù)間的傳遞。

（二）內(nèi)部控制制度沒(méi)有得到有效的貫徹和執(zhí)行。目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)處于起步階段，在建設(shè)中仍有諸多問(wèn)題亟待解決，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。單位的內(nèi)部控制建設(shè)，面臨時(shí)間短，任務(wù)重，部分內(nèi)容是生搬硬套其他單位內(nèi)控制度而來(lái)“并沒(méi)有結(jié)合本單位實(shí)際情況”，有的內(nèi)部控制制度缺乏可操作性。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，權(quán)責(zé)分配不合理，沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門；單位對(duì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、組織的運(yùn)行流程等沒(méi)有明確的書面說(shuō)明和規(guī)定，存在不相容職務(wù)位未分離的情況；導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉或缺失，部門推諉扯皮，內(nèi)部控制在執(zhí)行中必然會(huì)遇到阻礙，整體運(yùn)行效率低下。

（三）關(guān)鍵崗位設(shè)置權(quán)責(zé)不分明，培訓(xùn)力度不夠。行政事業(yè)單位人員調(diào)動(dòng)比較復(fù)雜，一些崗位安排不盡合理，存在著一人多崗，不相容崗位兼職的現(xiàn)象，特別是關(guān)鍵崗位的員工對(duì)自身權(quán)責(zé)沒(méi)有明確認(rèn)識(shí)，沒(méi)有足夠的能力去履行權(quán)責(zé)，沒(méi)有建立關(guān)鍵崗位員工輪換制度和強(qiáng)制休假制度；缺乏與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力；沒(méi)有組織有效的普及培訓(xùn)，員工對(duì)內(nèi)控不熟悉，導(dǎo)致制度落實(shí)不到位。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”的情況非常嚴(yán)重，有些領(lǐng)導(dǎo)把自己的權(quán)威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領(lǐng)導(dǎo)簽字”什么費(fèi)用都可以報(bào)銷；對(duì)權(quán)限的設(shè)置和履行情況缺乏必要的審核和監(jiān)督，對(duì)于越權(quán)和權(quán)限缺位的行為沒(méi)有及時(shí)予以糾正和處理。沒(méi)有充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，增加人為操縱的可能。重大事項(xiàng)并未執(zhí)行實(shí)行集體審批決策，使得內(nèi)部控制制度失去了應(yīng)有的威懾力，單位的其他人員也會(huì)偏離制度行事；同時(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏獨(dú)立有效的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和責(zé)罰體系，不利于內(nèi)控的有效推進(jìn)，直接影響單位內(nèi)控的實(shí)施效果。

三、單位層面內(nèi)部控制管理

（一）計(jì)和建立合理的組織架構(gòu)優(yōu)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。在內(nèi)部環(huán)境組織架構(gòu)、集體決策機(jī)制、不相容職位相分離、授權(quán)審批關(guān)鍵崗位責(zé)任制、人力資源政策和單文化等要素中，組織架構(gòu)、決策機(jī)制和崗位設(shè)置是內(nèi)部控制運(yùn)行的起點(diǎn)和依據(jù)。單位可根據(jù)組織目標(biāo)，結(jié)合各項(xiàng)工作的內(nèi)容，性質(zhì)及其之間的關(guān)系，在橫向上設(shè)置管理部門，在縱向上劃分管理層次，確定各自之間的分工協(xié)作關(guān)系，從而設(shè)計(jì)和建立一套完整合理的組織架構(gòu)；根據(jù)外部監(jiān)管要求和單位實(shí)際情況優(yōu)化和調(diào)整組織架構(gòu)，設(shè)置與設(shè)計(jì)內(nèi)部控制職能部門或崗位，并且單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，處理好組織架構(gòu)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分配，形成三權(quán)分立互相制衡的有效機(jī)制。

（二）確立權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行適度分權(quán)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)?！秵挝粌?nèi)控規(guī)范》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人在單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制體系建設(shè)中為“第一責(zé)任主體”意識(shí)，單位內(nèi)部控制是一個(gè)全局參與的工作；只有高層領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能監(jiān)督監(jiān)理起完善的內(nèi)部控制體系。行政事業(yè)單位不同管理部門之間，不同管理層次之間，應(yīng)明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定每個(gè)管理部門和管理層次的任務(wù)及責(zé)任；同時(shí)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則將組織的職權(quán)適度分割，按照相應(yīng)的授權(quán)原則在各管理部門之間，各管理層次之間進(jìn)行合理分配。建立起與組織架構(gòu)相結(jié)合的權(quán)責(zé)角色結(jié)構(gòu)。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和單位實(shí)際情況決定，一經(jīng)確定，不得隨意變更，杜絕權(quán)力濫用，腐敗滋生。

（三）建立單位層面監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮單位財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用，提高內(nèi)部審計(jì)部門的地位，以增強(qiáng)其獨(dú)立性；對(duì)于發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，及時(shí)加以改進(jìn)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能，提高內(nèi)部控制的有效性，它是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。內(nèi)部監(jiān)督處于內(nèi)部控制要素金字塔的頂端，它是針對(duì)內(nèi)部控制其他要素，自上面下的單項(xiàng)檢查，是對(duì)單位內(nèi)部控制質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。內(nèi)部監(jiān)督以內(nèi)部環(huán)境為基礎(chǔ)，信息和溝通為支持，與風(fēng)險(xiǎn)管理，控制活動(dòng)共同形成三位一體的閉環(huán)控制系統(tǒng)。

總結(jié)：習(xí)近平總書記指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。打造廉潔政治，不僅要嚴(yán)厲查處腐敗，更要重視制度建設(shè)。單位內(nèi)控規(guī)范將在單位內(nèi)部權(quán)力制衡方面能夠起到制度籠子的作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來(lái)限制權(quán)力的濫用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的目標(biāo)替代了發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)了行政辦事效率，改善了干部作風(fēng)，我們應(yīng)充分結(jié)合行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，不斷完善我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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