羅 梟 蔡迎旗

（1湖北省幼兒師范高等?？茖W(xué)校，武漢 430071；2華中師范大學(xué)教育學(xué)院，武漢 430079）

美國教育彩票（Education Lottery）是各州政府為支持當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展而特許州彩票公司發(fā)行的一種彩票，是美國教育融資的重要手段。截至2011年，美國共有42個州（含華盛頓特區(qū)）發(fā)行了教育彩票。[1]美國教育彩票發(fā)行的主要目的是減少社會賭博、犯罪及資助本州教育。[2]從總體上看，美國現(xiàn)代教育彩票的發(fā)行包括發(fā)起、推廣、普及三階段。1964年，新罕布什爾州政府率先發(fā)行教育彩票，并對彩票收入用途作了詳細(xì)的規(guī)定，其中30%的收入用于發(fā)展州內(nèi)國民教育，這是現(xiàn)代教育彩票的開端。1967年紐約州政府開始發(fā)行教育彩票。[3]1970—1980年，新增12個州發(fā)行教育彩票，且發(fā)行量、彩票收入大幅增長，玩法也日益多樣。各州政府亦認(rèn)識到教育彩票對彌補(bǔ)教育公共財政投入不足、擴(kuò)大社會就業(yè)、減少民間賭博的積極作用。1981—2011年，又新增了28個州發(fā)行教育彩票。至此，全美共有42個州發(fā)行了教育彩票，發(fā)行范圍擴(kuò)大，銷售規(guī)模大幅增長，教育彩票由此得以普及。

一、教育彩票立法

（一）確立彩票收入分配比例和使用原則

縱觀各州彩票法，規(guī)定彩票的返獎金額約占彩票收入的35—50%，彩票公共教育資金約占彩票收入的35—50%，彩票管理費(fèi)用約占10%，彩票發(fā)行成本控制在5%以內(nèi)。原則上州政府不得挪用彩票公共教育基金，所有彩票公共教育資金必須用于以教育為目的的相關(guān)領(lǐng)域，并嚴(yán)禁用于購買物業(yè)、設(shè)施建設(shè)以及資助研究。例如1984年，加州彩票法規(guī)定50%的彩票收入用作彩票獎金，且規(guī)定無人認(rèn)領(lǐng)的獎金將被充作彩票公共教育資金，13%的彩票收入用作管理費(fèi)用，37%的彩票收入將投入小學(xué)教育領(lǐng)域，并嚴(yán)禁充作學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)、不動產(chǎn)購買、研究經(jīng)費(fèi)及其他非教育項目經(jīng)費(fèi)，以確保每一分錢都花在學(xué)生身上。[4]2004年，紐約州的彩票收入為60億美元，占本州教育財政經(jīng)費(fèi)比重的16%，生均8.57美元。2009—2010年，彩票收入達(dá)到78.2億美元，彩票公共教育基金26.7億，截留比例34%，返獎比例35%。[5]1974年7月1日，伊利諾伊州政府正式批準(zhǔn)發(fā)行教育彩票，規(guī)定30%的彩票收入作為公立學(xué)校發(fā)展基金。當(dāng)年7月1日到12月31日，獲得1億美元的彩票收入。2009年，該州共有6.25億美元的彩票公共教育資金投入到公立學(xué)校的發(fā)展中。[6]

（二）規(guī)定彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成與職責(zé)范圍

美國教育彩票的發(fā)行體制屬于地方分權(quán)式。聯(lián)邦政府不參與彩票發(fā)行，各州政府自行負(fù)責(zé)本州彩票發(fā)行事宜。依照各州彩票法規(guī)定，各州設(shè)計了一套以彩票委員會、委員會主任、彩票公司為主干，州長、州首席審查官、州審計長、州財政廳、州議會、州彩票協(xié)會為支架，互相監(jiān)督、財務(wù)透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體系。彩票委員會、彩票委員會主任負(fù)責(zé)本州內(nèi)彩票監(jiān)管事宜；彩票公司負(fù)責(zé)彩票發(fā)行和日常運(yùn)作事宜。彩票委員會是獨(dú)立于州行政系統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。委員會由5—9人構(gòu)成，且需考慮兩黨議員的構(gòu)成比例。其中擁有5年以上法律實踐經(jīng)驗和擁有會計師執(zhí)業(yè)證的人數(shù)均不得少于1人，任期2—5年，且不連任。任期內(nèi)如發(fā)生意外情況，導(dǎo)致職位出現(xiàn)空缺，州長須在30天內(nèi)提名新的候選人并經(jīng)議會批準(zhǔn)。[7]彩票委員會有以下權(quán)力：確定彩票類型；規(guī)定每期彩票獎級設(shè)置、中獎數(shù)和獎金額；確定開獎方法；開獎前，委員會須會同第三方公正人員進(jìn)行設(shè)備檢測，開獎過程與結(jié)果實時錄像，以實現(xiàn)開獎過程的公開、透明與公正。彩票零售價格一般分為1美元、2美元、3美元、5美元、10美元五種。[8]購買者有權(quán)在180天內(nèi)兌獎，超出兌獎期仍未被領(lǐng)走的獎金將被納入州財政體系。彩票法同時規(guī)定委員會成員的父母、子女、兄弟姐妹不得購買彩票，未滿18歲者不能購買彩票。[9]

彩票委員會設(shè)主任一名，由州長提名，經(jīng)州議會投票通過后由州長任命。主任負(fù)責(zé)委員會日常事務(wù)的處理，并定期向州長、州首席檢察官、州審計長、州財政廳和州議會匯報彩票的收入和資金使用狀況，并有權(quán)提前48小時，以書面形式通知委員召開特別會議，以處理一些突發(fā)性事件。[10]主任的任期一般為5年，且不連任。各州只有1家彩票公司負(fù)責(zé)本州的彩票發(fā)行事宜。它經(jīng)州議會批準(zhǔn)成立，有以下權(quán)力：擁有各種彩票的發(fā)行權(quán)；直接負(fù)責(zé)彩票的發(fā)行與經(jīng)營工作；對彩票代銷商進(jìn)行資格認(rèn)證，決定是否發(fā)放代銷牌照。如發(fā)現(xiàn)代銷商存在欺詐行為，公司有權(quán)收回其代銷牌照；通過授權(quán)方式，建立本州的彩票銷售體系。代銷商需達(dá)到如下規(guī)定的條件與要求，才能拿到代銷執(zhí)照：一年內(nèi)有較好的經(jīng)營狀況；擁有不少于200人/天的顧客資源；場地能夠容納各種彩票設(shè)備。[11]

二、教育彩票運(yùn)營

依據(jù)彩票法和彩票委員會規(guī)定，彩票公司負(fù)責(zé)本州彩票運(yùn)營具體事宜，為此其內(nèi)部通常會設(shè)立若干部門分別負(fù)責(zé)，如財務(wù)部、市場調(diào)研部、集團(tuán)客戶部、市場營銷部、運(yùn)營部、公共關(guān)系服務(wù)部、法務(wù)部、秘書處、技術(shù)維護(hù)部、人力資源部、內(nèi)部審計部、企業(yè)項目管理部、特別顧問部。各部門均設(shè)負(fù)責(zé)人一名。彩票公司負(fù)責(zé)彩票新產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)工作，核算彩票新產(chǎn)品的成本，研究所需的技術(shù)，更新博彩設(shè)備以及員工培訓(xùn)方面的決策與工作。彩票公司一般會負(fù)責(zé)組建彩票研發(fā)團(tuán)隊，重點研究設(shè)備更新、彩票防偽技術(shù)、認(rèn)證彩票采取何種材質(zhì)等，以期達(dá)到質(zhì)量和生產(chǎn)成本的雙贏。在彩票生產(chǎn)供應(yīng)鏈方面，主要對設(shè)備、原料的采購價格進(jìn)行實時評估，并依照采購相關(guān)法案，選擇最佳的設(shè)備和原材料供應(yīng)商，定期對有合作關(guān)系的供應(yīng)商進(jìn)行考核和評估。在質(zhì)量管理方面，主要對彩票質(zhì)量、防偽技術(shù)、員工工作環(huán)境、彩票配送等方面進(jìn)行管理，防止在這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)紕漏，并經(jīng)過實地調(diào)研，在州內(nèi)建立完善的營業(yè)網(wǎng)點體系。營銷體系分為線上和線下兩種模式。線上以建立官方網(wǎng)站的形式，解讀彩票政策，介紹彩票產(chǎn)品，銷售電子彩票，開發(fā)和維護(hù)客戶，公布中獎號碼，公示彩票公共教育基金分配使用情況。線下主要是構(gòu)建完整的彩票營銷體系，設(shè)立若干彩票零售大區(qū)，各零售大區(qū)下設(shè)若干營業(yè)網(wǎng)點。零售大區(qū)主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的設(shè)備維護(hù)、代銷網(wǎng)點建設(shè)、營銷支持等工作。以加州為例，共建立了9個彩票零售大區(qū)。其中加州北部有舊金山大區(qū)、薩克拉門托大區(qū)、東灣大區(qū)；中部有中央大谷地區(qū)；南部有范奈斯大區(qū)、內(nèi)陸帝國大區(qū)、圣塔非泉大區(qū)、圣安娜大區(qū)和圣地亞哥大區(qū)。在彩票銷售和營銷方面，為使彩票產(chǎn)品、彩票玩法以及彩票營銷策略更好地滿足客戶需求，擴(kuò)大銷售規(guī)模，首先市場調(diào)研部將對彩票市場進(jìn)行調(diào)研，并實時收集、分析客戶反饋意見，研發(fā)彩票新產(chǎn)品，然后將相關(guān)報告上報彩票公司總部，總部將協(xié)同市場調(diào)研部和營銷部，由營銷部最終決定是否推出新的彩票營銷計劃、更新彩票產(chǎn)品和玩法。在公司的財務(wù)和人員配備方面，彩票公司恪守彩票法規(guī)定，一般將管理成本控制在5—10%以內(nèi)，并對員工進(jìn)行定期的技術(shù)培訓(xùn)、營銷培訓(xùn)。

近年來，美國彩票在發(fā)行量上保持了較快的增長勢頭。2002年至2010年，彩票年發(fā)行量分別為372.01億美元、384.41億美元、419.79億美元、435.21億美元、473.64億美元、476.97億美元、515.95億美元、524.14億美元、533.6億美元。彩票歷年發(fā)行量占GDP比重的0.38—0.40%，占全球彩票發(fā)行量的26%，42個州共有37000個彩票網(wǎng)點進(jìn)行各類彩票的銷售。[12]民眾可在便利店、超市、酒店、報亭、藥店等地方購買彩票，購買方式主要為現(xiàn)金購買型和線上投注型。

同時，其在玩法上也有了較大突破，每一種價格的彩票都有較多種的玩法，例如即開型彩票，包括強(qiáng)力球（每周三、周六開獎)、百萬富翁(每周二、周五開獎）、超級樂透（每天開獎一次）、排列5（每天開獎一次）、排列4（每天開獎一次）、排列3（每天開獎一次）、德比競猜（每天開獎一次）、幸運(yùn)大輪盤（每天6點—凌晨2點時段內(nèi)，每四分鐘開獎一次）、刮刮樂彩票等。每種玩法的獎金不等。以加州為例，票價為1美元的刮刮樂玩法有：加州幸福生活，最高獎金500美元；鉆石4x，最高獎金1000美元；幸運(yùn)50，最高獎金50美元；強(qiáng)力999，最高獎金999美元；紅辣椒，最高獎金1000美元。票價10美元的玩法有：百萬搏擊，最高獎金為100萬美元；填字游戲20空，最高獎金75萬美元；億萬富翁，最高獎金2.5億美元；加州幸福生活，最高獎金5000美元；鉆石百萬富翁，最高獎金100萬美元。[13]所有彩票的中獎號碼都將及時公布在網(wǎng)上和報紙等相關(guān)媒體。

三、彩票公共教育資金的管理、審批、分配及評估

各州彩票法規(guī)定，部分截留的彩票收入將充作彩票公共教育資金。各州對公共教育資金的管理方式主要有兩種：第一，直接打入州財政部門，由州財政部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，并根據(jù)州教育預(yù)算在全州內(nèi)進(jìn)行分配。采用此方式的有加利福利亞州、紐約州和緬因州等13個州。第二，設(shè)立專門的彩票公共教育資金管理委員會進(jìn)行管理。該委員會根據(jù)各地?fù)芸钌暾垼_定撥款金額，對之進(jìn)行援助。采用此方式的共有29個州。

彩票公共教育資金主要由學(xué)區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)、學(xué)校委員會以及當(dāng)?shù)馗叩冉逃芾頇C(jī)構(gòu)決定其分配和使用。在制定某年教育預(yù)算的前18個月內(nèi)，申請機(jī)構(gòu)須向州對應(yīng)層級的學(xué)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、學(xué)校委員會或者當(dāng)?shù)馗叩冉逃龣C(jī)構(gòu)提交撥款申請，并準(zhǔn)備如下材料：本地區(qū)生源構(gòu)成及上一年度教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，教育經(jīng)費(fèi)與學(xué)生學(xué)業(yè)水平相關(guān)度報告，本地區(qū)教育機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)狀況表以及申請后教育彩票資金使用草案。州教育廳原則上對有色人種地區(qū)、印第安人聚集區(qū)、多殘疾兒童和貧困兒童地區(qū)給予審批上的政策傾斜。審批通過后，州教育廳將以書面形式通知教育彩票資金管理委員會，對獲批地區(qū)進(jìn)行撥款，撥款形式采用銀行轉(zhuǎn)賬。

彩票公共教育資金的分配標(biāo)準(zhǔn)主要以當(dāng)年彩票公共教育基金總數(shù)除以該州在各層級教育系統(tǒng)在校生總數(shù)，得出各層級教育系統(tǒng)的生均標(biāo)準(zhǔn)，然后再乘以各學(xué)區(qū)所在層級的學(xué)生數(shù)，得出學(xué)區(qū)的資助總金額，統(tǒng)一撥付給各個學(xué)區(qū)。以加利福利亞州和佛羅里達(dá)州為例。自1985年始，加州教育彩票共向教育系統(tǒng)投入超過250億美元。2010年至今，每年都有超過10億美元的彩票公共教育基金投入教育領(lǐng)域。2011—2012財年，加州彩票公共教育基金為13.2億美元，占?xì)v年州教育經(jīng)費(fèi)的1.3%左右，并主要投向K-12學(xué)校、社區(qū)學(xué)院、加州州立大學(xué)、加利福利亞大學(xué)、哈斯丁法學(xué)院、州未成年人管教所、州特殊教育系統(tǒng)、州發(fā)展服務(wù)部、州衛(wèi)生健康系統(tǒng)。同時，公共教育基金的分配還是有重點的，如給K-12學(xué)校的歷年資助所占比重為76.71%，社區(qū)學(xué)院16.22%，加州州立大學(xué)4.30%，加州大學(xué)2.70%，其他教育系統(tǒng)0.07%。[14]1986年，佛羅里達(dá)州通過《佛羅里達(dá)州彩票法》（The Florida Lottery），規(guī)定彩票的收入除去45%的返獎金額、15%的管理費(fèi)用，剩余收入全部充作公共教育資金，并規(guī)定無人認(rèn)領(lǐng)的獎金及產(chǎn)生的利息也將充作公共教育資金。1988—2011年，佛羅里達(dá)州共向教育領(lǐng)域投入教育彩票資金210億美元；2009—2010財年，共投入14.15億美元用于教育資助項目，其中3.25億用于公立學(xué)校建設(shè)，4.26億用于獎學(xué)金發(fā)放，3.11億用于學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1.17億用于社區(qū)學(xué)院建設(shè)，2.01億用于州立大學(xué)建設(shè)，3500萬用于助學(xué)金發(fā)放。[15]

多數(shù)州采用資金審批、劃撥、評估分立的程序與原則，即州教育廳負(fù)責(zé)資金的審批，教育彩票資金管理委員會負(fù)責(zé)資金劃撥。各獲批學(xué)區(qū)或機(jī)構(gòu)須嚴(yán)格遵守《預(yù)算與會計法》及項目預(yù)算案細(xì)則，做到?？顚Ｓ?，并詳列項目開支報表，以備州審計局和財政局的不定時評估和審查。項目評估主要通過訪談、錄像、電話采訪、量表調(diào)查以及賬目審計等方式進(jìn)行，所有記錄將于每年公布在主流網(wǎng)絡(luò)媒體上，接受公眾監(jiān)督。州審計局和財政局希望通過以上方式，對教育彩票資金的使用效益進(jìn)行全面評估，并依此決定下一年度有無撥款必要性和撥款規(guī)模。財務(wù)報表每季度公布一次，并在下一財年的6月30日前公布年底財務(wù)報表，公眾可在州教育彩票網(wǎng)上查看這些報表。

四、對我國學(xué)前教育籌資的理論思考及建議

（一）發(fā)行教育彩票的正義性分析

從利人角度上看，教育彩票將是比“春蕾計劃”“希望工程”影響更大的公益事業(yè)?！跋Ｍこ獭薄按豪儆媱潯敝饕揽烤柚叩囊黄瑹嵝膩砭S系，難免是“救急不救貧”，且因其本身波動性較大，所以很難將其納入規(guī)劃性資金。相比之下，公眾認(rèn)購彩票屬于微小的“慈善消費(fèi)”“微笑納稅”，不存在任何欺騙民眾的行為。彩票在既滿足了民眾的投機(jī)心理和消費(fèi)心理，緩解工作壓力和生活壓力的同時，又能為國家籌集一定規(guī)模的公益資金，支持幼兒教育的發(fā)展，具有顯著的公益性特點。

（二）發(fā)行教育彩票的必要性分析

中國發(fā)展教育的艱巨性，在于以有限的經(jīng)濟(jì)力量支撐世界上最龐大的教育規(guī)模，我國實現(xiàn)教育目標(biāo)所面臨的最大問題就是經(jīng)費(fèi)短缺。每年有數(shù)以百萬計的貧困學(xué)生面臨著上學(xué)難，同時教育基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，教學(xué)條件差。解決這些矛盾需要大量的資金投入。我國教育投入的總量雖然呈上升趨勢，但與世界平均水平相差很大，如果扣除物價上漲因素，以及不斷出臺的各種政策性補(bǔ)貼，教育經(jīng)費(fèi)不僅沒有增加，反而是下降的。在國家教育投入不足而財政壓力又很大的背景下，發(fā)行教育彩票是一條值得嘗試的籌資渠道。

（三）發(fā)行教育彩票的可行性分析

首先，國外發(fā)行教育彩票的成功經(jīng)驗為我國發(fā)行教育彩票提供了借鑒。美國利用彩票進(jìn)行教育籌資，并建立了運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管體系，其在教育彩票立法、管理、運(yùn)營以及彩票公共教育經(jīng)費(fèi)的分配和評估上的做法，為我國教育籌資提供了新的思路和方法。其次，我國彩票發(fā)行的實踐為發(fā)行教育彩票準(zhǔn)備了條件。我國從1987年開始發(fā)行社會福利和體育彩票，1994年民政部公布了《中國福利彩票管理辦法》。教育作為公益性最強(qiáng)的行業(yè)完全有理由單設(shè)教育彩票。第三，我國公眾投資彩票的積極性為發(fā)行教育彩票開辟了廣闊市場。2002—2008年，我國彩票發(fā)行量將近686億美元，并保持了持續(xù)增長勢頭。[16]2013年1月至8月，全國累計共銷售彩票1986.92億元，同比增加297.26億元，增長17.6%。其中，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售1134.5億元，同比增加142.11億元，增長14.3%；體育彩票機(jī)構(gòu)銷售852.42億元，同比增加155.15億元，增長22.3%?？梢姡绻l(fā)行教育彩票，其市場前景是十分廣闊的。

（四）發(fā)行教育彩票的具體建議

首先，應(yīng)加強(qiáng)教育彩票的立法工作。建議提請全國人大教科文委員會牽頭，組織經(jīng)濟(jì)、教育、法律等方面的專家，先作一些調(diào)研，對發(fā)行教育彩票的程序、原則、投注、搖獎、中獎、收益使用、監(jiān)督等方面作出規(guī)定，待條件成熟后形成并頒布有關(guān)教育彩票方面的法律。[17]其次，應(yīng)建立一套高效的彩票監(jiān)管體系。具體辦法是成立專門的國家彩票管理委員會，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)福利彩票、體育彩票和教育彩票的發(fā)行管理工作，開設(shè)和管理三種彩票賬戶，由民政部、體育總局和教育部分別上報資金需求及使用計劃，上報國務(wù)院批準(zhǔn)后，再由該委員會劃撥專項資金。[18]各部門應(yīng)按計劃使用資金，且應(yīng)定時向紀(jì)檢、財政部門匯報，并向社會公示。彩票的發(fā)行額度由委員會根據(jù)市場需求及各部門資金使用需求制定，上報國務(wù)院批準(zhǔn)。此外，還應(yīng)妥善處理中央和地方的利益關(guān)系，彩票應(yīng)分省發(fā)行，避免出現(xiàn)同種彩票的惡性競爭。第三，應(yīng)加強(qiáng)對教育彩票公益資金使用的監(jiān)管和效益評估工作。[19]建議采用審批、撥款、評估相互獨(dú)立的方式，對公益資金的使用進(jìn)行非定時的調(diào)查和評估，并把調(diào)查評估的報告及時公布到主流媒體上，接受公眾的監(jiān)督。

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