曲延春

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南250014)

黨的十八屆三中全會(huì)指出:“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村和農(nóng)民，是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革既與“三農(nóng)”問(wèn)題的解決密切相關(guān)，又是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，因而這一問(wèn)題一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，也就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由傳統(tǒng)的“管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。這一轉(zhuǎn)變能否實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，就如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯所指出的:“政府可以對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的影響。如果政府做了正確的事情，增長(zhǎng)就會(huì)得到促進(jìn)。如果政府做得很少，或者做錯(cuò)了事，或者做得太少，增長(zhǎng)就會(huì)受到限制”①[美]阿瑟·劉易斯:《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年版，第515頁(yè)。。本文擬從實(shí)踐演進(jìn)和理論研究的雙重維度審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，以梳理其改革脈絡(luò)，探討其存在問(wèn)題，厘清進(jìn)一步深化改革的思路。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐演進(jìn)

1978年以后，隨著農(nóng)村改革的進(jìn)行，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)原有的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社管理體制也開(kāi)始變革。1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，指出:“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定，在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開(kāi)?！?984年，全國(guó)各地普遍廢除了人民公社，建立起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1978年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(實(shí)際為人民公社)數(shù)量為52781個(gè)，1980年為54183個(gè)，到了政社分開(kāi)后的1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量為91138個(gè)②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001年版，第371頁(yè)。。由于原來(lái)人民公社規(guī)模普遍較大，因而在政社分開(kāi)之后，1985年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1980年有了大幅度增加。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能也開(kāi)始重新確立。人民公社的特征是“政社合一”，其主要職能就是作為國(guó)家政權(quán)的“代理人”控制農(nóng)村、農(nóng)民以及鄉(xiāng)村社會(huì)資源。在一定意義上，人民公社是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化戰(zhàn)略而從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度的建立，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)與人民公社時(shí)期相比發(fā)生了完全改變。較之于人民公社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了資源汲取，還承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。對(duì)于重新建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我國(guó)《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》規(guī)定了七個(gè)方面的職能。職能的增多，勢(shì)必要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)承擔(dān)這些職能。因而，在政社分開(kāi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便開(kāi)始增加機(jī)構(gòu)和人員，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立了農(nóng)技站、水利站、農(nóng)機(jī)站、種子站、司法所、財(cái)政所等所謂的“七站八所”。

1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行改革。這次改革的重點(diǎn)是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)以后如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問(wèn)題。針對(duì)政社分開(kāi)后，黨、政、企之間關(guān)系還沒(méi)有完全理順、黨政不分、政企不分的現(xiàn)象，中央提出要理順黨政關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。同時(shí)提出，要提高鄉(xiāng)政府的工作效率，減少管理層次，縣以下一般不要設(shè)立區(qū)公所。根據(jù)中央通知精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革在全國(guó)各地推開(kāi)。

這一時(shí)期，在全國(guó)影響較大的改革實(shí)踐當(dāng)屬山東省萊蕪市進(jìn)行的改革。1986年下半年，山東省萊蕪市開(kāi)始進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革，改革的動(dòng)因就是政社分開(kāi)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒(méi)有自己的財(cái)政，也沒(méi)有自己的部門(mén)，當(dāng)時(shí)的“七站八所”都屬于垂直管理。因而，改革的目的就是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“條塊分割”問(wèn)題。經(jīng)過(guò)改革，萊蕪市所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府職能有了明顯加強(qiáng)。因而萊蕪市的改革得到了中央有關(guān)部門(mén)和山東省的肯定。

通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能雖得到了加強(qiáng)，但簡(jiǎn)政放權(quán)同時(shí)也導(dǎo)致了另一個(gè)結(jié)果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始膨脹。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的增多直接造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的增加。因而，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，全國(guó)各地開(kāi)始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作。經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，僅1986年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量就比1985年減少了19618個(gè)①趙樹(shù)凱:《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷史進(jìn)程的考察》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2008年第32期。。到1988年，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為56002個(gè)②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001年版，第371頁(yè)。，比1985年減少35136個(gè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)增多、人員增加的后果很快顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供養(yǎng)了大量人員，財(cái)政壓力加大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不通過(guò)體制外財(cái)政收入解決這一問(wèn)題，這就導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、增長(zhǎng)過(guò)快。1993年，我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府又進(jìn)行了一次政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，這次改革的內(nèi)容除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并外，就是要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量從1993年的48179個(gè)減少到1996年的45484個(gè)，減少了2695個(gè)③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1997》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1998年版，第363頁(yè)。。1996年與十年之前的1985年相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量則減少了45654個(gè)，減少的數(shù)量比1996年當(dāng)年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量還要多，可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了較大進(jìn)展。

隨著1998年國(guó)務(wù)院第四次機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，1999年全國(guó)各地也開(kāi)始進(jìn)行新一輪的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取適度撤并、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、歸并事業(yè)站所等措施。同時(shí)，第一次提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要與農(nóng)村稅費(fèi)改革密切配合。2000年，我國(guó)開(kāi)始在安徽進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，安徽省把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施之一。這一段時(shí)間，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并達(dá)到高潮。到2001年底，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為40161個(gè)，比1999年的44741個(gè)減少了4580個(gè)④國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001年版，第371頁(yè)。。

2004年，中央發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》的一號(hào)文件，提出，進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村。按照中央部署，各地又一次掀起了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的改革熱潮，并取得了一定成效。到2005年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為35509個(gè)①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2006》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2007年版，第463頁(yè)。。2006年1月1日，我國(guó)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，這不僅標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的結(jié)束，而且意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再承擔(dān)國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源工具的使命。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變提供了良好制度環(huán)境。2009年1月，中央下發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要“以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，理順職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制。”并且提出，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。截至2011年年底，全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為33270個(gè)，其中鎮(zhèn)的數(shù)量為19683個(gè)，鄉(xiāng)為13587個(gè)②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013年版，第3頁(yè)。?？偟膩?lái)看，從2008年以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量不斷減少，在總量不斷減少的同時(shí)，鎮(zhèn)的數(shù)量呈增加之勢(shì)，鄉(xiāng)的數(shù)量越來(lái)越少，這也反映了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的趨勢(shì)。

從實(shí)踐演進(jìn)的過(guò)程分析，政社分開(kāi)以來(lái)的三十年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革始終是以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要工作集中在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員的調(diào)整和精簡(jiǎn);二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少。而經(jīng)過(guò)三十年的改革，從數(shù)字顯示的情況來(lái)看，這兩個(gè)主要方面的工作都取得了較大成績(jī)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變這一目標(biāo)卻難言實(shí)現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的理論研究

在學(xué)界，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的既有政治學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，也有社會(huì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，這不僅體現(xiàn)了這一問(wèn)題的學(xué)科交叉特點(diǎn)，而且表明多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜叶荚陉P(guān)注這一問(wèn)題。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的研究，從20世紀(jì)80年代政社分開(kāi)后即已開(kāi)始，學(xué)界不僅發(fā)表了大量的論文，而且出版了一定數(shù)量的學(xué)術(shù)著作。因?qū)W術(shù)著作出版情況難以統(tǒng)計(jì)，因而我們主要分析發(fā)表論文情況。我們以中國(guó)知網(wǎng)“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)”為分析對(duì)象。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)統(tǒng)計(jì)顯示，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能”為篇名的學(xué)術(shù)論文最早出現(xiàn)在1986年，自1986年至1990年，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能”為篇名的學(xué)術(shù)論文只有3篇。1991年至2012年共有238篇以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能”為篇名的學(xué)術(shù)論文。以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”為篇名的學(xué)術(shù)論文最早出現(xiàn)在1992年，自1992年至2012年共有305篇以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”為篇名的學(xué)術(shù)論文。雖然從20世紀(jì)80年代學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，但當(dāng)時(shí)研究成果較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題真正引起學(xué)界的更多關(guān)注是在20世紀(jì)90年代中期以后，這與這一時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題的凸顯相關(guān)。

根據(jù)學(xué)界研究狀況，結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐演進(jìn)以及“三農(nóng)”問(wèn)題的發(fā)展過(guò)程，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的理論研究大致可以分為三個(gè)時(shí)期:

(一)研究的興起與初步發(fā)展階段(政社分開(kāi)至1999年)。在這一階段，學(xué)界開(kāi)始注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要現(xiàn)實(shí)意義，提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是我國(guó)在農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán)。搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)政革，對(duì)于深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)黨和政府對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，都有著十分重要的意義。隨著縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的深入進(jìn)行，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的任務(wù)必然擺到了縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的面前，這是一項(xiàng)面廣量大而且非常艱巨的工作”③郭惠毅，方本鴻:《搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革》，《黨政論壇》，1992年第12期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，也有學(xué)者進(jìn)行了分析，如有學(xué)者提出“在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，轉(zhuǎn)變政府職能是深化改革的一個(gè)重要方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為本級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)和國(guó)家最下一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有執(zhí)行、決策、管理、保障、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)等多方面的職能。但在實(shí)際生活中，完全具備并很好地履行了這些職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是很多”④唐鳴:《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向》，《學(xué)習(xí)月刊》，1996年第1期。。在這一階段，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，學(xué)界盡管已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行研究和關(guān)注，但系統(tǒng)性的研究成果還比較少，學(xué)術(shù)論文數(shù)量有限。

(二)研究的進(jìn)一步發(fā)展與高潮階段(2000年至2007年)。20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重使學(xué)者更多地關(guān)注與“三農(nóng)”問(wèn)題緊密相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫被認(rèn)為是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的重要原因之一。同時(shí)，在很多學(xué)者看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能出現(xiàn)了“錯(cuò)位”、“越位”，而在為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的時(shí)候卻又出現(xiàn)了“缺位”。因而進(jìn)入新世紀(jì)之后，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的研究進(jìn)一步發(fā)展并在2006年和2007年形成了高潮。其體現(xiàn)就是學(xué)術(shù)論文數(shù)量不斷增加，以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”為篇名的學(xué)術(shù)論文，2000年為11篇，2001年為28篇，而到了2006年和2007年，分別達(dá)到了48和40篇。而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為篇名的論文，2006年和2007年分別為29和51篇，占到了1986年至2012年全部論文總數(shù)241篇的33%。而從1986年至2004年，每年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為篇名的論文都是個(gè)位數(shù)，多數(shù)年份僅有1篇。與第一階段學(xué)者認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要性不同，這一階段，更多的學(xué)者開(kāi)始為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革“支招”，學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的碰撞也開(kāi)始激烈，形成了以下主要幾種:

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“加強(qiáng)”論。這種觀點(diǎn)以李昌平、潘維等為代表。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱①李昌平:《我對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一點(diǎn)意見(jiàn)》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》，2005年第3期。。潘維提出，基層政權(quán)出了問(wèn)題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或取消基層政權(quán)，他認(rèn)為，要在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)單位的前提下，通過(guò)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的“七站八所”，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)實(shí)體政府②潘維:《質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關(guān)于鄉(xiāng)村中國(guó)的兩種思路》，《開(kāi)放時(shí)代》，2004年第2期。。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“派出”論。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府的委托任務(wù)。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)③徐勇:《縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期。。趙樹(shù)凱也提出，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)④趙樹(shù)凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2006年第7期。。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“自治”論。黨國(guó)英認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)”⑤黨國(guó)英:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題與出路》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2006年第3期。。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為自治政府。于建嶸提出，“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)家民主政治建設(shè)目標(biāo)的確立，特別是在普遍推行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治將成為最現(xiàn)實(shí)的選擇”⑥于建嶸:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治:根據(jù)與路徑》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期。。從其思路分析，雖然他也主張實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但是在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)上的自治，是建立完全的居民自治組織而非自治政府。這與黨國(guó)英的觀點(diǎn)有著明顯的區(qū)別。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“取消”論。如胡星斗提出，希望盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“我國(guó)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將有利于活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有利于改善農(nóng)民的生活狀況，這也順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)‘官退民進(jìn)’、‘小政府大社會(huì)’的要求，只有這樣，才能形成正常的市場(chǎng)、健康的社會(huì)”⑦胡星斗:《希望盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2004年第1期。。李占才從農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題入手，提出，“要完全取消農(nóng)民稅費(fèi)，則必須創(chuàng)新農(nóng)村管理機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府!”⑧李占才:《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些思考》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007年第3期。

無(wú)論是“派出”論、“自治”論還是“取消”論，其實(shí)都是要取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這三種觀點(diǎn)可以統(tǒng)稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取消或弱化論。因此，以上四種觀點(diǎn)，實(shí)際上可以分為兩種大的思路，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取消或弱化論。

(三)研究的繼續(xù)深化階段(2008年至今)。這一階段，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的研究從發(fā)表論文的數(shù)量來(lái)看呈減少之勢(shì)，如2008年以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”為篇名的學(xué)術(shù)論文為22篇，較之2007年的40篇減少近一半。減少的原因，一是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，學(xué)者對(duì)與“三農(nóng)”問(wèn)題密切相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題關(guān)注熱度有所減輕。二是，這一時(shí)期，國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的總體方案基本確定，因而，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革特別是在應(yīng)該加強(qiáng)還是應(yīng)該取消弱化問(wèn)題上的爭(zhēng)論減少。

因而，這一時(shí)期關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究的主題在關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在問(wèn)題與對(duì)策的同時(shí)，更加關(guān)注各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界研究視角既有宏觀層面的整體總結(jié)，也有微觀層面的個(gè)案分析。

在宏觀層面上，王東明對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了回顧總結(jié)，他認(rèn)為，經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的探索和實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、完善事業(yè)站所管理體制、創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制等方面取得了明顯成效①王東明:《新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐與成效》，《求是》，2012年第20期。。韓俊、張要杰指出，2000年以來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了明顯成效，但同時(shí)也還存在著不少亟待解決的深層次問(wèn)題②韓俊，張要杰:《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的主要問(wèn)題與政策建議》，《理論視野》，2008年第5期。。黨國(guó)英考察了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要?dú)v程，分析了行政機(jī)構(gòu)撤并的利弊得失，將其積極意義歸結(jié)為:在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過(guò)程中，各地同時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，就減少了管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù);并村過(guò)程中有可能置換出土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約;提高了基礎(chǔ)設(shè)施利用效率，有可能加快中國(guó)農(nóng)村的城市化步伐等等。其消極后果為:一些地方把村民委員會(huì)改為街道辦事處，原來(lái)的村民自治體制由此消亡，農(nóng)民的民主權(quán)利受到削弱;公共服務(wù)半徑擴(kuò)大，農(nóng)民感到不方便等等③黨國(guó)英:《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2009年第3期。。

在微觀層面上，學(xué)者關(guān)注了地方政府的具體改革實(shí)踐，如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展基層民主研究”課題組分析了成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“成都模式”④“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展基層民主研究”課題組，俞可平，季正矩:《走出一條新路:成都市基層民主建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu) 改革調(diào)研報(bào)告》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2010年第4期。;王侃研究了浙江慶元縣的改革情況⑤王侃:《慶元縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的理論與實(shí)踐——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)百年嬗變的歷史分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》， 2008年第5期。;陳竟分析了甘肅省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革情況⑥陳竟:《積極實(shí)踐 有序推進(jìn)——我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革綜述》，《黨的建設(shè)》，2010年第6期。等等。

三、從“縱向壓縮”到“橫向瘦身”:理論研究與實(shí)踐演進(jìn)的對(duì)比

從理論研究與實(shí)踐演進(jìn)的對(duì)比來(lái)看，學(xué)者提出的思路建議與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐進(jìn)路有較大差異。在學(xué)界，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲比較高，有的觀點(diǎn)在學(xué)界還有一定代表性，如“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐卻一直沿著“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”這一比較穩(wěn)定的路徑進(jìn)行?？梢哉f(shuō)，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)走向沒(méi)有產(chǎn)生太多的影響。如果把取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是政府層級(jí)間的“縱向壓縮”，那么“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”則可以看作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“橫向瘦身”，這一“橫向瘦身”除了體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置即“七站八所”的減少外，更體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少上。

而政策決策層之所以采取這一改革思路，關(guān)鍵就在于在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)著非常重要的職責(zé)，發(fā)揮著非常重要的作用。部分學(xué)者之所以主張取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其自身理由，但是這些理由仔細(xì)分析卻并不一定能夠站得住腳。所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中，決策層并沒(méi)有采取取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思路。在此，我們可以對(duì)取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由作一具體分析:

第一，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由之一就是“皇權(quán)不下縣”。即在我國(guó)古代傳統(tǒng)社會(huì)中國(guó)家政權(quán)只設(shè)置到縣級(jí)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這確實(shí)是事實(shí)。但是，應(yīng)該看到的是，“皇權(quán)不下縣”的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是與傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)高度契合的，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，除了國(guó)防、大型的水利工程外，政府的主要職能側(cè)重于政治統(tǒng)治上，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能有限，政府需要提供的公共服務(wù)不多，很多問(wèn)題都是屬于私人領(lǐng)域的問(wèn)題，公共事務(wù)較少。國(guó)家依靠傳統(tǒng)的宗族、血緣姻親等倫理綱常就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。而現(xiàn)代社會(huì)中的政府卻面對(duì)著傳統(tǒng)社會(huì)中的政府所沒(méi)有面對(duì)過(guò)的大量公共事務(wù)，傳統(tǒng)社會(huì)中的很多私人領(lǐng)域問(wèn)題已經(jīng)變成了現(xiàn)代社會(huì)的公共問(wèn)題，如教育、醫(yī)療、環(huán)保、養(yǎng)老、農(nóng)村水電路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、病蟲(chóng)害防治等等，都成為需要政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的領(lǐng)域。特別是隨著政府對(duì)“三農(nóng)”投入的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)起國(guó)家財(cái)政資源支持農(nóng)村的職責(zé)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐真的按照取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的思路進(jìn)行，那么必然會(huì)使縣級(jí)政府承擔(dān)原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的所有工作職責(zé)，縣級(jí)政府管理的具體社會(huì)事務(wù)增多，公共服務(wù)半徑會(huì)擴(kuò)大，這對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，就會(huì)“鞭長(zhǎng)莫及”，是很難做到的。

第二，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由之二就是“政府層級(jí)多”。有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)從中央到地方有五級(jí)政府，而世界上現(xiàn)代國(guó)家一般只有三級(jí)或四級(jí)政府。而政府層級(jí)多是造成我國(guó)政府公務(wù)支出多、政府財(cái)政困難的主要原因。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量在我國(guó)各級(jí)政府中數(shù)量最多，財(cái)政供養(yǎng)人員也最多，因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以大大減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、減少政府財(cái)政支出。這一觀點(diǎn)乍看起來(lái)頗有道理，其實(shí)仔細(xì)分析，也難經(jīng)得起推敲，政府層級(jí)多就一定要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎?從中央到地方難道僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政供養(yǎng)人員超編嗎?答案都是否!當(dāng)前我國(guó)政府行政體制改革的實(shí)踐證明，在各級(jí)政府中，需要弱化和正在弱化的是市(地級(jí))政府。即使與其他現(xiàn)代國(guó)家相比，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不該取消。因?yàn)?，其他現(xiàn)代國(guó)家一般也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，如美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就與縣、自治市、特別區(qū)等共同構(gòu)成美國(guó)的地方政府體系，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)地方政府，同樣承擔(dān)著一般目的型政府職能。如在新英格蘭、新澤西、賓夕法尼亞、密歇根、紐約、威斯康星的部分地區(qū)，鎮(zhèn)或鄉(xiāng)被授予相對(duì)較廣泛的權(quán)力，經(jīng)常承擔(dān)與市政府有關(guān)的活動(dòng);在美國(guó)的中西部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣內(nèi)部次級(jí)單位?！雹仝w書(shū)山:《美國(guó)地方政府行政體制改革及其啟示》，《學(xué)術(shù)界》，2007年第5期。

第三，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由之三就是“農(nóng)民負(fù)擔(dān)重”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重曾經(jīng)是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的主要病癥，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向農(nóng)民的基層政府，也成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)重問(wèn)題的首要責(zé)任承擔(dān)者。部分學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是“惡”的政府，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作就是“催糧派款、結(jié)扎流產(chǎn)”，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“要錢(qián)要命”所以導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，因此應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。誠(chéng)然，在農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作可以說(shuō)就是向農(nóng)民收取提留統(tǒng)籌、集資、攤派，并且很多收費(fèi)都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“搭車”收費(fèi)，屬于制度外財(cái)政收入。這確實(shí)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“亂作為”。但是，對(duì)于看到的這一現(xiàn)象，我們應(yīng)該分析現(xiàn)象背后的原因，即為什么會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)、多收費(fèi)這樣“惡”的行為。其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的不足，特別是1994年分稅制改革的影響，在這次權(quán)力主導(dǎo)的分稅制改革中，處于政府層級(jí)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政利益的分配中其獲利最少。因此，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”甚至“要飯財(cái)政”。尤其是在20世紀(jì)90年代以后，國(guó)家出臺(tái)了很多發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的政策，但是對(duì)于這些政策，中央政府更多的是只出政策不給錢(qián)，“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”，這些任務(wù)目標(biāo)的完成最終要落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。所以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)也是政策使然。換個(gè)角度講，假設(shè)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么必然要由縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，那么縣級(jí)政府就會(huì)取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為直接面向農(nóng)民的“惡”的政府。

從以上分析來(lái)看，取消或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由難以成立。所以，在實(shí)踐中，政策決策層并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行“縱向壓縮”，而是進(jìn)行了“橫向瘦身”。可以說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐走了一條比較理性、科學(xué)可行的道路。這一進(jìn)路，既減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量，與農(nóng)村稅費(fèi)改革做到了配套，防止了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，又保持了我國(guó)政府架構(gòu)的基本穩(wěn)定，保持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)2009年中編辦《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2012年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)要基本完成。2011年底我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量33270個(gè)，比1985年的91138個(gè)減少了57868個(gè)，減少63.5%，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置的部門(mén)、工作人員數(shù)量也有大幅度減少?？梢哉f(shuō)，經(jīng)過(guò)30年的改革，成效明顯。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革還面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，需要進(jìn)一步深化改革，主要是:

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。中編辦《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》首次對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行了清晰界定，即“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。”可以說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心，建設(shè)服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。盡管目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量已經(jīng)大大減少，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門(mén)數(shù)量和工作人員數(shù)量也大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取“三提五統(tǒng)”的任務(wù)也早已不存在，但絕不能認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為了服務(wù)型政府。實(shí)際上，在免除農(nóng)業(yè)稅之初，部分學(xué)者就曾經(jīng)樂(lè)觀地認(rèn)為，只要免除農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)自動(dòng)從資源汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源支持型，必然會(huì)成為服務(wù)型政府。但是在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)政府工作考核的外部政治壓力和自身財(cái)政困難的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)壓力制約下，還在忙于管那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不該管”的事，并沒(méi)有完成自身職能的轉(zhuǎn)變。在很多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民反映，不收農(nóng)業(yè)稅了，但也看不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的影子了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”進(jìn)行了改革，但改革后，對(duì)農(nóng)民提供的服務(wù)也沒(méi)有了，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系基本癱瘓了，多數(shù)農(nóng)民種地靠的是多年積累的經(jīng)驗(yàn)。導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因，從根本上說(shuō)，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制，其職能轉(zhuǎn)變更多的是靠上層政府特別是中央政府的推動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)，是一種外部適應(yīng)性改革。既然是外部適應(yīng)性改革，那么其改革在很大程度上都是被動(dòng)應(yīng)付的，難以進(jìn)行內(nèi)在的主動(dòng)轉(zhuǎn)變。因而，如何在實(shí)踐中構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制，如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府是其改革面臨的最大問(wèn)題。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)在動(dòng)因，“財(cái)政壓力是歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根源和動(dòng)力之一，這是一個(gè)眾所周知的因素”①曾夢(mèng)宇:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境與出路》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2004年第6期。。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難直接迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須進(jìn)行撤并，同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”的投入不斷增加，上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況有了一定程度的改觀。但是，對(duì)于原來(lái)主要依靠農(nóng)業(yè)收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，財(cái)政困難的局面依然存在。因此，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”仍是目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的最大任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難在很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，因?yàn)樨?cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有財(cái)政能力為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。不僅如此，為了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，把招商引資作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的最主要工作，營(yíng)造“全民招商、全員招商、大招商、招大商”的工作格局，甚至為了招商引資不惜破壞環(huán)境。由于政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，直接影響了市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，造成了資源配置的低效率甚至是扭曲。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)反彈問(wèn)題。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革一直存在著“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹”這樣一個(gè)怪圈。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革目前也面臨如何鞏固改革成果、如何防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量、以及人員數(shù)量的反彈問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一些進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)反彈的苗頭，如在筆者調(diào)研的山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)也精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，設(shè)置了黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室等，但在每個(gè)辦公室內(nèi)部基本上都包含了多個(gè)辦公室。之所以內(nèi)部設(shè)立了多個(gè)辦公室，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的現(xiàn)實(shí)要求，即現(xiàn)實(shí)當(dāng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)存在著大量的工作需要某些職能部門(mén)承擔(dān);二是市縣政府相關(guān)部門(mén)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須設(shè)立相對(duì)應(yīng)的部門(mén)，即“上下對(duì)口”，以凸顯本部門(mén)工作的重要性以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這一工作的重視;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員編制缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，由于監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員“逢進(jìn)必考”外，事業(yè)編制和“合同制”人員慢慢增多，從而形成機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的反彈。

五、進(jìn)一步深化理論研究的重點(diǎn)

理論研究服務(wù)于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所面臨的現(xiàn)實(shí)困境也正是學(xué)界下一步理論研究的重點(diǎn)問(wèn)題。

(一)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。學(xué)界對(duì)于應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變雖進(jìn)行了大量研究，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變卻一直不到位。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，從當(dāng)前來(lái)說(shuō)，可以進(jìn)一步研究的主要有，一是如何完善上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核體系;二是如何厘清“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與“招商引資”的關(guān)系。

第一，如何完善上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系。上級(jí)政府的考核指標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的指揮棒。因而，如何通過(guò)完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系以正確引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成為非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。我國(guó)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核是以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為主。雖然在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求下，市縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系有所改變，突出了公共服務(wù)等民生內(nèi)容，但總的來(lái)說(shuō)，考核指標(biāo)是以科學(xué)發(fā)展之名行經(jīng)濟(jì)發(fā)展之實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求的還是以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。如根據(jù)郁建興等對(duì)2010年浙江省某縣干部考評(píng)機(jī)制的實(shí)證研究，相比于已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)量化評(píng)估的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，“公共服務(wù)職能的指標(biāo)量化程度非常低，它們只是以‘文化事業(yè)發(fā)展’、‘體育事業(yè)發(fā)展’、‘教育事業(yè)發(fā)展’、‘衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展’等描述性指標(biāo)的模糊概括。由于缺乏足夠信息對(duì)地方政府公共服務(wù)職能的履行情況作出橫向比較，真正影響最終考評(píng)結(jié)果的依舊是易于量化評(píng)估的經(jīng)濟(jì)職能”①郁建興，高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。。因而，如何完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系，將公共服務(wù)職能指標(biāo)進(jìn)一步量化，增強(qiáng)此類指標(biāo)考核的可操作性、形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)效應(yīng)，需要深入研究。

第二，如何厘清“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與“招商引資”的關(guān)系。目前，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變影響較大的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的招商引資行為。招商引資是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要途徑，但當(dāng)前存在的問(wèn)題是招商引資行為占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要的人力、物力和財(cái)力都用于招商引資，根本無(wú)暇為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品。如2012年山東省某縣，為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，“發(fā)起了招商引資攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)，要求各級(jí)各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人全部投入到招商引資一線，日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)或部門(mén)副職主持”②曲延春:《從“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“社會(huì)治理者”——社會(huì)管理創(chuàng)新視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《東岳論叢》，2013年第5期。。并且，該縣把招商引資任務(wù)分解，實(shí)行“擔(dān)子”共擔(dān)。

在筆者進(jìn)行調(diào)查的過(guò)程中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的理論根據(jù)。誠(chéng)然，招商引資是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要方式，是解決地方財(cái)政困難的重要方法。但是，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是不是就是以招商引資為中心?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該如何以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心?筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，應(yīng)該立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)于工業(yè)資源優(yōu)勢(shì)明顯，具備較好區(qū)位優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、勞動(dòng)力資源等條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以吸引部分工業(yè)項(xiàng)目落戶。而對(duì)于工業(yè)資源優(yōu)勢(shì)不明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則宜以發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)(如鄉(xiāng)村旅游)等為主，因?yàn)閷?duì)于這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，既然缺乏工業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，則必然要在招商引資中制定較多的優(yōu)惠政策，如土地低價(jià)出讓、稅收減免等。更為重要的是，能夠落戶這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)項(xiàng)目一般都是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為落后、高耗能、高污染的項(xiàng)目，所以，此類招商引資對(duì)于農(nóng)村農(nóng)民而言簡(jiǎn)直就是一場(chǎng)災(zāi)難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何立足實(shí)際，做到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，值得進(jìn)一步研究。

(二)如何完善公共財(cái)政體制。完善公共財(cái)政體制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)均衡以及政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件。因而，完善公共財(cái)政體制是進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必然要求。完善公共財(cái)政體制對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言需要解決的主要問(wèn)題是:第一，如何加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。目前，在上級(jí)政府對(duì)基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，采用的主要方法是基數(shù)法。這一方法導(dǎo)致的直接結(jié)果就是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡量把財(cái)政開(kāi)支的“盤(pán)子”做大，掙上不切實(shí)際的大項(xiàng)目。同時(shí)，造成了基層政府“跑步進(jìn)京”等現(xiàn)象，導(dǎo)致公共財(cái)政的公共性流失。因而，在轉(zhuǎn)移支付方法上，應(yīng)該以因素法取代基數(shù)法，即客觀考量各個(gè)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、自然資源稟賦等情況，據(jù)此進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。第二，如何做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。作為一級(jí)政府，必然要求有一級(jí)財(cái)政。財(cái)政不僅是一級(jí)政府之所以成為政府的重要條件，而且是政府實(shí)現(xiàn)自身事權(quán)的重要前提。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，為了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，在部分地區(qū)，開(kāi)始出現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”這一新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式。這種財(cái)政管理方式雖規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，但也存在一定弊端，最主要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法做到“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)“虛化”。同時(shí)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”這一管理方式使“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難;加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位;鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力”①劉興云:《山東省省以下財(cái)政管理體制改革中的問(wèn)題》，《東岳論叢》，2013年第5期。。第三，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公開(kāi)透明。公共財(cái)政的一個(gè)重要特征就是公開(kāi)透明、陽(yáng)光財(cái)政。只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公開(kāi)透明，才能避免財(cái)政支出的暗箱操作，最大程度地滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。并且，只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公開(kāi)透明，才能避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的經(jīng)濟(jì)利己行為。而要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的公開(kāi)透明，除了需要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)以外，還應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民在財(cái)政管理中的監(jiān)督作用，滿足和發(fā)揮農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

(三)如何理順對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革缺乏整體改革方案設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難以轉(zhuǎn)變的重要原因。趙樹(shù)凱早就指出，從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中表現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制②趙樹(shù)凱:《體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2005年第11期。。因而，行政管理體制改革對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變十分重要。政府機(jī)構(gòu)改革本應(yīng)整體推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革卻一直處于與上級(jí)政府的斷裂之中。所以，如何理順對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制是鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果、防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)反彈的重要措施。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即改革不能只改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而應(yīng)做到縣級(jí)政府以至地市級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)，特別是縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)同步進(jìn)行。由于“條條”管理體制機(jī)制的制約，如果僅僅做到“下改”，而“上不改”，則難免使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革流于形式，甚至重陷改革前的狀況。因而，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，學(xué)者不僅要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革本身，而且要研究上級(jí)政府特別是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)如何改革，如何使之與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革配套，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。