周 沛

(南京大學(xué)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心，江蘇南京210023)

殘疾人是特殊的社會(huì)弱勢群體，需要社會(huì)各界加以特別關(guān)心、關(guān)懷與關(guān)愛。盡管長期以來，殘疾人在基本生活、基本就業(yè)、基本康復(fù)等多方面得到了政府及社會(huì)的較好保障與服務(wù)，但是，由于傳統(tǒng)觀念偏見及認(rèn)識偏差，“消極性”與“消費(fèi)型”殘疾人福利觀很大程度上影響著殘疾人福利政策的優(yōu)化與實(shí)施，致使殘疾人保障項(xiàng)目單一，服務(wù)缺失、福利水平低下。為此，從積極福利視角出發(fā)，研究如何在普惠型福利基礎(chǔ)上，為殘疾人制定特惠型福利政策，為其提供“積極型福利”與“投資型福利”，對于提升殘疾人福利，推動(dòng)我國殘疾人事業(yè)發(fā)展，必將具有十分重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、積極福利及對殘疾人社會(huì)福利政策的積極意義

福利國家對“福利”的認(rèn)識及相應(yīng)政策的制定，經(jīng)歷了國家干預(yù)主義和新自由主義。不管是傳統(tǒng)的左派社會(huì)民主主義道路還是右派資本主義道路，都面臨著福利國家危機(jī)，很難獨(dú)立成為福利國家福利模式的單一選擇，為此，一些思想家主張放棄傳統(tǒng)的單一的極端保守主義或激進(jìn)性政策選擇，尋求第三條道路。在這種背景下，以吉登斯為代表，提出了積極福利理論①丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版。，提出了從消極福利轉(zhuǎn)化到積極福利的社會(huì)政策范式。

吉登斯指出，“我們應(yīng)當(dāng)提倡一種積極的福利，公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)該為這種福利做出貢獻(xiàn)，而且，他還有助于財(cái)富的創(chuàng)造”，因?yàn)椤八P(guān)乎到人的幸?！雹诎矕|尼· 吉登斯:《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第121頁。。其特征可歸納為:

其一，基本準(zhǔn)則——“無責(zé)任即無權(quán)利”。按照吉登斯的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)福利制度下的出現(xiàn)福利依賴現(xiàn)象，其原因是沒有把權(quán)利和責(zé)任結(jié)合起來——過分強(qiáng)調(diào)公民福利權(quán)利，而忽視公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)利和責(zé)任是統(tǒng)一的，既沒有不享受權(quán)利的單純的責(zé)任，也沒有不承擔(dān)責(zé)任的單純的權(quán)利?！邦I(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人，應(yīng)當(dāng)履行主動(dòng)尋找工作的義務(wù)”;“無責(zé)任即無權(quán)利”不僅僅適用于福利制度的受益者，也應(yīng)該適用于每一個(gè)人①安東尼· 吉登斯:《第三條道路》——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第1－49、68－117頁，第119－132頁。。其二，基礎(chǔ)理論——積極福利主張。吉登斯倡導(dǎo)一種積極的福利，公民個(gè)人及政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利做出貢獻(xiàn)，它將有助于財(cái)富的創(chuàng)造。而且，福利本質(zhì)上還是一個(gè)心理學(xué)的概念，福利制度在關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也應(yīng)同時(shí)關(guān)注心理利益的培育②安東尼· 吉登斯:《第三條道路》——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年版，第1－49、68－117頁，第119－132頁。。國家必須采取積極的福利政策，聯(lián)合其他部門，采取國家、集體和個(gè)人高度參與、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極福利政策。其三，價(jià)值追求——實(shí)施積極福利的理想政府，應(yīng)該鼓勵(lì)人們追求幸福。積極福利的理想是人類幸福的實(shí)現(xiàn)，終極目標(biāo)是鼓勵(lì)人們追求全面幸福，包括安全、自尊、自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)以及愛的能力推動(dòng)等等③景天魁，彭華民:《西方社會(huì)福利理論前沿;論國家、社會(huì)、體制與政策》，北京:中國社會(huì)出版社，2009年版，第133頁。。如果幸福被普遍化了，并且不威脅到別人，那么它就是一種積極的追求。其四，實(shí)際舉措——從福利國家到社會(huì)投資型國家。吉登斯用“社會(huì)投資國家”來取代“福利國家”，認(rèn)為這一概念適用于一個(gè)推行積極福利政策的社會(huì)。“改革了的國家將是一個(gè)社會(huì)投資型國家，在風(fēng)險(xiǎn)與安全、個(gè)人責(zé)任和集體責(zé)任之間建立了新的關(guān)系……在任何可能的情況下，要投資于人力資本，而不是直接給予利益”④于素芳:《吉登斯的積極社會(huì)福利思想》，《淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第6期。。

吉登斯提出積極福利構(gòu)想是為了解決福利國家危機(jī)以及在全球化背景下的人為風(fēng)險(xiǎn)該如何應(yīng)對的問題。

積極福利是和消極福利相對應(yīng)的概念及政策主張，艾斯平－安德森在論述“社會(huì)投資”戰(zhàn)略的福利國家模式時(shí)認(rèn)為，“社會(huì)投資”是福利國家在全球化背景下必須要選擇的道路。積極福利國家模式中的“積極”是與“消極”福利對應(yīng)的，消極福利是被動(dòng)的福利接受，而積極的福利則是通過社會(huì)福利的提供與提高社會(huì)成員的能力，使他們有能力去解決問題而不是依賴國家的福利提供⑤艾斯平－安德森:《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，重慶:重慶出版社，2003年版，第25頁。。

與傳統(tǒng)的消極福利相比較，則可以看出，積極福利具有變被動(dòng)為主動(dòng)，變生存到發(fā)展之積極功能。

從風(fēng)險(xiǎn)類別看，消極福利是根據(jù)外部風(fēng)險(xiǎn)組織起來的，用于解決已發(fā)生問題的對策，是被動(dòng)性的，是一種消極的福利政策理念;而積極福利則用積極的行動(dòng)去面對風(fēng)險(xiǎn)，具有主動(dòng)應(yīng)對性，是一種積極、主動(dòng)、發(fā)展型的社會(huì)福利政策。從政策目標(biāo)看，消極福利是為了維持人的一種生存狀態(tài)，為了應(yīng)付貧困問題，是一種生存型福利;而積極福利不僅僅是為了應(yīng)付貧困問題，而是要推動(dòng)人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)自我實(shí)現(xiàn)和責(zé)任，是一種發(fā)展型福利。從福利實(shí)施手段看，消極福利僅是提供外在的物質(zhì)性福利或現(xiàn)金福利，屬于單一與單向的福利;而積極社會(huì)福利則通過增強(qiáng)人自身的生存能力來面對和解決各種風(fēng)險(xiǎn)，屬于一種多項(xiàng)與多向的社會(huì)福利。

總之，積極福利強(qiáng)調(diào)采取主動(dòng)事先預(yù)防的方法，發(fā)揮國家、集體和個(gè)人的主動(dòng)性與責(zé)任感，采取國家、集體和個(gè)人高度參與并共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極福利的社會(huì)政策。積極福利新范式強(qiáng)調(diào)社會(huì)公民的權(quán)利與責(zé)任，強(qiáng)調(diào)企業(yè)創(chuàng)業(yè)精神與正義的共存;提倡建立權(quán)利與責(zé)任的社會(huì)福利制度，強(qiáng)調(diào)以就業(yè)機(jī)會(huì)替代救濟(jì)性福利保障，減少傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的受益范圍?？傮w上看，積極福利范式致力于消除社會(huì)排斥，促進(jìn)社會(huì)融合，建立合作包容型的新社會(huì)關(guān)系。積極福利由價(jià)值理念到社會(huì)政策，是社會(huì)福利由生存型到發(fā)展型，由救助型到福利型的轉(zhuǎn)型，充分體現(xiàn)出普惠型基礎(chǔ)上的特惠型轉(zhuǎn)型，是“大福利”加以實(shí)施的基礎(chǔ)條件和具體過程。

如果說相對于一般性傳統(tǒng)社會(huì)福利，積極福利具有重要的福利政策制定及實(shí)施的積極意義，那么，相對于傳統(tǒng)的殘疾人社會(huì)保障及殘疾人工作，積極福利更具有觀念轉(zhuǎn)變和政策優(yōu)化層面的現(xiàn)實(shí)意義。長期以來，我們把殘疾人看成是被動(dòng)的被救助者，完全是一種消極福利的觀念和政策。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，把積極福利理念和政策運(yùn)用到殘疾人社會(huì)福利的政策制定與具體實(shí)施過程中來，對促進(jìn)我國殘疾人社會(huì)保障體系與服務(wù)體系建設(shè)之“兩個(gè)體系建設(shè)”，科學(xué)設(shè)計(jì)殘疾人社會(huì)福利制度，提升殘疾人福利水平，無疑具有十分積極的理論意義與實(shí)際推動(dòng)價(jià)值。

二、積極福利視角下的殘疾人社會(huì)福利體系構(gòu)建

殘疾人政策關(guān)乎殘疾人社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等基本社會(huì)保障，以及殘疾人就業(yè)、康復(fù)、教育、權(quán)益維護(hù)等基本公共服務(wù)的實(shí)施效果及社會(huì)效益，政策制定與實(shí)施的人性化與科學(xué)性，在很大程度上決定和制約著殘疾人福利的項(xiàng)目內(nèi)容、質(zhì)量水平以及持續(xù)發(fā)展等諸多問題。其中，對殘疾人及殘疾人福利的認(rèn)識視角，就是一個(gè)貫穿政策制定與實(shí)施始終的重要問題。具體說，就是消極型福利、消費(fèi)性福利與積極性福利、投資型福利的視角差異。

當(dāng)前，殘疾人福利及殘疾人福利制度與政策在概念上沒有統(tǒng)一的界定，往往和殘疾人社會(huì)保障與公共服務(wù)等混雜在一起使用。政府實(shí)際工作部門與學(xué)術(shù)界大多把對殘疾人的救助與保障工作稱之為“殘疾人社會(huì)保障制度”，這是在整個(gè)社會(huì)“建立完善的社會(huì)保障制度”之大背景下的相應(yīng)概念，也是社會(huì)福利低水平現(xiàn)狀下的制度性安排①周沛:《殘疾人社會(huì)福利體系研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期。。社會(huì)福利與社會(huì)保障并不是相同的概念，二者既相互聯(lián)系，又更相互區(qū)別。從“大福利”角度看，社會(huì)福利是包括社會(huì)保障在內(nèi)的，一切旨在改善民眾生活水平，提高民眾生活質(zhì)量的社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等措施的總和。在歐美國家及我國港臺(tái)地區(qū)，絕大多數(shù)國家和地區(qū)把由政府、社會(huì)組織等為主體的，旨在保障民眾基本生活、提高生活質(zhì)量的社會(huì)政策和社會(huì)制度統(tǒng)稱之為“社會(huì)福利”，是一種包括制度性的社會(huì)保障、福利性的各類津貼、專業(yè)性的社會(huì)工作、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)服務(wù)、支持性的心理疏導(dǎo)等等在內(nèi)的“大福利”概念。

從大福利角度看，我國殘疾人社會(huì)保障尚是“生存型福利”而非“發(fā)展型福利”，是“選擇型福利”而非“普惠型福利”。其一，社會(huì)保障的目標(biāo)設(shè)定限制著殘疾人福利。社會(huì)保障制度的目標(biāo)是“?；尽?，人們不可能通過社會(huì)保障來達(dá)到提高生活質(zhì)量、改善生活水平。其二，社會(huì)保障的剛性特征致使殘疾人福利覆蓋面窄。社會(huì)保障制度的剛性特征指，只有具備一定條件，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，才能按照政策標(biāo)準(zhǔn)得到保障。如只有實(shí)際收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，才能得到相應(yīng)的社會(huì)救助;只有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，才能享受到相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)。在一些特困地區(qū)或經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府和社會(huì)還不能有效地為殘疾人減免或代繳保險(xiǎn)費(fèi)的情況下，不少殘疾人還處于“保障缺失”或“低水平保障”狀態(tài)，福利供給程度很低。其三，社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)決定了殘疾人福利的單一性。作為制度與政策的社會(huì)保障，是在“責(zé)任共擔(dān)”及“風(fēng)險(xiǎn)”原則基礎(chǔ)上的“互助共濟(jì)”損失分散機(jī)制，以供款給付現(xiàn)金為福利供給方式，而社會(huì)服務(wù)、心理支持以及康復(fù)教育、住房、就業(yè)等福利，均不在現(xiàn)行社會(huì)保障制度的范圍之內(nèi)，這就在很大程度上限制了殘疾人社會(huì)福利的全面性?？傊?，社會(huì)保障對特殊弱勢群體的保障，往往是對那些依靠自己的力量不能解決生存和生活問題的弱勢與困難者的救助，是一種生存型與補(bǔ)缺型福利政策設(shè)計(jì)。

為解決殘疾人的保障與服務(wù)，提高殘疾人的社會(huì)福利，2008年中央7號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》指出，“健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)”。隨后，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中國殘聯(lián)、民政部、人力資源社會(huì)保障部等16部委聯(lián)合制定的“關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見”，做出了殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)與服務(wù)體系建設(shè)之“兩個(gè)體系建設(shè)”的戰(zhàn)略部署。殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)是社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。從學(xué)科分類角度看，殘疾人社會(huì)保障屬于公共管理類，是國家的制度與政策;而公共服務(wù)則屬于公共事業(yè)管理，是利他性及專業(yè)化的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)工作。無論是國家制度與政策的社會(huì)保障，還是利他的公共服務(wù)，都是福利政策的制定、福利的形成、傳遞過程。

從理論視角看，殘疾人社會(huì)保障與殘疾人公共服務(wù)之“兩個(gè)體系建設(shè)”的內(nèi)涵，其實(shí)就是殘疾人社會(huì)福利體系的構(gòu)建與建設(shè)。殘疾人社會(huì)福利體系不是單一的保障項(xiàng)目或服務(wù)內(nèi)容，而是一個(gè)包括制度化、政策性的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)，專業(yè)化的殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)，社會(huì)化就業(yè)、教育、助殘、殘疾預(yù)防等多方面項(xiàng)目在內(nèi)的有機(jī)整體。只有構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利體系，才更有助于從積極福利視角審視殘疾人社會(huì)福利政策與殘疾人社會(huì)福利的實(shí)施。

殘疾人社會(huì)福利是殘疾人達(dá)致福利的表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)路徑，是公共性與社會(huì)性的統(tǒng)一，是整個(gè)社會(huì)福利事業(yè)的重要組成部分，也是現(xiàn)代社會(huì)福利體系的有機(jī)構(gòu)成。從概念含義上看，殘疾人福利是指以政府及社會(huì)為主體，以全體殘疾人為客體對象，以制度化與專業(yè)化為基本保證，以保障性與服務(wù)性為主要特征，以社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)為主要構(gòu)架，以物質(zhì)資助與精神支持為主要內(nèi)容，以解決殘疾人群體面臨的現(xiàn)實(shí)問題為動(dòng)力，以不斷完善并提升殘疾人的物質(zhì)與精神需求為宗旨，以保障殘疾人基本生存為短期目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)殘疾人平等、參與、共享為中期目標(biāo)，以促進(jìn)殘疾人個(gè)性化發(fā)展為長遠(yuǎn)目標(biāo)，以社會(huì)政策及社會(huì)制度為基本保證的福利及服務(wù)供給體系①周沛，李靜，陳靜，柳穎:《殘疾人社會(huì)福利》，濟(jì)南:山東人民出版社，2013年版，第39頁。。

殘疾人社會(huì)福利是一個(gè)從更為宏觀、更為廣泛的角度，為殘疾人提供包括制度化與非制度化、物質(zhì)型和精神型、現(xiàn)金式和服務(wù)式等多方面福利的系統(tǒng)。相比較目前通用的“殘疾人社會(huì)保障”概念與實(shí)踐，“殘疾人社會(huì)福利體系”在福利主體、福利內(nèi)容、福利手法、福利效果、福利政策基本理念及實(shí)施等方面，都具有完全不同的特征。

第一，責(zé)任主體的差異性。殘疾人社會(huì)福利體系的主體是一個(gè)多元化的綜合體，包括政府、社會(huì)、第三部門以及社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)等，而殘疾人社會(huì)保障制度的責(zé)任主體則是政府。第二，內(nèi)容的差異。殘疾人社會(huì)福利體系中的福利內(nèi)容既包括物質(zhì)保障、精神支持以及公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、文體生活等方方面面;而殘疾人社會(huì)保障制度則以社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，是單一物質(zhì)性的援助與保障，精神支持與社會(huì)服務(wù)并不屬于制度性社會(huì)保障的內(nèi)容。第三，實(shí)施方式差異。殘疾人社會(huì)福利體系主體的多元性、內(nèi)容的全面性決定了其福利實(shí)施方式的多樣性，如社會(huì)保障通過政策的落實(shí)，社會(huì)服務(wù)通過專業(yè)的手法，康復(fù)等通過技術(shù)的保證等等。而殘疾人社會(huì)保障制度主要通過的手法則較為單一，主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)和政策性的社會(huì)救助。第四，目標(biāo)的差異。社會(huì)保障的目標(biāo)是保證基本生活，只能是生存型福利;而殘疾人社會(huì)福利體系的目標(biāo)則是在保障基本生活的基礎(chǔ)上，不斷地改善殘疾人的生活水平，提高其生活質(zhì)量。第五，理念視角的差異。囿于制度框架，殘疾人社會(huì)保障是一種消極的、被動(dòng)的、事后的補(bǔ)救政策。即只有在殘疾人遇到諸如貧困、失業(yè)、生病、年老等困難時(shí)，殘疾人社會(huì)保障制度才可以介入，正因?yàn)槿绱?，我們才把這稱之為“生存性福利”。而包括基本保障、社會(huì)服務(wù)、能力建設(shè)在內(nèi)的殘疾人社會(huì)福利體系，則是一種積極的、主動(dòng)的、事先的、綜合的保障與福利系統(tǒng)，是“發(fā)展性福利”。

在社會(huì)安全制度的建立和社會(huì)福利的提升這一社會(huì)發(fā)展的基本追求上，多元化的殘疾人社會(huì)福利體系要比相對單一的殘疾人社會(huì)保障制度的內(nèi)容更為全面，手法更為多樣，涉及的對象更為廣泛，效果更為明顯，更為能夠體現(xiàn)出從基本理念到政策設(shè)計(jì)，從內(nèi)容項(xiàng)目到具體實(shí)施的過程中社會(huì)福利的積極推動(dòng)作用。為此，從積極福利視角，構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利體系，以殘疾人社會(huì)福利體系來替代殘疾人社會(huì)福利制度，是一件十分有意義的重要工作。

三、積極福利視角下殘疾人社會(huì)福利政策

從不同的理念和視角出發(fā)，社會(huì)政策的制定與實(shí)施必然具有不同的指向或走向特征。以積極福利視角審視殘疾人社會(huì)福利政策，必然會(huì)為殘疾人政策效能最大化奠定良好的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

第一，殘疾人福利制度設(shè)計(jì)及政策制定的“積極性”與“投資性”理念。社會(huì)福利體系的設(shè)計(jì)與政策的制定是在人本主義基礎(chǔ)上，為提高民眾生活水平，加強(qiáng)民生建設(shè)而由政府機(jī)構(gòu)做出的公共管理及公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)。殘疾人社會(huì)福利必須在普惠性福利基礎(chǔ)上，突出殘疾人福利的特惠性，擯棄陳舊的“消費(fèi)開支”理念而采納嶄新的“社會(huì)投資”理念。

長期以來，政府及社會(huì)或多或少把社會(huì)福利開支更多的看作是一種社會(huì)公共資源的消耗過程，認(rèn)為過大的福利投入對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和強(qiáng)大的阻力。在某些傳統(tǒng)意識和社會(huì)偏見中，殘疾=無能，殘疾人=無用，殘疾人群體是被邊緣化了的特殊弱勢群體，對殘疾人推行的社會(huì)福利政策，只能是消極性的“消費(fèi)”行為，不能帶來任何效益，從而把殘疾人看成是被動(dòng)接受救助的單純消費(fèi)型群體。這實(shí)在是一種陳舊、錯(cuò)誤的“消極福利”觀和價(jià)值判斷。

按照傳統(tǒng)“消極福利”的觀點(diǎn)或目前社會(huì)保障制度的功能發(fā)揮機(jī)理，社會(huì)保障制度主要是事后消極性補(bǔ)救舉措，即社會(huì)保障政策的種種措施是通過調(diào)配社會(huì)公共資源來補(bǔ)救已經(jīng)發(fā)生的事情。而“積極福利”則旨在改變?nèi)藗兠媾R風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，不再悲觀地在風(fēng)險(xiǎn)面前畏懼退縮，不再是事后的補(bǔ)救，而是事先的積極預(yù)防。積極地從風(fēng)險(xiǎn)中尋找機(jī)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)群體的自我應(yīng)對能力，推動(dòng)人的發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)福利就是變消極福利為積極福利，變匱乏為自主，變疾病為積極的健康，變無知為一生中不斷持續(xù)的教育，變悲慘為幸福，變懶惰為創(chuàng)造①景天魁:《福利社會(huì)學(xué)》，北京:北京大學(xué)出版社，2010年版，第95頁。。顯然，積極福利在保障人們基本生存的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)應(yīng)該增強(qiáng)個(gè)體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在理念和政策設(shè)計(jì)上，增強(qiáng)人們承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力需要?jiǎng)?chuàng)建“社會(huì)投資型國家”(Socail investment state)。在積極福利理念的引導(dǎo)下，社會(huì)福利體系的實(shí)施要注重人力資本的投資進(jìn)而增強(qiáng)人們應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的生存能力的培育，如要把福利接受者視為一種資源而不是一種負(fù)擔(dān)②丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版，第196頁。。

借鑒吉登斯的積極福利及社會(huì)投資型國家思想，在“殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)”的大背景下，針對殘疾人群體普遍存在的“福利不足”與“福利缺失”，政府及社會(huì)要轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)，從積極福利及福利投資思路出發(fā)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮殘疾人的潛能，把殘疾人群體看成是一股不可忽視的人力資源。在保障殘疾人的基本生存的前提下，變消極社會(huì)救助為積極福利供給，制定科學(xué)、公平的制度與政策，為廣大殘疾人提供自我發(fā)展的社會(huì)條件與機(jī)會(huì)，真正使之融入社會(huì)。注重內(nèi)心真實(shí)自我的培育，給予殘疾人更多的生活信心。如果將殘疾人視為具有不同于普通人的“不同能力的人”，那么，投資于殘疾人群體的福利開支，將會(huì)促進(jìn)挖掘其潛力，提升其抗拒社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從“生活福利”為主轉(zhuǎn)向以“工作福利”(workfare)為主，推動(dòng)殘疾人群體積極就業(yè)。如此，原本所必須的收入保障、醫(yī)療開支及其他福利開支，就因?yàn)闅埣踩藢?shí)現(xiàn)了就業(yè)而得以節(jié)省。所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)、政治效益則減少了后期的資源支出，使得他們不僅能夠共享改革開放的成果，而且能充分發(fā)揮他們在社會(huì)發(fā)展中的重要作用。這就是建立一種以發(fā)展型社會(huì)福利與積極性人力資源開發(fā)相結(jié)合的新型殘疾人社會(huì)福利政策的“積極效果”。

第二，福利政策傾斜化。隨著城市化的快速發(fā)展，人們所面對的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)波及范圍、傷害程度也在發(fā)生變化，社會(huì)保障與社會(huì)福利的研究范式及實(shí)施理念也隨之變化③曲紹旭:《社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視域下城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2013年第5期。。19世紀(jì)80年代德國的“保險(xiǎn)三法”，就把疾病、工傷、老年及殘疾的保險(xiǎn)作為工業(yè)勞動(dòng)者的保障內(nèi)容。1935年美國的《社會(huì)保障法》及1848年英國艾德里政府宣布的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌业慕ⅲＵ吓c福利的對象逐漸擴(kuò)大到全體國民。盡管社會(huì)保障及社會(huì)福利一直有“普遍性”與“選擇性”政策原則并存的現(xiàn)實(shí)，但是，福利理念與政策的選擇性“傾斜”，即福利重點(diǎn)是客觀存在的。在積極福利理念的主導(dǎo)下，無論是“兩個(gè)體系建設(shè)”還是“殘疾人社會(huì)福利體系”之推進(jìn)，都需要有制度保證和政策指引。鑒于殘疾人的特殊性，殘疾人社會(huì)福利政策的制定與設(shè)計(jì)，必須充分考慮到相應(yīng)的特殊性，需要對之做以必要的政策傾斜，以能真正做到“普惠型福利基礎(chǔ)上的特惠型福利”。從積極福利視角看，這亦是主動(dòng)站在殘疾人利益訴求與需要滿足角度考量福利，是減小乃至消除殘疾人社會(huì)排斥的政策優(yōu)化選擇。傾斜性的政策基于為殘疾人供給更多更高更好的社會(huì)福利，通過普惠性福利基礎(chǔ)上的特惠性福利政策，利用社會(huì)福利的再分配形式，在較大程度上調(diào)節(jié)和緩解殘疾人群體的“福利不足”與“福利缺失”現(xiàn)狀，具有十分積極的意義。

事實(shí)上，目前各地借“兩個(gè)體系建設(shè)”之東風(fēng)，紛紛設(shè)計(jì)了有利于殘疾人保障與服務(wù)的特殊福利政策，特別是在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目上，殘疾人都可以享受到比健全人進(jìn)入門檻更低、福利享受更高的優(yōu)化政策，這本身就是積極福利的一種具體體現(xiàn)。

第三，就業(yè)最大化。從積極福利視角，變消極被動(dòng)福利為積極主動(dòng)福利之最為行之有效的舉措就是促使殘疾人充分就業(yè)，使其就業(yè)最大化。就業(yè)是民生之本，是最為基本，也是最為有效的保障性福利。增加殘疾人福利供給，除基本生活保障及社會(huì)化服務(wù)、精神性支持外，幫助其充分就業(yè)，變消極福利為積極的工作福利，是政府和社會(huì)的重要責(zé)任，也是積極福利政策的重要內(nèi)容。

當(dāng)年英國首相布萊爾推行“消減福利開支，提倡勞動(dòng)福利”的改革方案，其主要點(diǎn)之一就是加大就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，1998年工黨政府增撥11.9億英鎊用于失業(yè)人員的就業(yè)技能培訓(xùn)，并特別設(shè)立“從福利到工作”的財(cái)政預(yù)算。以老年退休為例，他們從積極福利視角，把老年人視為解決當(dāng)前福利困境的推動(dòng)力，而不是困境的制造者，創(chuàng)造老年人的才華和技術(shù)有用武之地的條件，實(shí)現(xiàn)老年人“自己養(yǎng)活自己”。英國工黨政府在1998年的《我們國家的新動(dòng)力:新的社會(huì)契約》綠皮書強(qiáng)調(diào)以工作代替福利，減少福利支出，增加教育和培訓(xùn)支出，為更多的人從領(lǐng)取福利轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿ぷ魈峁l件——向人們提供有工資的工作，而不是提供可能增加依賴性的社會(huì)福利，是改善低收入者狀況的最好途徑①丁建定:《社會(huì)福利思想》，武漢:華中科技大學(xué)出版社，2009年版，第199頁。。

在我國殘疾人社會(huì)福利體系政策的設(shè)計(jì)與制定中，必須把幫助和促進(jìn)殘疾人就業(yè)作為“兩個(gè)體系建設(shè)”的重要手段，如同當(dāng)年凱恩斯所提出的“充分就業(yè)”來增進(jìn)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，努力把殘疾人就業(yè)提高到一個(gè)新階段，變消極的“救助福利”為積極的“工作福利”，擴(kuò)展殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)容。

第四，服務(wù)專業(yè)化。公共服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)都屬于“大福利”的范疇，是“兩個(gè)體系建設(shè)”之一，是從積極福利角度對殘疾人提供與增進(jìn)福利的重要內(nèi)容。如果說殘疾人社會(huì)保障體系所要回應(yīng)的最根本的問題是資源投入的規(guī)模問題，尤其是福利的國家供給水平問題，那么，服務(wù)體系建設(shè)所要回應(yīng)的核心問題，就是如何將這種資源高效地轉(zhuǎn)化為服務(wù)問題。要通過服務(wù)來實(shí)現(xiàn)福利供給的最大化和最優(yōu)化，首要的就必須要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化，而專業(yè)化又必須和職業(yè)化鏈接在一起。

殘疾人公共服務(wù)及社會(huì)服務(wù)應(yīng)該是一種有明確指向性、主動(dòng)性及人本性的服務(wù)，這是積極福利的具體體現(xiàn)。而這種主動(dòng)性與指向性，又必須由專業(yè)化與職業(yè)化服務(wù)作為保證。專業(yè)化能使得殘疾人服務(wù)更具有針對性與有效性;職業(yè)化則是服務(wù)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)手段專業(yè)化的組織保障。殘疾人服務(wù)專業(yè)化與職業(yè)化的組織系統(tǒng)應(yīng)該由三個(gè)部分構(gòu)成:一是由政府部門組成的資源和服務(wù)的管理系統(tǒng)。其主要職責(zé)是制定政策，整合與分配資源，積極推進(jìn)殘疾人福利服務(wù);二是由專門性的服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員構(gòu)成的服務(wù)傳遞系統(tǒng)。專門性的機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員就是服務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化的具體體現(xiàn)，絕大多數(shù)國家和地區(qū)是由非政府組織即NGO等第三部門來組織實(shí)施。政府部門不必事必躬親做第一線的服務(wù)工作，而應(yīng)該出資購買NGO提供的職業(yè)化與專業(yè)化服務(wù)。這樣不僅可以發(fā)揮服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的專業(yè)化特長，而且可以大幅度提高社會(huì)福利的供給水平。針對不同類型和不同需求的殘疾人，提供不同類型和模式的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)。三是由政府部門制定標(biāo)準(zhǔn)、由第三部門落實(shí)的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)②葛忠明:《積極福利視角下的中國殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)》，《第六屆中國殘疾人事業(yè)發(fā)展論壇論文集》，2012。。

第五，助殘常態(tài)化。積極福利視角下的殘疾人福利，是全社會(huì)都應(yīng)該加以關(guān)心關(guān)注，積極參與的福利體系。幫助支持殘疾人，為他們提供不同形式的福利，是每個(gè)社會(huì)公民的基本道德所必須，也是基本義務(wù)之所在。《中華人民共和國殘疾人保障法》第48條規(guī)定“每年五月第三個(gè)星期日，為全國助殘日”，在助殘日當(dāng)天或前后幾天，全國各地會(huì)有不同形式的助殘活動(dòng)，客觀上不僅宣傳了《殘疾人保障法》，影響了更多的社會(huì)民眾加入到幫助殘疾人的活動(dòng)中來，擴(kuò)大和推進(jìn)了殘疾人事業(yè)發(fā)展，而且助殘活動(dòng)本身也為殘疾人群體形成和提供了社會(huì)福利。

但是，不可否認(rèn)的是，出于諸多原因，有如其他類似的標(biāo)志性活動(dòng)一樣，全國助殘日也不可避免地存在著短暫性與形式化的問題，致使助殘不能成為制度性和常態(tài)化。殘疾人群體所得到的也僅是一種“活動(dòng)性”、“被動(dòng)式”的臨時(shí)與短暫福利。殘疾人福利在項(xiàng)目內(nèi)容上是一個(gè)系統(tǒng)，在福利供給源上是社會(huì)各方面形成的供給鏈，其福利供給是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，需要政府與社會(huì)給予不斷地推動(dòng)與實(shí)施。任何短暫和臨時(shí)的福利活動(dòng)，無論是殘疾人福利供給，還是殘疾人福利獲取，都不是積極性的。為此，必須從立法、政策設(shè)計(jì)等方面，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，通過多種方式，促使助殘常態(tài)化，吸引更多的人關(guān)心、關(guān)注、關(guān)懷、關(guān)愛殘疾人，主動(dòng)加入殘疾人福利供給的洪流中來。