魏亞儒，張 波

(西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌 712100)

自周代實(shí)行分封制以來(lái)，我國(guó)早期的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)便清晰地呈現(xiàn)出來(lái)。施堅(jiān)雅評(píng)論道:“也許再也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家像中國(guó)那樣，政治影響對(duì)城市發(fā)展以這樣純粹的形式起著作用，同時(shí)又這樣強(qiáng)烈的持續(xù)幾個(gè)世紀(jì)之久。”［1］294顧朝林也提到:“我國(guó)早期的城市職能比較單一，即以政治職能為主?！@種以政治職能為主的早期城市，一直延續(xù)到幾千年以后的城市發(fā)展之中，成為中國(guó)城市區(qū)別于其他國(guó)家城市最顯著的特征之一”。［2］21從嚴(yán)格意義上講，城鎮(zhèn)形成體系應(yīng)該是在周代，這與當(dāng)時(shí)國(guó)家嚴(yán)格的政治制度密不可分，前述學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一過(guò)程，然而對(duì)于國(guó)家政治制度和城鎮(zhèn)體系發(fā)展兩者之間的關(guān)系研究略顯薄弱。特別是秦漢以來(lái)實(shí)行的郡縣制對(duì)后世城鎮(zhèn)體系的發(fā)展產(chǎn)生著深刻的影響，而這一城鎮(zhèn)體系的形成也反過(guò)來(lái)影響著國(guó)家對(duì)地方的控制。

一、權(quán)力再分配:從“建諸侯”到“置守宰”

中國(guó)特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)造就了自古以來(lái)中央集權(quán)與地方割據(jù)的矛盾。這一矛盾也成了周秦之際的國(guó)家行政體制演變和發(fā)展的動(dòng)力。恰是這一沖突促使統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部不斷進(jìn)行著權(quán)力的再分配，以致達(dá)到一種相對(duì)平衡的狀態(tài)來(lái)維護(hù)王朝的統(tǒng)治。周秦之變是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大拐點(diǎn)，從分封制到郡縣制，國(guó)家政體發(fā)生了根本的變化，國(guó)家內(nèi)部權(quán)力分配也發(fā)生著更迭。

少數(shù)民族擾掠中原是夏、商二代滅亡的直接導(dǎo)火索，周人在總結(jié)這一歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為把本族“親戚”分封到王室周邊可防止異族擾掠。作為東方大國(guó)的殷商，經(jīng)牧野一戰(zhàn)，就土崩瓦解，這不能不使周總結(jié)出這樣的歷史教訓(xùn):要長(zhǎng)期鞏固自己的政權(quán)，必須建立眾多的藩屏。在周后人的議論中，不難看出周初分封的目的，《尚書·康王之誥》曰“建侯樹(shù)屏，在我后之人”。《左傳·僖公二十四年》富辰指出，周公“封建親戚，以蕃屏周”。周后人的議論說(shuō)明，西周前期的大分封，其目的是為了建立藩屏，維護(hù)王室所在地，防止周朝的“廢墜”。當(dāng)然，周朝的分封制更有“穩(wěn)定政局，鎮(zhèn)撫各族;抵御外侮，鞏固邊防”［3］的目的。周天子的做法是將土地分封給王族、功臣、先代貴族等，讓他們建立諸侯國(guó)即衛(wèi)國(guó)，拱衛(wèi)周天子。被分封的諸侯有權(quán)在諸侯國(guó)內(nèi)實(shí)行再分封，設(shè)官員，建武裝，征賦役。為順利實(shí)行分封制，周王朝設(shè)立了一系列完整配套的制度，規(guī)定了周天子至高無(wú)上的權(quán)力，但分封制終留有專一國(guó)之政的罅隙，隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的變遷，在一定的條件下，逐步疏遠(yuǎn)的各王國(guó)演變成獨(dú)立國(guó)。至東周時(shí)期最多見(jiàn)于歷史的是諸侯國(guó)與王室的沖突，周天子漸變?yōu)楦髦T侯國(guó)名義之主。隨著周王室的進(jìn)一步衰弱，諸侯國(guó)的強(qiáng)大以及外族的逼近，至春秋時(shí)期，分封制式微，郡縣制發(fā)萌。春秋時(shí)期，諸侯國(guó)為了削弱卿大夫貴族，提高其在兼并戰(zhàn)爭(zhēng)中的國(guó)家地位，縣制呼之欲出。對(duì)諸侯封國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)君采用縣的形式加強(qiáng)了對(duì)野鄙地區(qū)的直接控制?！蹲黯谩酚性啤翱h有四郡”，《左傳·哀公二年》曰“上大夫受縣，下大夫受郡”，這是郡縣制最初的萌芽狀態(tài)。秦統(tǒng)一后，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題被提到了新國(guó)家的重要議程之上，成為迫切需要解決的問(wèn)題，秦始皇最終聽(tīng)取了李斯的建議，作出了在全國(guó)實(shí)行郡縣制的重大決定。

初秦，郡縣制取代分封制，開(kāi)創(chuàng)了統(tǒng)一集權(quán)的君主專制體制。以分封和郡縣為基本標(biāo)志的兩種政治體制存在著諸多差異。其一，世襲制變?yōu)榱鞴僦啤７址庵频幕A(chǔ)是建立在血緣關(guān)系上的宗法制度，一旦受封都實(shí)行世襲制?？たh制則與此相反，郡守和縣令均由皇帝直接任免，而且不能世襲，即實(shí)行的是流官制。其二，職責(zé)權(quán)力不同。在分封制下，受封的諸侯在其封地內(nèi)享有土地管理權(quán)、人口管理權(quán)以及行政統(tǒng)治權(quán)?？たh制則不同，郡守和縣令在其轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有土地和人口的管理權(quán)，只行使一定的行政管理權(quán)。分封制、郡縣制都是為了鞏固國(guó)家的統(tǒng)治。《新唐書·宗室傳贊》更是把分封制與郡縣制的作用加以區(qū)別:“建侯置守，如質(zhì)文遞救……救土崩之難，莫如建諸侯……削尾大之勢(shì)，莫如置守宰?！边@里所指“建諸侯”即分封制，“置守宰”即郡縣制。正是由于各諸侯國(guó)在其封地上擁有的絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)，各封國(guó)逐漸演變成大大小小的獨(dú)立王國(guó)，其保衛(wèi)王畿、保護(hù)國(guó)君安全的責(zé)任也逐漸成為各諸侯在不損害其封國(guó)固有利益下的必然義務(wù)。在追逐封國(guó)權(quán)力最大的前提下，逐步疏遠(yuǎn)的各獨(dú)立王國(guó)，進(jìn)一步威脅著王室的安全，造成了列國(guó)爭(zhēng)霸，互相兼并的政治局面。春秋戰(zhàn)國(guó)列國(guó)爭(zhēng)霸局面，可以說(shuō)完全是由分封制所導(dǎo)致的?？たh制的推行，消除了封建割據(jù)隱患，皇帝具備至高無(wú)上的權(quán)力，并且能夠直接控制地方的行政。因此，從根本上講，無(wú)論分封制還是郡縣制，只是在國(guó)家內(nèi)部進(jìn)行的權(quán)力再分配。肖公權(quán)先生評(píng)論:“秦滅六國(guó)為吾國(guó)政治史上空前之巨變。政制則有分割之封建而歸于統(tǒng)一之郡縣，政體則有貴族之分權(quán)改為君主之專政”［4］241。如果從分封過(guò)程的本身來(lái)看，周天子以授土授民的方式分封諸侯，是以國(guó)家君主的身份賜予臣下，具有皇權(quán)至上的含義。而郡縣制更是將中央集權(quán)控制達(dá)到了極致，國(guó)家一切事物的最終決定權(quán)都在于君主。從君主共和到分封制再到郡縣制，國(guó)家內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行著一次次的再分配，但每一次國(guó)家行政體制的改革都體現(xiàn)著國(guó)家逐漸加強(qiáng)中央集權(quán)的意愿。

二、中央集權(quán)的產(chǎn)物:郡縣制城鎮(zhèn)體系形成

探討我國(guó)郡縣制城鎮(zhèn)體系的形成，我們不得不去追溯城鎮(zhèn)規(guī)劃的思想進(jìn)程。最初，人們由于各類活動(dòng)的需要逐漸形成了村、聚落等早期的城市原始形態(tài)?！爸且孕l(wèi)君，造郭以守民”是奴隸制時(shí)代的城市建設(shè)的基本思想，君是城市的根本，建造城市只是為了保護(hù)君主，在這一前提下，城邑的性質(zhì)不過(guò)是奴隸主的政治城堡，城市的一切規(guī)劃建設(shè)都以此為目的。周代，分封制的確立及其一系列完善的配套制度，將城市建設(shè)納入到國(guó)家有意識(shí)的規(guī)劃層面，城市發(fā)展進(jìn)入了自覺(jué)的狀態(tài)?！犊脊び洝そ橙藸I(yíng)國(guó)》首次明確地對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)劃，規(guī)定了國(guó)家三級(jí)城邑等級(jí)制度即王城居首，諸侯城其次，卿大夫采邑為第三級(jí)。三級(jí)城邑尊卑有序，大小有制，構(gòu)成一個(gè)完整的城市體系。營(yíng)國(guó)制度已具備了城市體系規(guī)劃的初步規(guī)模，其規(guī)劃思想奠定了城鎮(zhèn)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。秦王朝實(shí)行以郡統(tǒng)縣制度，規(guī)定了都城、郡城、縣城等級(jí)體系，與周代的三級(jí)城邑制度有別的是，秦王朝的三級(jí)城鎮(zhèn)體系，是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，是一種上下級(jí)的關(guān)系，即都城轄郡，郡轄縣。這種金字塔式的垂直管理模式，正是皇權(quán)至上思想的體現(xiàn)。陳慶德指出:“中國(guó)城市體系的發(fā)育自此進(jìn)入了一個(gè)新的階段，它把城市的發(fā)展完全納入了中央行政系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃中而發(fā)生了一個(gè)本質(zhì)性的變化?！保?］296－297秦時(shí)全國(guó)已形成了自上而下的以政治治所所在地中心城市為體系的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，其首都—郡城—縣城的三級(jí)城市等級(jí)體系已基本穩(wěn)定，縣下又設(shè)鄉(xiāng)、亭、里等更進(jìn)一步完善著城市體系。漢代又在首都之下增設(shè)了司隸部、刺史部管轄各郡、縣，形成了層次分明的四級(jí)城鎮(zhèn)體系。至西漢末，《漢書·地理志》記載“凡郡國(guó)一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國(guó)二百四十一”，構(gòu)成了漢代城鎮(zhèn)體系中城市的主體。東漢時(shí)期，我國(guó)縣級(jí)以上城市共有1 066個(gè)(見(jiàn)表，根據(jù)《中國(guó)歷史地圖集》第二冊(cè)整理)。城市主要集中在黃河流域，城市數(shù)約占全國(guó)城市總數(shù)的40%。其次，長(zhǎng)江流域約占全國(guó)城市總數(shù)的25%，淮河流域約占14%。總體來(lái)說(shuō)，城市主要偏集于北方，這與秦漢時(shí)期北方的政治地域位置有著直接的關(guān)系，形成了南北較大的差異，這也是封建社會(huì)前期南北經(jīng)濟(jì)、文化差異的一個(gè)主要原因。東漢，城市總體數(shù)量快速增長(zhǎng)，其時(shí)縣級(jí)城市占全國(guó)城市總數(shù)的90%以上，處于城市體系的最底端。從全國(guó)平均水平來(lái)看，刺史部、郡城、縣城的比例約為1∶8∶80，層次分明的等級(jí)體系在這一早期已經(jīng)形成。

東漢城市體系分布表

顧朝林先生提到:“中國(guó)城鎮(zhèn)體系盡管初步形成于奴隸社會(huì)向封建社會(huì)的過(guò)渡時(shí)期，但其發(fā)展定性卻始于封建社會(huì)時(shí)期?！保?］46秦統(tǒng)一后，在建立起第一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的政治形勢(shì)下，急需對(duì)統(tǒng)一局面加以穩(wěn)定，而穩(wěn)定的前提就是加強(qiáng)國(guó)家的控制，能夠充分加強(qiáng)國(guó)家集權(quán)統(tǒng)治的郡縣制應(yīng)運(yùn)而生。隨著郡縣制行政制度的設(shè)立，全國(guó)形成了若干個(gè)層級(jí)明晰、規(guī)模差異的各級(jí)行政中心城市，由國(guó)家政治制度主導(dǎo)的郡縣制城鎮(zhèn)體系至此產(chǎn)生。因此，秦漢時(shí)期城鎮(zhèn)體系的發(fā)展的主要原因在于行政中心的設(shè)置，郡縣制城鎮(zhèn)體系就是在中央加強(qiáng)集權(quán)控制下的產(chǎn)物，是以首都為中心、郡城為主干、縣城為基礎(chǔ)的一系列城市組群。

三、國(guó)家控制強(qiáng)化:城鎮(zhèn)體系與國(guó)家政治制度的高度統(tǒng)一

“國(guó)家控制是為了維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)發(fā)展，而運(yùn)用政治權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行普遍的調(diào)解與控制”［6］103。從其控制內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，地域空間、人、經(jīng)濟(jì)是最重要的因素。對(duì)地域的控制是國(guó)家控制的基礎(chǔ)。秦漢國(guó)家一方面加強(qiáng)對(duì)已統(tǒng)一地區(qū)的控制，另一方面不斷開(kāi)發(fā)新的地域并對(duì)其移民控制。秦統(tǒng)一六國(guó)，為加強(qiáng)對(duì)已統(tǒng)一諸侯國(guó)的控制，遷移了大量的人口進(jìn)入其他諸侯國(guó)，遠(yuǎn)諸侯國(guó)國(guó)都及新遷移人口城市很快興盛起來(lái)。《史記·秦始皇本紀(jì)》載:“三十三年，西北斥逐匈奴，自榆中并河以東，屬之陰山，以為四十四縣，城河上為塞，又使蒙恬渡河取高闕、陽(yáng)山，北假中，筑亭障以逐戎人。徙謫實(shí)之初縣?！蓖?，“發(fā)諸嘗逋亡人，贅婿、賈人，略取陸梁地，為桂休、象郡、南海，以適遣戍”。漢代繼續(xù)向西北邊疆移民，《史記·平準(zhǔn)書》載:武帝元朔二年，“收河南地，置朔方、五原郡”，元狩四年“乃徙貧民于關(guān)以西，及充朔方以南新秦中”。同年《漢書·地理志》載“置張掖、酒泉郡、上郡、朔方、西河、河西開(kāi)田官，斥塞卒六十萬(wàn)人田之”;漢武帝時(shí)，將中原人口向未開(kāi)發(fā)區(qū)的西南地區(qū)遷移，并在這些地區(qū)新建了一批縣城。秦漢王朝甚至把少數(shù)民族的發(fā)展置于中央集權(quán)政治體系的管理之下，如置南海、桂林、交趾、象郡、越雋、牂柯、益州等郡。這些城市成為秦漢王朝對(duì)各少數(shù)民族推行征戰(zhàn)、羈縻政策的戰(zhàn)略基地，更是將秦漢王朝的版圖擴(kuò)大到了空前的程度。隨著城鎮(zhèn)總體數(shù)量的增多，以及城市分布范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，至東漢時(shí)郡縣制城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)基本形成。

馬克思曾經(jīng)說(shuō):“亞細(xì)亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村無(wú)差別的統(tǒng)一?！保?］480但是，我們不能否認(rèn)城市與鄉(xiāng)村相對(duì)立的一面，而城市中的人口更是集結(jié)了社會(huì)中的部分精英階層。秦漢時(shí)期不同的階層有不同的戶籍，占人口絕大多數(shù)的是庶民階層，多見(jiàn)于鄉(xiāng)村，即編戶齊民。除此之外，對(duì)城市人口而言有官籍、宗室屬籍和七科謫籍等各種類型的戶籍。官籍享有免租免役及刑罰的特權(quán)。宗室屬籍即皇族屬籍，享有最大的特權(quán)。七科謫籍法律地位要比庶民低，處于半奴隸并不具有公民權(quán)，然事實(shí)不盡如此，如商人往往利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力取得較高的社會(huì)地位。城鎮(zhèn)人口雖然實(shí)則已擁有更多的特權(quán)，在郡縣制及其城鎮(zhèn)體系中，這一部分“優(yōu)等”人口始終在國(guó)家中央集權(quán)的控制之下。

國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制是維持封建國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。秦立郡縣制，為時(shí)雖短，但漢承秦制極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并新興了一大批以行政、商業(yè)職能為主的城市，產(chǎn)生了關(guān)中、巴蜀、隴右、三河、燕趙、齊魯、梁宋、潁川、三楚、南越等十大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。大都會(huì)、大城市也相繼出現(xiàn)，如咸陽(yáng)、洛陽(yáng)。這些新興的區(qū)域商業(yè)城市全部納入了郡縣制城鎮(zhèn)體系之中。探討郡縣城鎮(zhèn)體系形成的原因時(shí)，這些商業(yè)城市的出現(xiàn)無(wú)疑是對(duì)政治因素的否定，然而從整個(gè)城市發(fā)展的歷程來(lái)看，這些商業(yè)城市前期雖然具有突出的政治行政管理職能，但對(duì)于大多數(shù)這類城市而言，其政治中心地位又進(jìn)一步促生了城市的經(jīng)濟(jì)職能。值得提出的是，以“人頭稅”為主的秦漢時(shí)期，自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)異常興盛，皇帝作為新興地主階級(jí)的代表，提出了重本抑末的主張，推鹽鐵官營(yíng)，置均輸平準(zhǔn)，掌握了主要的財(cái)政來(lái)源。但這一政策的實(shí)施使城鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展減緩，城市間的橫向聯(lián)系減少，城市發(fā)展變慢。戴均良評(píng)價(jià)道:“封建專制主義中央集權(quán)政治對(duì)古代封建城市的成長(zhǎng)無(wú)疑有著深刻的影響。集權(quán)政治直接決定著中國(guó)封建城市政治功能突出、封閉性強(qiáng)的發(fā)展特點(diǎn)和趨勢(shì)?！保?］125

郡縣制既作為秦漢國(guó)家的政治制度，又作為城鎮(zhèn)體系建設(shè)的根本綱領(lǐng)，在城鎮(zhèn)體系的發(fā)展中使國(guó)家制度與城鎮(zhèn)體系第一次達(dá)到了高度的統(tǒng)一。在統(tǒng)治者加強(qiáng)國(guó)家控制的訴求下，郡縣制城鎮(zhèn)體系的形成完成了秦漢國(guó)家強(qiáng)化控制的根本目的。特別是通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)的控制既控制了重要地域空間，又控制了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)命脈，同時(shí)又達(dá)到了統(tǒng)一管理精英人口的目的，隨之配套的一系列鄉(xiāng)村控制制度使秦漢國(guó)家牢牢抓住了國(guó)家的命脈。在封建統(tǒng)一多民族王朝形成的前期，這一系列加強(qiáng)國(guó)家控制舉措，鑄就了封建王朝的第一次發(fā)展的高潮。

四、小 結(jié)

自然因素、經(jīng)濟(jì)因素、政治軍事因素等都影響著城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，在我國(guó)封建社會(huì)前期，特別是大一統(tǒng)中央集權(quán)國(guó)家形成以后，國(guó)家內(nèi)生性發(fā)展和外延式擴(kuò)張發(fā)展的矛盾始終存在，城市作為國(guó)家優(yōu)勢(shì)資源的集中地，從國(guó)家的內(nèi)部發(fā)展上來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)城市控制的強(qiáng)化也必然會(huì)進(jìn)行，政治統(tǒng)治的需求成為影響這一時(shí)期城鎮(zhèn)建設(shè)的最主要因素。秦漢郡縣制的實(shí)行其根本目的是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的集權(quán)控制，而在這一行政制度下逐漸形成的郡縣制城鎮(zhèn)體系格局無(wú)疑是國(guó)家政治制度對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展影響的具體體現(xiàn)，而郡縣制城鎮(zhèn)下形成的等級(jí)嚴(yán)格、層級(jí)分明的城鎮(zhèn)體系反過(guò)來(lái)又推動(dòng)著國(guó)家對(duì)地方政治經(jīng)濟(jì)控制的強(qiáng)化。城鎮(zhèn)從起源到形成不同等級(jí)、規(guī)模、職能的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，是秦漢王朝設(shè)郡立縣的基礎(chǔ)。從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度看，城鎮(zhèn)體系的改變與發(fā)展又為新的郡縣城市設(shè)立的制度指導(dǎo)。何一民評(píng)價(jià)道:“這種中國(guó)式的古典的城市體系制度為以后的歷朝封建統(tǒng)治者所繼承、發(fā)展、逐漸完善……封建統(tǒng)治者以城市為據(jù)點(diǎn)，對(duì)全國(guó)進(jìn)行統(tǒng)治”［9］33。城市的產(chǎn)生從自發(fā)到自覺(jué)，直至形成體系，無(wú)不充斥著國(guó)家的意志，這也是郡縣制城鎮(zhèn)體系精神在以后的城鎮(zhèn)體系發(fā)展中長(zhǎng)期存在的主要原因。

［1］［美］施堅(jiān)雅，主編.中華帝國(guó)晚期的城市［M］.葉光庭，等，譯.北京:中華書局，2000.

［2］顧朝林.中國(guó)城鎮(zhèn)體系·歷史·現(xiàn)狀·展望［M］.北京:商務(wù)印書館，1992.

［3］楊善群.關(guān)于西周分封制的幾個(gè)問(wèn)題［J］.求是學(xué)刊，1984(3):78－83.

［4］肖公權(quán).中國(guó)政治思想史(二)［M］.遼寧:遼寧教育出版社，1988.

［5］陳慶德.民族經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.昆明:云南人民出版社，1994.

［6］丘曉.國(guó)家控制論·應(yīng)用政治學(xué)核心系統(tǒng)分析［M］.蘇州:蘇州大學(xué)出版社，2000.

［7］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集［M］.北京:人民出版社，1961.

［8］戴均良.中國(guó)城市發(fā)展史［M］.哈爾濱:黑龍江人民出版社，1992.

［9］何一民.中國(guó)城市史綱［M］.成都:四川大學(xué)出版社，1994.