張業(yè)亮

2014年以來，大量來自危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯等中美洲國家的未成年人因非法越過美墨邊界被關(guān)押，到7月初人數(shù)高達(dá)5.7萬人，另有3.9萬帶孩子的成年人，釀成一場移民危機(jī)。實(shí)際上，早在兩年前，這一危機(jī)就開始顯現(xiàn)。當(dāng)時(shí)美國邊防當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，盡管偷越美國邊境的人數(shù)在下降，但來自上述三國的非法移民數(shù)量卻在迅速上升。2012年4月，得克薩斯州州長里克·佩里給奧巴馬寫了一封措辭激烈的信件，要求奧巴馬政府立刻采取行動。但奧巴馬出于競選連任以及寄希望于國會通過全面的移民法改革的考慮，未予以重視，致使從中美洲非法進(jìn)入美國的未成年人人數(shù)逐年上升﹕2011年僅為3933名，到2013年猛升為20805人，2014年5～6月更是猛增到每月1萬多人，從而釀成這場被奧巴馬稱之為“緊急的人道危機(jī)”。在美國2014年中期選舉日益臨近的時(shí)刻，這場邊界危機(jī)引發(fā)了美民眾的廣泛關(guān)注，并迅速成為民主、共和兩黨博弈的一個(gè)新焦點(diǎn)。

圍繞危機(jī)的兩黨博弈

對造成這場邊界危機(jī)的原因，兩黨相互指責(zé)。共和黨認(rèn)為，奧巴馬政府對非法移民的政策及處理不力是造成這場危機(jī)的主要原因。

美國是非法移民主要目標(biāo)國，大量非法移民的涌入，在彌補(bǔ)用工短缺和承擔(dān)繁重工種從而為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也帶來嚴(yán)重的社會問題，成為困擾美國移民政策制定的一大難題。盡管聯(lián)邦政府在打擊非法移民上制定了許多嚴(yán)厲的法律，但這些法律在歷屆政府都沒有得到很好的實(shí)施。非法移民仍源源不斷地涌向美國。2007年，在美國的非法移民人數(shù)為1220萬。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，由于非法移民紛紛離開美國，人數(shù)有所下降，2009年后又止跌回升。據(jù)皮尤2013年10月報(bào)告，2009～2012年非法移民人數(shù)略有反彈，在1130萬～1170萬之間。

戰(zhàn)后美國對非法移民的政策主要是加強(qiáng)邊界安全和非法移民執(zhí)法。小布什政府期間實(shí)施“邊界安全倡議”政策，沿美墨2000英里邊界樹立隔離墻。2005年到2008年，國會為實(shí)施該計(jì)劃已經(jīng)撥款4億美元。

奧巴馬執(zhí)政后，認(rèn)為只有全面的移民法改革才能解決非法移民問題，于2010年首次就全面改革移民法提出倡議。由于受到共和黨把持的眾議院的阻撓，移民法改革步履艱難，在這樣的情況下，2012年6月，奧巴馬簽署行政命令，允許約170萬年輕的非法移民公開申請臨時(shí)工作和居住權(quán)，凡在16歲以前來美，在美連續(xù)居住5年以上，現(xiàn)年在15～31歲之間的都符合條件。行政命令還規(guī)定，可合法居留的非法移民必須沒有受到刑事處罰、正在讀高中或高中畢業(yè)或在美國軍隊(duì)服役，符合條件者必須每兩年申請一次。奧巴馬這一移民新政對美國移民政策做了數(shù)十年來最大的調(diào)整，為他贏得了主要是拉美裔的少數(shù)族裔的支持，在2012年總統(tǒng)選舉中，66%的拉美裔投奧巴馬的票，使其得以成功連任。共和黨據(jù)此認(rèn)為，非法移民之所以大量涌入是受到美國將大赦移民的謠言所蠱惑，奧巴馬的這一行政命令是導(dǎo)致這次危機(jī)產(chǎn)生的主要原因。

奧巴馬政府和民主黨則認(rèn)為，小布什政府于2008年通過的《反偷渡法》（the William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008）才是導(dǎo)致來自中美洲國家的未成年人大量涌入美國的主要原因。該法規(guī)定，來自與美國不接壤國家的未成年人非法入境者，在扣押后72小時(shí)內(nèi)必須移送聯(lián)邦衛(wèi)生與福利部（HHS），然后由該部轉(zhuǎn)交給其在美國的親戚照管，等待移民法庭就是否準(zhǔn)許其移民美國做出裁決。但這一過程通常長達(dá)一年半之久，等到對其傳喚時(shí)往往已消失得無影無蹤。而來自墨西哥和加拿大的非法移民則直接由國土安全部遣送回國。因此，民主黨認(rèn)為，許多“蛇頭”正是鉆了該法律的空子，才偷渡大量的未成年人到美國，這一法律是“危機(jī)的根源”。

如何解決這場移民危機(jī)也在奧巴馬政府與共和黨控制的眾議院以及國會兩黨之間產(chǎn)生巨大的分歧。奧巴馬要求國會撥付37億美元緊急資金，來處理這場人道危機(jī)，其中約一半用來為移民提供食宿，遭到國會共和黨人以及一些邊界州民主黨議員的反對。他們稱，只有先對2008年法律進(jìn)行修改，刪除上述條款以加速遣返進(jìn)程，否則他們不會批準(zhǔn)這筆撥款。國會共和黨的這一主張?jiān)獾矫裰鼽h和移民團(tuán)體的強(qiáng)烈反對。他們認(rèn)為，造成美墨邊界移民危機(jī)的主要原因是這些中美洲國家的黑幫暴力的升級和貧困的加深，遣返這些兒童是使他們重新回到悲慘的境地，因此解決該問題的關(guān)鍵就是“把解決造成危機(jī)的根源作為第一步”，特別是貧困、安全和缺少法治。因此反對對該法做任何修改。7月中旬，由美國民權(quán)聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的225個(gè)組織上書奧巴馬，認(rèn)為取消這些保護(hù)措施將危及這些兒童的生命。奧巴馬一開始也主張對該法進(jìn)行修改，以贏得國會通過37億美元的緊急撥款，加速遣返進(jìn)程，但在面臨國會民主黨人和移民全體的強(qiáng)烈反對后，沒有將立法建議的細(xì)節(jié)包括在緊急撥款要求中。

此外，在遣返未成年人回國的緊急資金上，奧巴馬政府與國會兩黨也難以達(dá)成一致。參議院民主黨只同意撥付27億美元；眾議院共和黨人除了把修改2008年法律作為前提外，在法案中只同意撥款6.59億美元，比奧巴馬要求的37億美元的緊急資金少得多。上述分歧導(dǎo)致國會兩黨直到8月底夏季假期休會前仍沒有達(dá)成妥協(xié)。

博弈背后的驅(qū)動力

這場美墨邊界移民危機(jī)之所以難以迅速解決，其深層原因在于近十多年來，非法移民問題與美國的政黨和選舉政治緊密交織。特別是自奧巴馬執(zhí)政以來，移民法改革和非法移民執(zhí)法問題已經(jīng)成為兩黨博弈的一個(gè)新焦點(diǎn)。

十多年來，美國人口變化的一個(gè)顯著趨勢是，白人數(shù)量減少，少數(shù)族裔占美國人口總數(shù)的比重不斷增加，并且在未來的50年內(nèi)呈加速趨勢。根據(jù)美國人口普查局的資料，美國白人占人口的比重，1960年為85%，1990年下降到80.3%，2000年再下降到75.1%，2010年進(jìn)一步下降到63%，預(yù)計(jì)到2060年白人占美國人口總數(shù)的比重僅為43%。在美國100個(gè)最大城市中，白人占多數(shù)的1990年為70個(gè)，到2000年大幅下降為52個(gè)，非拉美裔白人已成為加利福尼亞、新墨西哥、夏威夷等州以及休斯敦、波士頓、紐約和華盛頓特區(qū)等城市人口的少數(shù)。endprint

移民人口猛增是美國人口變化的主要原因，其中拉美裔是過去20年美國人口增長最快的少數(shù)族裔。1960年，拉美裔占美國人口總數(shù)僅4%，在1990～2000年這10年中，拉美裔人口增加了58%，達(dá)3530萬人，歷史上第一次與黑人一樣多。到2010年，增長到5050萬，增加了43%，占美國人口總數(shù)的17%，成為美國最大的少數(shù)族裔；與之相比，在過去的10年里，白人人口增長僅1%，黑人的增長為11%。到2050年，拉美裔將上升到美國人口總數(shù)的29%。

移民的大量增加在改變美國社會結(jié)構(gòu)、促進(jìn)種族和文化多元化的同時(shí)，也對美國政黨和選舉政治帶來重大影響。首先，少數(shù)族裔人口的快速增長及其在美國人口中的比重上升，提升了少數(shù)族裔在美國選舉政治中的重要性。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，擁有投票權(quán)的白人選民占選民總數(shù)的66%，擁有投票權(quán)的拉美裔占選民總數(shù)的15%，比他們所占人口總數(shù)少2個(gè)百分點(diǎn)，但非白人中擁有投票權(quán)的人將逐年增加。奧巴馬在2008年和2012年總統(tǒng)選舉中獲勝，在很大程度上是獲得了少數(shù)族裔選票的支持；相較之下，在2012年大選中，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼比奧巴馬多贏得白人選票20個(gè)百分點(diǎn)，是自1984年里根以來比分最大的，卻仍輸?shù)袅诉x舉。其次，拉美裔人口的迅速增加以及白人選票占選民總數(shù)比重的持續(xù)下降，加上十多年來拉美裔在選舉中日益轉(zhuǎn)向支持民主黨的投票趨向，使共和黨面臨嚴(yán)峻的拉美裔選票問題。在2012年總統(tǒng)選舉中，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼僅贏得27%的拉美裔選票和6%的黑人選票，低于2008年總統(tǒng)選舉麥凱恩的31%的拉美裔選票和小布什總統(tǒng)在2004年大選中的40%的拉美裔選票。對于欲在2014年中期選舉獲勝，并在2016年及以后贏得總統(tǒng)選舉勝利的共和黨來說，如何對待移民法改革和非法移民執(zhí)法已成為一個(gè)嚴(yán)峻的政治挑戰(zhàn)。

危機(jī)的影響

美墨邊界移民危機(jī)的爆發(fā)對美政局產(chǎn)生了以下影響：

首先，危機(jī)加劇了國會兩黨以及奧巴馬政府與國會共和黨人在移民執(zhí)法和移民法改革問題上的分歧。奧巴馬連任后，把移民法改革作為他第二任期最優(yōu)先的國內(nèi)政策議程。奧巴馬提出的全面移民法改革議程包括強(qiáng)化邊界安全，懲罰雇傭非法移民的雇主，為已經(jīng)在美國的數(shù)百萬非法移民提供獲得公民的途徑。2013年6月，參議院通過全面的移民法改革法案，提出了目前美1100萬到1200萬非法移民合法化的具體路徑，但議案在共和黨控制的國會沒有絲毫進(jìn)展。共和黨內(nèi)部在非法移民問題上嚴(yán)重分裂，許多保守派和茶黨人士反對移民法改革，但其他人則認(rèn)為共和黨應(yīng)借此接近正日益轉(zhuǎn)向民主黨的拉美裔，主張把邊界安全放在第一位，對違反移民法者實(shí)行零容忍政策，逐步改革移民法，而不是像參議院法案那樣一步到位。兩黨在移民法改革和非法移民執(zhí)法問題上的分歧焦點(diǎn)是：移民法改革的重點(diǎn)是非法移民合法化還是邊界安全。民主黨主張非法移民合法化以贏得拉美裔等少數(shù)族裔的選舉支持，而共和黨主張把邊界安全放在首位，茶黨和保守派反對非法移民合法化。美墨邊境移民危機(jī)突出解決非法移民問題迫切性的同時(shí)，必然加劇兩黨在移民法改革上的這一分歧，將成為兩黨在移民法改革和非法移民執(zhí)法問題博弈的新的導(dǎo)火索。

其次，危機(jī)加深了美民眾對奧巴馬執(zhí)政能力的不滿。奧巴馬連任以來，雖然美國經(jīng)濟(jì)形勢逐漸好轉(zhuǎn)，失業(yè)率下降，但長期困擾美國經(jīng)濟(jì)和社會的一系列問題仍沒有得到解決，同時(shí)在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、烏克蘭危機(jī)、巴以沖突、利比亞危機(jī)等問題上，奧巴馬政府都表現(xiàn)出行動緩慢和低效，引起民眾的不滿，民眾支持率一直在40%左右的低位波動。蓋洛普2014年8月下旬民調(diào)顯示，51%的民眾不滿奧巴馬的工作表現(xiàn)，贊成的只有42%。奧巴馬政府對美墨邊境移民危機(jī)的處置和應(yīng)對加深了民眾對奧巴馬執(zhí)政能力的不滿。危機(jī)爆發(fā)時(shí)，奧巴馬正在得克薩斯州為民主黨中期選舉募捐，拒絕實(shí)地考察242英里外的事發(fā)地，遭到民眾和輿論的批評，認(rèn)為奧巴馬政府對此沒有足夠的重視，反應(yīng)遲緩，甚至稱其處理這場危機(jī)的表現(xiàn)與小布什總統(tǒng)在2005年8月美國遭遇有史以來最具破壞力的風(fēng)暴—— “卡特里娜”（Hurricane Katrina）颶風(fēng)襲擊時(shí)的表現(xiàn)好不了哪里。奧巴馬政府在危機(jī)剛爆發(fā)時(shí)，加速遣返這些未成年移民等處理方式遭到民主黨和移民權(quán)利團(tuán)體的批評?！度A盛頓郵報(bào)》和美國廣播公司新聞?lì)l道于2014年7月舉行的一次民調(diào)顯示，大部分民眾不贊成奧巴馬和國會共和黨人處理移民危機(jī)的方法。

最后，危機(jī)對美國2014年中期選舉也產(chǎn)生了一定的影響。邊界移民危機(jī)，引發(fā)美國民眾的廣泛關(guān)注并迅速上升為2014年中期選舉的一個(gè)重要議題。7月進(jìn)行的蓋洛普民調(diào)顯示，美國民眾認(rèn)為移民問題是目前美國面臨的“最重要的問題”，特別對亞利桑那、加利福尼亞、新墨西哥和得克薩斯等邊界州來說更是如此。拉美裔是民主黨核心選民的主要組成部分。一直到邊界移民危機(jī)發(fā)生之前，移民問題是奧巴馬和民主黨只贏不輸?shù)捻来a﹕如果全面的移民改革法得以通過，奧巴馬和國會民主黨人就會贏得少數(shù)族裔選民的支持；如果國會共和黨人對該法加以阻撓，共和黨就會進(jìn)一步失去政治上日趨重要的拉美裔和中間選民的選票。奧巴馬政府推動移民法改革的目的是鎖住少數(shù)族裔、特別是拉美裔選民團(tuán)體對民主黨的支持，以在2014年中期選舉中保持對參議院的控制權(quán)和取得2016年總統(tǒng)選舉的勝利，對美墨邊界移民危機(jī)的處理不當(dāng)則可能削弱民主黨的這一優(yōu)勢。

在危機(jī)發(fā)生之初，奧巴馬政府曾表示將對2008年法律相關(guān)條款進(jìn)行修改，以便贏得國會同意37億美元的緊急撥款，從而加速遣返這些未成年移民。由于害怕影響民主黨的選情，奧巴馬政府放棄了修改2008年法律的做法，轉(zhuǎn)而考慮用頒布行政命令的方式，繞過國會，放寬對非法移民中技術(shù)工人和在美國有親屬的人合法逗留美國的條件，但此舉遭到競選激烈的州尋求連任的民主黨參議員的普遍反對，他們擔(dān)心奧巴馬政府此舉將促使這些州保守的選民和老年選民參加投票，從而危及他們的連任。在這樣的情況下，奧巴馬政府?dāng)M把頒布行政命令的時(shí)間推遲到中期選舉后。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級研究員）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint