楊朝軍

【摘 要】經(jīng)濟(jì)全球化已成為一種不可阻擋的趨勢(shì)。文章通過(guò)分析美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度，結(jié)合國(guó)際“反恐”新形勢(shì)，借鑒美國(guó)有關(guān)制度，完善我國(guó)的相關(guān)制度，貫徹偉大的人才興國(guó)的“中國(guó)夢(mèng)”戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】外國(guó)人居留權(quán)；國(guó)家利益；綠卡制度；移民法；雙重國(guó)籍

一、美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度與特點(diǎn)

美國(guó)是典型的移民國(guó)家，經(jīng)歷了二百多年的發(fā)展，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。探析美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度，對(duì)我國(guó)保障外國(guó)人各項(xiàng)權(quán)益，尤其在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放中日趨突出且復(fù)雜化的外國(guó)人居留權(quán)問(wèn)題具有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值。

（一）美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度

美國(guó)移民法律制度遵循國(guó)家利益至上原則，對(duì)外國(guó)人憲法保護(hù)處于世界前列，其普遍性特征不僅成為他國(guó)范例，且影響了國(guó)際和區(qū)域性的人權(quán)公約，其核心條款是法律的正當(dāng)程序與平等保護(hù)。美國(guó)對(duì)外國(guó)人準(zhǔn)入、居留審批權(quán)集中在聯(lián)邦一級(jí)，由聯(lián)邦移民局全權(quán)負(fù)責(zé)，其它任何州、部門(mén)均無(wú)權(quán)批準(zhǔn)外國(guó)人進(jìn)入美國(guó)。涉及外國(guó)人居留權(quán)制度的法律有《憲法》、《移民與國(guó)籍法》、《難民法》等?！稇椃ā芬?guī)定了外國(guó)人的居留權(quán)制度的政治原則和法律地位；《移民與國(guó)籍法》規(guī)定了外國(guó)人出入美國(guó)、居留、入籍等制度；《難民法》規(guī)定了難民地位的制度。

涉及外國(guó)人居留權(quán)的美國(guó)投資移民制首先出現(xiàn)在1986年《美國(guó)移民法》，可細(xì)分為5類(lèi)：金融投資、不動(dòng)產(chǎn)投資、創(chuàng)業(yè)者、高級(jí)管理人員、企業(yè)主等。同時(shí)，1990年《美國(guó)移民法》取消了對(duì)技術(shù)移民的國(guó)別配額限制，凡在美國(guó)有親屬關(guān)系的移民申請(qǐng)都能得到優(yōu)先處理。

（二）美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度的特點(diǎn)

1. 美國(guó)移民法律體系層次分明、內(nèi)容系統(tǒng)化、存在形式公開(kāi)、各級(jí)規(guī)范、制定主體之間的權(quán)力明確且法律監(jiān)督機(jī)制完善。

2. 美國(guó)立足聯(lián)邦制的國(guó)情采取授權(quán)、協(xié)議、聯(lián)邦財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式調(diào)動(dòng)了地方政府及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與執(zhí)行移民政策的積極性。以職能明確、資源整合為特征的移民管理體制為特點(diǎn)，美國(guó)聯(lián)邦與州政府間分工合作。根據(jù)《移民與國(guó)籍法》和《國(guó)土安全法》規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦政府中涉及移民事務(wù)的主要機(jī)關(guān)中，國(guó)土安全部肩負(fù)著執(zhí)行美國(guó)移民法的首要責(zé)任，國(guó)務(wù)院勞工部、健康與社會(huì)服務(wù)部、聯(lián)邦調(diào)查局在各自主管的職能范圍內(nèi)依法協(xié)助國(guó)土安全部執(zhí)行移民政策，而司法部則通過(guò)依法審查移民復(fù)議和上訴案件，監(jiān)督國(guó)土安全部執(zhí)行移民法。美國(guó)將移民歸化局的職能一分為三，這種按職能分設(shè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、用高效的情報(bào)資源共享平臺(tái)與部門(mén)之間整合行政力量和資源。

3. 美國(guó)簽證制度具有較強(qiáng)的規(guī)范性、操作性。美國(guó)鑒證種類(lèi)的調(diào)整總是與時(shí)俱進(jìn)、規(guī)范而穩(wěn)定的。

二、我國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度與存在問(wèn)題

（一）我國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度

我國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度建構(gòu)于改革開(kāi)放初期，以1985年公布的《外國(guó)人入境出境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《出境入境邊防檢查條例》及《護(hù)照法》等為內(nèi)容的。外國(guó)人居留權(quán)不僅指外國(guó)人的出入境、居住、生活、工作、過(guò)境、旅游等，綠卡僅是其一。

（二）存在問(wèn)題

首先，立法體系分散，法律規(guī)范存在矛盾；其次，管理部門(mén)并立，職權(quán)復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大，易產(chǎn)生政令抵消，職權(quán)行使不合理、執(zhí)法效率低，影響國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一行使；再次，財(cái)政保障不到位、人員素質(zhì)不高、滋生腐敗，影響管理部門(mén)形象。經(jīng)費(fèi)保障困擾著執(zhí)法工作，少數(shù)地方為保證工作運(yùn)轉(zhuǎn)，違規(guī)多收、濫收費(fèi)，公安部門(mén)隨意調(diào)動(dòng)出入境人員，致其專(zhuān)業(yè)化水平難以提升。

三、對(duì)策（含政策建議）

（一）制定中國(guó)移民法，完善中國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度

與改革開(kāi)放初期相比，出入境形勢(shì)、管理機(jī)制、理念均發(fā)生了變化?！?·11”后，出入境管理，特別是邊防檢查在“反恐”以至國(guó)家安全中的重要性受到格外關(guān)注，這種世界范圍內(nèi)對(duì)邊防檢查的重視和強(qiáng)化，與中國(guó)方興未艾的保障人權(quán)的理念和實(shí)踐的深化，與建設(shè)服務(wù)型政府的呼聲匯成一股強(qiáng)大動(dòng)力，促使出入境管理從管控型向服務(wù)與管控并重轉(zhuǎn)變。這要求改革相關(guān)制度以適應(yīng)轉(zhuǎn)變，整合出入境管理制度就成為我國(guó)決策、實(shí)務(wù)部門(mén)和學(xué)界的共識(shí)，即制定一部統(tǒng)一的法律——中國(guó)移民法。

鑒美國(guó)移民法，為移民到中國(guó)及對(duì)受放逐、迫害或危險(xiǎn)中的人員提供難民保護(hù)，盡快制定以經(jīng)濟(jì)移民制為核心的，包含技術(shù)移民制、投資移民制、親屬移民制、難民與非法移民制等為一體的中國(guó)移民法，更全面地規(guī)范并保障外國(guó)人的各項(xiàng)權(quán)益，適應(yīng)新的挑戰(zhàn)及機(jī)遇，就成為一個(gè)國(guó)家法律成熟的標(biāo)志之一。

中國(guó)移民法應(yīng)定位于規(guī)范人——移民在遷徙中的出入境和融入行為，以國(guó)家利益至上原則為移民法的價(jià)值取向，采取平等、開(kāi)放、多元化的立法思想，將其提高到憲法地位，以務(wù)實(shí)態(tài)度歡迎外國(guó)人。筆者擬以五部分內(nèi)容構(gòu)建中國(guó)移民法，第一部分主要規(guī)定外籍人員條件及手續(xù)，其中規(guī)定入境條件、移民、臨時(shí)出入境、居留與永久居留，重點(diǎn)規(guī)定移民種類(lèi)，如家庭團(tuán)聚類(lèi)、經(jīng)濟(jì)移民類(lèi)、難民類(lèi)，以及外籍人員的不準(zhǔn)入境、驅(qū)逐遣返等；第二部分主要規(guī)定執(zhí)行程序。對(duì)違法行為進(jìn)行打擊和處罰，包括運(yùn)送非法移民和販賣(mài)人口、偽造出入境證件等；第三部分主要規(guī)定擬保護(hù)的難民范圍、申請(qǐng)難民資格的程序、審查與遣返手續(xù)等；第四部分主要規(guī)定移民上訴機(jī)關(guān)。直接在移民法中規(guī)定保護(hù)移民的法庭、上訴法庭等，并規(guī)定各個(gè)法庭的組成、運(yùn)作、訴訟程序等；第五部分為各種名詞術(shù)語(yǔ)的詳細(xì)解釋、說(shuō)明等。另外，可設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定移民法實(shí)施細(xì)則、移民輔導(dǎo)與業(yè)務(wù)管理，以更好地服務(wù)移民事務(wù)。

（二）修訂中國(guó)國(guó)籍法

1980年9月10日頒布實(shí)施的《國(guó)籍法》是我國(guó)迄今為止唯一國(guó)籍法。該法制定于改革開(kāi)放初期，其突出特點(diǎn)即不承認(rèn)雙重國(guó)籍。事實(shí)證明，這樣做并未打消國(guó)外某些反華人的“中國(guó)威脅論”?；仡櫄v史，中國(guó)應(yīng)盡快修改或廢止這一違反多數(shù)海外華人民意的規(guī)定。

面對(duì)當(dāng)今日益開(kāi)放時(shí)代，雙重國(guó)籍問(wèn)題不容回避，承認(rèn)它已成為國(guó)際趨勢(shì)。中國(guó)海外留學(xué)人員集中的美、英、加、澳等國(guó)均明確承認(rèn)或有限制地允許其公民擁有雙重國(guó)籍。越來(lái)越多的國(guó)家承認(rèn)雙重國(guó)籍是經(jīng)濟(jì)全球化打破傳統(tǒng)的國(guó)家壁壘的結(jié)果，也是生活在同一地球村的人們相互交往日趨密切的要求，更是各國(guó)政府在國(guó)籍問(wèn)題上逐步接受人權(quán)理念的表現(xiàn)。這一國(guó)際趨勢(shì)不可能不對(duì)中國(guó)的國(guó)籍制度產(chǎn)生影響。承認(rèn)雙重國(guó)籍，其利大于弊：一是有利于大量引進(jìn)海外華裔人才、技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗(yàn)；二是有利于增強(qiáng)中華民族凝聚力，激勵(lì)中國(guó)移民的愛(ài)國(guó)熱情；三是有利于中國(guó)政府依法管理海外歸來(lái)人士。另外，世界上許多國(guó)家大都不承認(rèn)自己公民因獲得外國(guó)國(guó)籍而喪失本國(guó)國(guó)籍，如法國(guó)國(guó)籍法規(guī)定，法國(guó)公民不論以何種方式取得外國(guó)國(guó)籍，法國(guó)仍視之為本國(guó)公民，其義務(wù)、權(quán)利絲毫無(wú)增無(wú)損。endprint

自改革開(kāi)放以來(lái)，千百萬(wàn)海外華人是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會(huì)愈進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力之一。盡管中國(guó)政府加大力度吸引海外高層次人才回國(guó)， 出臺(tái)了一系列政策性文件，如2007年國(guó)家人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立高層次人才回國(guó)工作綠色通道的通知》，但回國(guó)工作關(guān)系到事業(yè)發(fā)展、家庭安置和子女教育大事，不能不考慮國(guó)內(nèi)相關(guān)制度。困擾不少回國(guó)工作的高層次留學(xué)人才的主要問(wèn)題不僅有待遇問(wèn)題，更有居留權(quán)和國(guó)籍問(wèn)題。后者是海外華僑中反應(yīng)較強(qiáng)烈的問(wèn)題，務(wù)必在法律上徹底解決。如近年來(lái)，加拿大等國(guó)的海外華人華僑呼吁修改國(guó)籍法，主張撤銷(xiāo)不承認(rèn)雙重國(guó)籍的規(guī)定。一項(xiàng)2003年在加拿大華僑中進(jìn)行的民意調(diào)查報(bào)告最能說(shuō)明問(wèn)題，有高達(dá)92.6%的中國(guó)大陸移民希望保留中國(guó)國(guó)籍，要求中國(guó)政府承認(rèn)雙重國(guó)籍。在國(guó)內(nèi)，也有部分有識(shí)之士提出富有創(chuàng)意的建議，主張修改國(guó)籍法。

中國(guó)政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地審視現(xiàn)行國(guó)籍法，以更開(kāi)放態(tài)度正視雙重國(guó)籍問(wèn)題，本著務(wù)實(shí)精神與循序漸進(jìn)原則對(duì)相關(guān)法律適時(shí)、及時(shí)調(diào)整，有條件地承認(rèn)雙重國(guó)籍以實(shí)現(xiàn)個(gè)人與國(guó)家間的雙贏，實(shí)現(xiàn)偉大的“中國(guó)夢(mèng)”戰(zhàn)略。因此，筆者建議有三種可供選擇的方案：一是明確在立法上承認(rèn)雙重國(guó)籍；二是有限制地明確承認(rèn)雙重國(guó)籍；三是有限制地默示承認(rèn)雙重國(guó)籍。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，可采取第二種方案，即取消國(guó)籍法上不承認(rèn)雙重國(guó)籍和加入外籍即喪失中國(guó)國(guó)籍的規(guī)定，同時(shí)作出以下規(guī)定：中國(guó)公民在承認(rèn)雙重國(guó)籍的國(guó)家加入外籍后經(jīng)本人同意自愿申請(qǐng)可以保留中國(guó)國(guó)籍。但是，父母不是中國(guó)公民或者本人出生地不在中國(guó)的，不適用這一規(guī)定。中國(guó)與外國(guó)訂立不承認(rèn)雙重國(guó)籍條約的，適用條約。

四、結(jié)語(yǔ)

分析美國(guó)的外國(guó)人居留權(quán)制度，針對(duì)我國(guó)的存在問(wèn)題，筆者建議亦應(yīng)以國(guó)家利益至上原則盡快由權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法中明確制定適合我具體國(guó)情的、更開(kāi)放、更靈活的中國(guó)移民法，將有資格申請(qǐng)中國(guó)居留權(quán)（含永久居留權(quán)）的外籍急需人才條件放寬，結(jié)合國(guó)際“反恐”新形勢(shì)，以更務(wù)實(shí)態(tài)度、有選擇地處理外國(guó)人居留權(quán)且承認(rèn)雙重國(guó)籍，在引進(jìn)外籍高層次人才與資金中立于不敗之地，實(shí)現(xiàn)偉大的人才興國(guó)的中國(guó)夢(mèng)”戰(zhàn)略！

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