李錦文，葉 睿

隨著城市化的發(fā)展，部分發(fā)展較快的城市已經(jīng)進入后城市化時代。新時期，城市需要承載的公共職能會更多，人口結(jié)構(gòu)也越來越復(fù)雜，這意味著未來城市的不確定性風(fēng)險遠比現(xiàn)在高。黨的十八屆三中全會公報提出，全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個宏觀概念。城市治理是屬于國家治理體系范圍內(nèi)，國家治理能力的現(xiàn)代化離不開城市治理的現(xiàn)代化，所以作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，城市的穩(wěn)定發(fā)展是至關(guān)重要的，如不能讓城市治理走上良性運作的軌道，城市將可能成為社會不穩(wěn)定的風(fēng)險源。

一、城市管理體制的歷史沿革

城市是人類社會不斷進步的文明產(chǎn)物，國家城市管理體制受一國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展等因素的影響，中國在不同歷史背景下選擇了不同的城市社會管理制度。深入學(xué)習(xí)了解我國城市管理體制發(fā)展史，梳理城市發(fā)展的歷史脈絡(luò)，對研究未來我國的城市管理問題有重要意義。本節(jié)主要梳理了新中國成立至今的城市管理體制發(fā)展史，并將其分為三個不同的發(fā)展階段，分別了解不同時期中國城市管理體制的發(fā)展歷程以及每個時期的發(fā)展特點。

（一）計劃經(jīng)濟時期：1949-1977年

新中國成立后，我國受前蘇聯(lián)和東歐經(jīng)濟體制的影響，確立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制影響下，政府成為城市社會政治、經(jīng)濟、文化以及社會生活的管理者，人民生活的各個方面都被統(tǒng)一納入行政一元化管理體制下，政府掌握全部的社會資源，負責(zé)城市社會管理和公共服務(wù)供給，這個時期城市的社會管理體制實行的主要是“單位制為主，街居制為輔”[1]。

“單位制”主要指國家對社會資源全面壟斷，通過大大小小的“單位”將人民的社會生活完全控制，城市中的“單位”成為包辦市民生活的主要機構(gòu)，負責(zé)市民的衣食住行、生老病死。政府通過“單位”實現(xiàn)對整個城市社會的管理和控制?！敖志又啤笔聦嵣现皇橇硪环N形式的“單位制”而已，兩種制度的實質(zhì)是一樣的。“街居制”主要是通過城市的街道居委會對城市基層社會生活進行管控?！皢挝恢啤睂Τ鞘械纳鐣芾碇饕憩F(xiàn)為：首先，社會成員的身份是由單位組織確定的，每個社會成員都有固定的單位身份，離開了單位就失去了自己的身份，沒有了安身立命的組織；其次，有單位身份的市民可以通過單位享有社會保障服務(wù)等公共服務(wù)。計劃經(jīng)濟時期，職工的生活、教育、服務(wù)、娛樂等服務(wù)都是單位提供，單位設(shè)有專門的學(xué)校、食堂、醫(yī)院、俱樂部等社會服務(wù)項目，職工可以從所在的單位享受基本的生活服務(wù)；再次，單位承擔(dān)了調(diào)控成員間利益矛盾的職能。職工所在的單位除了為職工提供衣食住行等社會服務(wù)外，還會滿足職工利益訴求，調(diào)節(jié)職工間的矛盾糾紛；最后，職工單位擔(dān)負著對職工的社會規(guī)制職能。單位對職工有直接的管理權(quán)，對職工所在社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、日常行為、遵紀守法情況等都予以管理負責(zé)。

總的來說，計劃經(jīng)濟時期政府通過單位制（街居制）對城市實行高度集權(quán)的一元管控，政府是城市社會的唯一管理者。這種行政主導(dǎo)式的管理體制在建國初期產(chǎn)生過效用，為我國初期的城市管理作出重要貢獻，但這種城市管理體制的弊端是管理空間較為封閉、缺乏活力，即國家壟斷所有社會資源，社會成員對政府過度依賴。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，這種管理體制逐漸與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了制度松動。

（二）改革開放時期：1978-2002年

1978年，由鄧小平提出關(guān)于真理問題大討論，并確立了“解放思想，實事求是”的指導(dǎo)思想，停止了“以階級斗爭為綱”，工作重心開始轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，拉開了改革開放的序幕。經(jīng)濟改革的不斷深入，計劃經(jīng)濟體制開始轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，很快出現(xiàn)了計劃體制外的市場經(jīng)濟主體，國家準許部分市場經(jīng)濟主體存在，同時農(nóng)村人口進入城市，部分國有企業(yè)的下崗人員流入社會，曾經(jīng)的“單位人”成為“社會人”。1992年，黨的十四大正式提出要建立社會主義市場經(jīng)濟制度，隨即開始“政企分開、社企分開”，原來由單位負責(zé)的部分社會服務(wù)職能被剝離出來，轉(zhuǎn)而由街道辦事處和社區(qū)承擔(dān)，城市管理體制由“單位制為主，街居制為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝恢坪徒志又撇⒋妗钡纳鐣芾眢w制，并且伴著國有企業(yè)改革，“單位制”逐步開始解體，社區(qū)制回歸，我國的城市管理體制在經(jīng)濟體制和政治體制改革的帶動下發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制后，我國的經(jīng)濟體制改革步伐進一步加快，社區(qū)代替單位承擔(dān)了越來越多的社會服務(wù)職能，但由于社區(qū)資源有限，管理效率不高，社區(qū)居民對其的認可度和參與性難以提升，社區(qū)的社會管理職能受限。到20世紀90年代，大批國有企業(yè)破產(chǎn)倒閉，“單位制”無法繼續(xù)延續(xù)，最終退出了歷史舞臺，同時我國以“單位制”為城市管理體制的時代徹底畫上句號?！皢挝恢啤钡耐呓饨o城市管理遺留了一系列的“后遺癥”。隨著“單位人”向“社會人”的過渡，社區(qū)肩負起城市社會管理的重任，但由于社區(qū)的社會管理規(guī)范制度較為滯后，并且社區(qū)背后仍是政府主導(dǎo)下的城市管理，政府仍沒有擺脫傳統(tǒng)城市管理的路徑依賴。

總體來說，這一時期，我國城市管理體制基本擺脫了計劃經(jīng)濟時期的影響，政府高度集權(quán)的管理模式松動，初步建立了具有“過渡性”的城市社會管理體制，雖然這種管理體制并沒有滿足人民群眾對公共服務(wù)的真實需求。

（三）新時期的轉(zhuǎn)變：2002年至今

2002年，以黨的十六大召開為標志，我國經(jīng)濟社會開始進入一個全新的發(fā)展時期。尤其在中國加入世貿(mào)組織之后，中國的市場化改革逐步深入，市場經(jīng)濟制度的確立要求建立與之相適應(yīng)的城市管理制度。市場經(jīng)濟是自由、開放的經(jīng)濟，其發(fā)展需要充分開放的制度環(huán)境，改革開放初期的城市管理制度雖較計劃經(jīng)濟時期有所放開，但仍不能滿足新時期市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。伴隨經(jīng)濟的不斷騰飛，社會矛盾日益凸顯，經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的貧富差距拉大，民生問題凸顯，各地群體性事件頻發(fā)等都影響著城市社會的發(fā)展。面對這種管理困局，黨的十六屆六中全會提出“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。

黨的十八大報告再次強調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，將新時期的城市社會管理體制定位為一種多元參與的管理格局，打破了傳統(tǒng)的一元化治理模式。公共權(quán)力開始分化，城市管理主體多元化，社會管理的方式和手段逐漸多樣化，民眾由以往的被動管理開始轉(zhuǎn)向主動參與城市管理，發(fā)揮城市主人的作用。這種多元參與的城市管理體制實質(zhì)上是對傳統(tǒng)的公共權(quán)力進行重新定義。

首先，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)。城市社會管理需要黨組織發(fā)揮統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)各方利益的功能，為城市社會建設(shè)把握好大方向，制定正確的方針政策，保證有效的凝聚社會管理資源和各方面的力量。其次，重申政府責(zé)任。在我國政府肩負社會管理的主要職責(zé)，負責(zé)對整個城市的規(guī)劃管理工作以及城市公共服務(wù)的供給，在這個管理過程中，要求政府不能職能缺位、越位、錯位。最后，強調(diào)社會自治。近年來，我國民間組織逐漸發(fā)展壯大（如圖1）并被要求以城市管理主體的身份參與到城市管理中來，發(fā)揮民間力量的積極作用，提升社會組織的自治能力；最后，突出公眾參與。新時期的城市管理體制著重強調(diào)市民對城市公共事務(wù)的參與能力。城市社會管理與市民的切身利益息息相關(guān)，而且群眾的智慧是無窮的，凝聚廣大群眾的集體智慧對于城市管理的良性運轉(zhuǎn)有重要意義。

圖1 近10年來我國民間組織數(shù)量統(tǒng)計圖

總的來說，隨著城市化的不斷發(fā)展，城市管理的功能趨于更加精細化、復(fù)雜化，需要有多元主體合作互動，共同參與管理。

二、城市管理體制及運行機制面臨的困境

長期以來，我國城市管理體制始終沒有擺脫傳統(tǒng)城市管理的慣性，雖然經(jīng)過三次管理體制改革（如表1），但對行政主導(dǎo)的管理模式仍存在路徑依賴，除政府外的社會管理主體成長緩慢，參與城市管理能力薄弱，現(xiàn)行的城市管理體制將面臨巨大的治理挑戰(zhàn)。

表1 不同時期我國社會管理體制對比[1]

（一）城市管理主體單一，市民缺乏參與城市管理的途徑

目前，我國在城市治理方面仍存在對傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴，習(xí)慣以政府為主導(dǎo)，通過相關(guān)的城管管理部門進行具體的城市管理工作。低效的管理模式，缺乏活力，主要是政府運用公共權(quán)力管理城市，忽略市民參與能力，雙方缺乏必要的互動機制。尤其隨著城市管理內(nèi)容越來越繁雜，城管陷入了“不該管、管不好、也管不了”的困境。面對這種情況，政府大多通過增加城管執(zhí)法人員的途徑來應(yīng)付日益擴充的工作內(nèi)容。這種方式直接導(dǎo)致了城管機構(gòu)愈加臃腫，城市管理成本上升，并且在管理過程中存在顧此失彼，很多問題得不到及時解決，甚至與民眾發(fā)生矛盾沖突，產(chǎn)生了許多城市管理的盲點、難點和痼疾。

城市發(fā)展需要政府作為“掌舵人”來指導(dǎo)推動，但并不意味著政府需要既“掌舵”又“劃槳”。目前，我國的城市管理體制是行政主導(dǎo)下的少數(shù)社會參與，城管與市民是簡單的管理和被管理的關(guān)系，市民作為城市主人翁的主體性被忽視，僅作為城市公共服務(wù)的“消費者”。在城市管理過程中，市民的主體角色受到限制。雖然有些地方政府采取了一些聽取市民意見的改良措施，例如聽證會制度、網(wǎng)絡(luò)交流等，但大多是“面子”工程，市民參與的積極性不高，效果不明顯，沒有長期穩(wěn)定的參與途徑讓市民“介入”到城市管理中來。

目前，政府可提供給社會或市民參與城市管理的途徑比較少。政府在城市規(guī)劃前期沒有市民意見征詢機制，有的只是公示告知，決策過程中缺乏社會力量的參與。雖然政府建立了網(wǎng)絡(luò)交流平臺，但這種交流平臺多是形式大于內(nèi)容，缺乏互動，漸漸演化為城管部門自己的網(wǎng)站，沒有充分調(diào)動群眾的參與熱情和積極性。市民意見缺乏表達的渠道，缺少參與共同管理城市的機制。這種行政主導(dǎo)式的城管體制，缺乏雙方互動，使得官民間的不信任和隔閡越來越嚴重，這給城市的穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）城市管理資源匱乏與行政主導(dǎo)模式的低效率

行政主導(dǎo)管理體制下，城市管理重任由政府主要承擔(dān)。隨著城市化向后城市化轉(zhuǎn)型的過程中，城市管理職能不斷擴充，市民的需求呈多樣化趨勢發(fā)展，目前的管理體制將面臨缺乏足夠管理資源而無法滿足超負荷社會需求的困境。

我國城管執(zhí)法人員主要源于應(yīng)屆畢業(yè)生、各職能單位、軍轉(zhuǎn)干部和社會公開招聘等途徑，對于有編制的城管其身份是國家公務(wù)員，而其他管理人員是沒有公務(wù)員身份保障的，比如臨時工。城管在成立之初，主要負責(zé)城市規(guī)劃、園林綠化、工商行政、市容環(huán)境、交通管理。其實這五項基本職能已經(jīng)讓城管部門處于工作滿負荷的狀態(tài)，而隨著城市生活水平的不斷提高，市民社會需求多樣化，城管執(zhí)法隊伍的工作量成倍的增長，而城管的工作人員卻沒有增加。在城管人員編制不增加的情況下，地方政府只能通過聘請城市協(xié)管員解決人手不足的問題。聘請協(xié)管員（臨時工）協(xié)助城管執(zhí)法人員完成部分輔助性的工作，看似緩解了人員不足的問題，但很快就暴露出其他問題。由于協(xié)管員在知識、素質(zhì)和能力方面比較欠缺，沒有接受過正規(guī)、系統(tǒng)的法律教育，欠缺執(zhí)法經(jīng)驗，整體素質(zhì)不高。在城市管理過程中，執(zhí)法手段簡單粗暴，缺乏處理經(jīng)驗，極易引發(fā)官民矛盾，使城管形象受損。城管在管理過程中多采用行政命令或強制的管理手段，缺乏靈活應(yīng)變能力，管理效率低，容易讓市民對城管部門產(chǎn)生排斥和對立情緒，缺乏對城管工作的同情和理解。

我國城管執(zhí)法機構(gòu)的財政資源與其所承擔(dān)的職能嚴重不匹配，國家財政部門并沒有針對城管工作給予特殊的財政支持。據(jù)《南方周末》披露，城管被稱為是政府的“私生子”，沒有政府財政撥款，主要靠街頭罰款來生存，這種經(jīng)濟導(dǎo)向嚴重扭曲城管的執(zhí)法行為。城管與同級別部門相比，缺乏滿足其工作需要的財政保障，沒有專屬的上級主管部門管理城管隊伍，城管的財政經(jīng)費只能看地方政府的“臉色”行事來獲得經(jīng)費，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)給予特殊的重視和照顧，其福利待遇水平難以保證。這也決定了城管是對上負責(zé)，相對就忽視了對下的責(zé)任。同時，我國經(jīng)過幾輪的“精簡機構(gòu)”，對城管隊伍不斷壓縮，城管的財政經(jīng)費是呈緊縮狀態(tài)的，但面對繁雜的城市管理需求，城管的開支與日攀升，沒有財政資源做后盾，城管的福利待遇得不到穩(wěn)定的保障，不能對其的工作產(chǎn)生激勵效應(yīng)，嚴重影響城管的工作效率。

在我國行政主導(dǎo)的城管體制下，城管的工作條件沒有得到足夠的保障。全國大部分城市的城管執(zhí)法人員裝備比較落后，執(zhí)法過程中需要的交通工具、通訊工具單一，這給城管執(zhí)法過程中的調(diào)查、取證工作帶來困難，并且經(jīng)常會因為工作條件的受限使得城管執(zhí)法不規(guī)范造成管理者與被管理者之間的矛盾沖突。在城管的執(zhí)法工作中，經(jīng)常會因為取證困難造成雙方發(fā)生矛盾以后無從取證，而社會輿論又大多會站在商販一方，使得城管“有苦無處說”。落后的工作條件不利于城管執(zhí)法工作的開展，導(dǎo)致其管理的低效率。而另一面，市民參與城市管理的熱情與日俱增，公眾的群體智慧沒有得到發(fā)掘。城管制度的不健全使得城管部門自身難以管控好城管工作人員的執(zhí)法行為，而市民卻有極大的熱情參與監(jiān)督城管部門的行為。城市管理資源的不足與市民得不到疏導(dǎo)的參與熱情導(dǎo)致了我國目前城管制度工作效率比較低。

（三）行政主導(dǎo)下的城市管理與市民多元生活需求相沖突

近年來，有關(guān)城管暴力執(zhí)法的新聞不絕于耳，并且這種暴力事件逐年呈上升趨勢。尤其是2013年，被網(wǎng)友稱為“城管年”，僅轟動全國的嚴重事件就有12起之多。如：2013年6月3日，延安市城管踩商戶頭事件；2013年7月17日，湖南臨武縣瓜農(nóng)鄧正加與城管發(fā)生肢體沖突致死；2013年9月10日，河南信陽城管商販發(fā)生沖突，致一攤販死亡……這樣的新聞事件還在繼續(xù)上演。每當發(fā)生類似新聞，社會輿論幾乎“一邊倒”地同情小販，指責(zé)城管的暴力執(zhí)法。城管成為欺凌社會弱勢群體的壓制者，背負道德的譴責(zé)，可從某種程度上說，城管何嘗不是與商販一樣也是城管制度下的“弱勢群體”。

城管部門負責(zé)管理的對象主要是進城務(wù)工的農(nóng)民和城市低收入者等弱勢群體，而這部分群體因生存技能有限，在城市擺攤是其主要的謀生手段。城管作為城市形象的維護者，上級考核主要基于其城市管理的效果，這決定了城管的“飯碗”是否能端穩(wěn)。最近幾年，許多城市紛紛創(chuàng)建“國家衛(wèi)生城市”、“國家文明城市”等頭銜，不顧自身的實際發(fā)展情況，片面追求城市形象，經(jīng)常以妨礙市容市貌為由，損害商販的利益，忽視對市民的公共責(zé)任。而城市的發(fā)展目標與商販的生存需求差距過大是引發(fā)城管與商販矛盾沖突的重要原因，雙方面對生存，不管是城管還是小販都難免將過激情緒轉(zhuǎn)化為暴力沖突。

目前，我國城管執(zhí)法存在的突出問題是管理目標沒有立足于實際國情、脫離人民群眾的真實需求，網(wǎng)友稱為“不接地氣”。許多地方領(lǐng)導(dǎo)為了贏得政績形象，片面地強調(diào)城市的整齊規(guī)劃，以城市的整潔為工作導(dǎo)向，忽視了市民對生活便利的需求。例如：河南省某市政府機關(guān)曾部署開展“嚴禁瓜農(nóng)進市區(qū)行動”，安徽省某市政府領(lǐng)導(dǎo)曾提出要建設(shè)“無攤城市”。這些荒唐、扭曲的政績工程給市民的生活帶來許多不便。城管與公眾的矛盾沖突源于地方政府行政化的運作模式，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，管理的運作模式是單向、強制、剛性的，管理行為的合法性常常受質(zhì)疑，不能保證管理行為的有效性。政府與市民之間缺乏交流溝通，公眾與政府之間存在嚴重的信任危機，惡化了城管部門與市民間的關(guān)系，導(dǎo)致近年來城管與市民的矛盾不斷升級，不利于城市管理政策的順利進行。政府認為，對城市形象投入了大量的人力、物力、財力，可結(jié)果不但沒有贏得群眾的肯定，反而招來市民怨聲載道。地方政府作為城市規(guī)劃、管理的負責(zé)人，需要想民之所想，供民之所需，而不是一廂情愿的搞政績工程，無視民生的重要性。

伴隨著城市化發(fā)展進入后城市化時代，城市管理者會面臨更多的管理挑戰(zhàn)。大量的農(nóng)村人口涌入城市，頻繁的人口流動使得城市人口壓力日益加大，城市用地緊張、能源和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)缺乏、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化等使得轉(zhuǎn)變城市管理模式成為地方政府不得不解決的一個迫切問題。行政主導(dǎo)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，政府管理資源的匱乏、市民滿意度的下降等都說明僅靠政府或城管來解決城市管理是不切實際的，而引入市場和社會組織的參與勢在必行，讓更多的社會力量加入城市建設(shè)管理過程中才是應(yīng)對后城市化時期城市管理挑戰(zhàn)的根本之道。

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