翟桂萍

摘 要：在中國建構(gòu)公共財(cái)政過程中，如何認(rèn)識對公平和均等的要求成為一個重要問題。本文首先從歷史的角度，以英國為例研究了民主政治與公共財(cái)政的互動演進(jìn)過程，認(rèn)為隨著稅收普遍性的增強(qiáng)，財(cái)政逐步實(shí)現(xiàn)了由“王室財(cái)政”向“國家財(cái)政”的轉(zhuǎn)換。其次從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的角度，探究了政府作為公共物品供給主體的必要性和必然性，認(rèn)為自由市場經(jīng)濟(jì)的缺陷使政府成為公共物品的供給主導(dǎo)，推動了財(cái)政逐步實(shí)現(xiàn)由“國家財(cái)政”向“公共財(cái)政”的發(fā)展。最后從公平性和均等性的角度，分析公共財(cái)政的特點(diǎn)，認(rèn)為在民主基礎(chǔ)上建立起來的公共財(cái)政要求政府更加均等地提供公共物品，使每個公民都能平等地享受公共財(cái)政的陽光。

關(guān)鍵詞：民主演進(jìn)；公共財(cái)政；公共物品

中圖分類號：F810.455 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2014）06-0016-06

公共財(cái)政是伴隨著民主政治發(fā)展的進(jìn)程而不斷發(fā)展的。中國在建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，公共物品的財(cái)政供給體現(xiàn)了政府的公共服務(wù)功能。特別是隨著中國民主政治進(jìn)程的發(fā)展，公共財(cái)政制度的建立成為必然。如何看待公共物品財(cái)政供給的均等化要求就成為公共財(cái)政建構(gòu)過程中的一個重要問題。公共財(cái)政的建構(gòu)與民主政治進(jìn)程緊密相關(guān)。民主政治基礎(chǔ)上的公共財(cái)政的發(fā)展，要求政府更加均等地為社會提供公共物品，使公民更加公平地享受公共服務(wù)。

一、民主政治與公共財(cái)政的共進(jìn)

公共財(cái)政作為一種財(cái)政制度，是民主財(cái)政，其生成與現(xiàn)代民主政治體制，與市場經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)生是一個互動過程。這里主要以英國為例做一簡要分析。

1.王權(quán)斗爭中財(cái)政權(quán)的讓渡

公共財(cái)政制度是在現(xiàn)代議會政治生成的過程中伴隨著民主與王權(quán)專制斗爭的發(fā)展而逐漸生成的。正如伯克所指出：“這個國家爭取自由的斗爭從一開始正是主要圍繞稅收這個問題而展開的[1]。中世紀(jì)的歐洲處于封建時(shí)代，財(cái)產(chǎn)權(quán)與統(tǒng)治權(quán)高度統(tǒng)一。作為封建領(lǐng)主之一的國王也擁有王室領(lǐng)地，國王的財(cái)政收入主要來自于王室領(lǐng)地的租稅，因此，形成了國王是“靠自己的收入過活”的傳統(tǒng)[2]。正如美國歷史學(xué)家湯普遜評價(jià)說：“正確地說，在封建的盛世，公共征稅是不存在的。甚至國王也是‘依靠自己的收入而生活，也就是說，他們是依靠王室莊園的收入，而不是依靠賦稅進(jìn)款的”[3]。到12世紀(jì)，由于英國對外戰(zhàn)爭不斷，包括十字軍遠(yuǎn)征，耗費(fèi)了巨額資金，國王的封建性收入已經(jīng)難以維持王室的開銷以及戰(zhàn)爭等的花費(fèi)，以至于到13世紀(jì)末14世紀(jì)初，國王的收入要靠稅收了。其中在圍繞征稅權(quán)而進(jìn)行的斗爭中，影響最大的就是1215年的《大憲章》（Magna Carta）和議會。英國《大憲章》確立了國王不經(jīng)“國民同意”（即御前擴(kuò)大會議）不得隨意征稅的原則，使財(cái)政與限制國王權(quán)力緊密地聯(lián)系在一起，并由此開啟了以議會為核心的民主化進(jìn)程。在之后的歷史發(fā)展中，《大憲章》所確立的非經(jīng)國民同意不得征稅的原則不斷地為歷代國王所承認(rèn)和接受，逐漸形成了國王要想獲得財(cái)政資助就必須召開議會的重要原則，確立了國王要服從法律的原則，預(yù)示著國王權(quán)力以及財(cái)政制度的嬗變。

隨著王廷、官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和官吏的增加，特別是軍事費(fèi)用的急劇上升，為了滿足不斷膨脹的財(cái)政需求，除了加緊剝削封建財(cái)政特權(quán)外，歷代國王都試圖以“共同利益”和“共同需要”為理由，突破封建制度下“靠自己過活”的稅收原則限制，擴(kuò)大稅收的社會基礎(chǔ)，把全國臣民納入國家稅收的征收范圍之中。導(dǎo)致國王與封建主之間圍繞著征稅權(quán)的斗爭不斷加劇。這種斗爭使英國財(cái)政出現(xiàn)了革命性發(fā)生了變化：一方面，國王難以“靠自己過活”，轉(zhuǎn)而依靠稅收。也就是說國王是靠國民供養(yǎng)生活，“王室財(cái)政”開始向“國家財(cái)政”演變[4]；另一方面，稅收來源群體發(fā)生了變化，鄉(xiāng)紳騎士、市民、農(nóng)民和土地貴族等成為國王財(cái)政收入的主要提供者。特別是面向全體國民征收的動產(chǎn)稅，具有顯著的“公共性質(zhì)”，使英國財(cái)政已出現(xiàn)了由國王的“私人財(cái)政”向國家的“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)化的跡象，它預(yù)示了英國公共性財(cái)政的最初萌芽。

2.議會制度的形成與議會征稅權(quán)的強(qiáng)化

公共財(cái)政與民主政治的發(fā)展史表明，現(xiàn)代民主制度的演進(jìn)是以國王與議會征稅權(quán)的斗爭為起點(diǎn)的。從某種意義上說，是稅收問題直接催生了議會。在國王不斷征收新稅種的同時(shí)，議會成員的構(gòu)成也發(fā)生了一些變化，平民代表中的鄉(xiāng)村騎士和城市平民逐漸進(jìn)入議會。1254年，亨利三世為遠(yuǎn)征加斯科尼，在威斯敏斯特召開大會征稅，由各郡選派的騎士（每郡2名）首次參加大議會，這就突破了貴族大會的貴族性，為以后的議會樹立了榜樣。發(fā)生這種變化的原因不僅在于國王擬擴(kuò)大征稅范圍，更重要的也是當(dāng)時(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了市民階級，他們所繳納的財(cái)產(chǎn)稅在國家收入中占了重要份額，已經(jīng)成為一種不可忽視的政治力量。1295年的“模范議會”，出席者達(dá)400名，其中91名宗教界人士、50名伯爵和男爵、63名騎士與平民騎士和172名城市代表[5]，他們分別代表著社會上的三個重要階層：教會、貴族和平民。因此，有人把“模范議會”看做英國議會誕生的標(biāo)志。而1295年“模范議會”的議題只有一個，即協(xié)商為國王征稅。至此，英王征收傳統(tǒng)之外的賦稅時(shí)，須經(jīng)有關(guān)各階層同意的模式形成，標(biāo)志著議會的征稅權(quán)又獲得了重要的進(jìn)展。

隨著議會對征稅權(quán)控制的逐步加強(qiáng)，議會的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，這就是上院（貴族院）和下院（平民院）的出現(xiàn)。貴族屬于社會的上層，形成了自己單獨(dú)的集團(tuán)（Peers）而成為上院。騎士雖然是封建主但也屬于社會的下層，而且其自身也逐漸放棄戰(zhàn)爭職業(yè)轉(zhuǎn)而經(jīng)營土地，所以騎士與市民代表的利益更加趨近，他們構(gòu)成了下院。由于賦稅主要是由普通國民承擔(dān)的，而下院更有資格代表全體國民，因而在征稅權(quán)上下院擁有更多的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，國王征稅必須要征得下院的同意，賦稅的征收方式和征收數(shù)量也開始由下院決定，下院在批準(zhǔn)稅收和取得財(cái)政監(jiān)督權(quán)方面開始居于優(yōu)勢地位。到14世紀(jì)后期，議會已控制了國家征稅大權(quán)。15世紀(jì)初，下院雖仍從屬于上院，但其地位較前有所提高。此后，國王政府的征稅方案首先提交下院，經(jīng)下院討論通過后再轉(zhuǎn)送上院，成為英國政治制度中的一條基本原則。

3.議會民主財(cái)政權(quán)的最終確立

隨著議會制度的發(fā)展，議會的權(quán)利也得到不斷拓展和鞏固。17世紀(jì)的斯圖亞特王朝時(shí)期，王室財(cái)政狀況陷入了捉襟見肘的地步，在與議會較量中，實(shí)行專斷政策，擅自征收久違了的“噸稅”與“磅稅”，招致全國反對。查理一世雖然惱羞成怒下令解散議會，但由于與西班牙作戰(zhàn)急需軍費(fèi)，又不得不再次召開議會，查理一世為了換取議會撥款，不得不簽署1628年的《權(quán)利請?jiān)笗?，但對履行決議毫無誠意。幾天以后，議會又一次被解散，從此英國進(jìn)入了11年無議會時(shí)期。1640年2月，為了通過稅收籌集與蘇格蘭軍隊(duì)作戰(zhàn)的費(fèi)用，查理一世又一次召集議會，期間與議會之間爆發(fā)了激烈的爭吵，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年，查理一世因?yàn)檑`踏稅收的憲政原則而作為“人民公敵”被送上了斷頭臺。經(jīng)過戰(zhàn)爭的洗禮，大革命后的英國廢除了王朝財(cái)政體制，將國家財(cái)政置于議會的管制之下，完成了對國家財(cái)政的公共化建構(gòu)。1689年，英國國會制定《權(quán)利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會允許，借口國王特權(quán)，或供國王使用而任意征稅，超出議會準(zhǔn)許的時(shí)間或方式皆為非法”[6]。可以說，大革命從根本上改變了英國的財(cái)政制度[7]。此后，議會不再只是一個被動的納稅組織，而成為對征稅擁有決定權(quán)和對財(cái)政支出擁有監(jiān)督權(quán)的政治機(jī)構(gòu)，最終改變了國家財(cái)政與王室收入混淆在一起的中世紀(jì)財(cái)政體制，完成了英國財(cái)政體制由中世紀(jì)國王財(cái)政向近代民族國家公共財(cái)政的蛻變[1]。

資產(chǎn)階級奪取政權(quán)后，對封建國家的財(cái)政稅收制度進(jìn)行了改革，不僅建立了比較完善的預(yù)算編制、審核和執(zhí)行制度，制定了發(fā)行公債以及公債到期還本付息的規(guī)定，更大力改進(jìn)稅收制度。至此，財(cái)政的公共性取得了獨(dú)立的、完全的存在形式[8]。

二、公共物品財(cái)政供給的政府主體性

恩格斯強(qiáng)調(diào)，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去”[9]。這說明，任何一種社會制度的國家都是建立在一定規(guī)模的社會公共事務(wù)基礎(chǔ)上的，履行社會公共事務(wù)管理的職能，都是國家不可或缺的。隨著現(xiàn)代國家公共職能的增強(qiáng)，使得國家財(cái)政也要承擔(dān)越來越多的公共職能，在現(xiàn)代社會中，這種公共職能更多地表現(xiàn)在為社會提供良好的公共物品。

1.自由市場與公共物品的有限供給

在自由資本主義時(shí)期，自由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了生產(chǎn)力的快速發(fā)展，使“資產(chǎn)階級在它的不到一百年的階級統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，比過去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”[10]。但市場經(jīng)濟(jì)主要解決的是私人物品的供給問題，對于私人物品，市場主體根據(jù)利益原則進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)。對于不具有排他性和競爭性的公共物品而言，市場機(jī)制則難以形成供給與需求的均衡水平。這是因?yàn)樽杂墒袌龅奶焐毕菰谠S多領(lǐng)域中存在市場失靈。社會實(shí)踐中不存在斯密所說的完全競爭市場，事實(shí)上都是不完全的市場競爭，這就決定了由于市場的趨利性，使得市場可能產(chǎn)生壟斷，難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。而且由于市場具有外部性，使得單純的市場機(jī)制供給公共物品出現(xiàn)低效或無效的狀態(tài)，因?yàn)楣参锲肪哂械姆桥潘院头歉偁幮缘忍卣?，使得從市場上購買了公共物品的人無法阻止別人享用公共物品，也就會不可避免地出現(xiàn)搭便車問題。這會導(dǎo)致人們不愿意花錢從市場上購買公共物品，使公共物品處于閑置狀態(tài)，造成了生產(chǎn)者利益受損，繼而導(dǎo)致私人不愿意再生產(chǎn)公共物品，最終造成公共物品的匱乏。特別是對于一些投資數(shù)額巨大、收益周期長、見效慢等類型的公共物品由市場來提供幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。比如，國家安全作為一種公共物品，由于其受益者覆蓋一個國家中的所有人，具有明顯的非排他性和利益的非占有性等特點(diǎn)，決定了這類物品不可能由市場通過交易的形式來提供，而只能由政府來提供。17世紀(jì)中葉之前，英國作為海上霸主，控制海上實(shí)力的并不是英國國家的船只，而是私人船只起了相當(dāng)大的作用。1652年，英國在與荷蘭交手時(shí)不敵對手，原因之一是由商人組成的船只在戰(zhàn)斗當(dāng)中逃之夭夭，導(dǎo)致國家防衛(wèi)的失敗。因此，像國家安全這樣的公共物品是不可能由私人提供的。

雖然市場缺陷的存在導(dǎo)致公共物品領(lǐng)域資源配置的市場失靈，但人們對公共物品的需求依然存在?！坝捎诠参锲返乃饺颂峁┝繒瞧毡椴蛔?，政府必須插手提供公共物品”[11]。也就是說，在公共物品供給出現(xiàn)市場失靈的情況下，由政府來負(fù)責(zé)社會公共物品供給，便成為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。美國學(xué)者奧爾森在其《集體行動的邏輯》中指出：一個國家首先是一個為其成員提供公共物品的組織。由此我們可以看出，政府作為一個組織有義務(wù)為社會提供公共物品，人們有理由相信政府提供公共物品的合理性。但在自由市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場機(jī)制被認(rèn)為是萬能的，政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關(guān)系被完全對立起來，政府職能被限定為“守夜人”。斯密在他的《國富論》中，對自由競爭市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能和公共支出結(jié)構(gòu)做了典型限定，認(rèn)為政府職能僅限于以下三項(xiàng)：一是保護(hù)社會；二是保護(hù)個人；三是建設(shè)某些公共設(shè)施。與政府三項(xiàng)職能相對應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)為：國防支出、司法支出和公共土木事業(yè)支出。可以說，在自由市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，資本主義經(jīng)濟(jì)基本上能夠依靠市場機(jī)制自身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，政府則是最低限度的政府。

2.政府干預(yù)與公共物品財(cái)政供給的擴(kuò)大

1929—1933年的席卷整個自由市場經(jīng)濟(jì)社會的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為政府職能的擴(kuò)張?zhí)峁┝似鯔C(jī)。為了挽救危機(jī)，羅斯福上臺后采取了“新政”。新政的實(shí)施加快了公共財(cái)政制度的建設(shè)步伐。

羅斯福新政是從金融方面開始的，除為了挽救銀行危機(jī)，改革與開始管理金融制度、調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)和工業(yè)、建立社會保障制度外，還有一個很重要的措施就是政府投資大力興辦公共工程，包括校舍、橋梁、堤坎、下水道系統(tǒng)及郵局和行政機(jī)關(guān)等公共建筑品，而且更為重要的是通過興辦公共工程，解決了大部分的就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)了對社會的失業(yè)救濟(jì)。在新政期間，還通過了著名的《社會保障法》、《全國勞工關(guān)系法》（又稱瓦格納法）以及《公用事業(yè)控股公司法》等重要法律。由于政府的干預(yù)，最終使美國走出了危機(jī)。這一時(shí)期，政府的職能已經(jīng)超越了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定，除維護(hù)國家安全、社會秩序和公共工程外，又涉及調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、從事收入分配和社會保障、建立公營事業(yè)等。這使得羅斯福不斷擴(kuò)大政府財(cái)政支出，1933年增加為130億美元，1936年進(jìn)一步增加到150億美元，到第二次世界大戰(zhàn)期間，美國政府投資擴(kuò)大到1 030億元[12]。這次危機(jī)中，羅斯福新政從實(shí)踐層面擴(kuò)大了國家的公共職能，增加了政府財(cái)政對社會公共物品的供給，使其財(cái)政的公共性得到明顯增強(qiáng)。

可以說，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，歐美國家逐漸形成一種共識，即政府要保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)和自由市場制度，但同時(shí)也要通過政府干預(yù)竭力保障充分就業(yè)，并致力于構(gòu)造越來越完善的社會福利和保障體系。由此可見，雖然在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，政府的作用一直被嚴(yán)格地限定在“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”和“維護(hù)秩序”的公共領(lǐng)域，政府公共服務(wù)僅僅是市場交易雙方契約執(zhí)行的監(jiān)督者、市場交易秩序的維護(hù)者。但市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使市場競爭加劇和市場風(fēng)險(xiǎn)加大，使得政府利用公共權(quán)威機(jī)制編織覆蓋面廣的社會安全網(wǎng)的優(yōu)勢突顯，政府公共職能開始了全面擴(kuò)張。這種轉(zhuǎn)變很重要的內(nèi)容就是政府提供公共物品功能的加強(qiáng)。無論是公共設(shè)施的建設(shè)、社會失業(yè)的救濟(jì)，還是社會保障制度的建立等，都使政府承擔(dān)起了以前所沒有承擔(dān)的責(zé)任。財(cái)政活動的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大，政府支出隨之急劇擴(kuò)張，公共服務(wù)領(lǐng)域的支出明顯增加，政府提供公共物品和公共服務(wù)的功能明顯擴(kuò)張。

3.服務(wù)型政府與公共物品供給的主體性

在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，政府的職能是為普通民眾提供公共服務(wù)，那么建設(shè)服務(wù)型政府必然離不開公共財(cái)政的支撐。在市場經(jīng)濟(jì)格局中，公共財(cái)政處理的是政府與市場的關(guān)系，或者說政府與市場的動態(tài)關(guān)系決定著公共財(cái)政的范圍。從這個意義上說，政府與市場具有某種程度的互補(bǔ)性，公共財(cái)政體制的建立就是為了實(shí)現(xiàn)政府與市場分工的制度化。各國經(jīng)驗(yàn)表明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮主導(dǎo)作用。公共物品供給需要憑借公共權(quán)力而采取強(qiáng)制的方式才能加以供給。只有政府才擁有這種合法的公共權(quán)力，其他行為主體若非在政府委托授權(quán)的情況下是難以供給的?？梢哉f“制度的建立和培育是政府行為最重要的結(jié)果，它應(yīng)該是評估政府績效時(shí)的重要考慮”[13]。但是，由政府直接供給并不意味著政府在提供那些只能由政府來提供的公共物品時(shí)完全采取強(qiáng)制的方式來實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)制方式只是提供制度性公共物品時(shí)的特征。就保障性公共物品而言，盡管第三部門在其供給中可以發(fā)揮一定的作用，但這些物品的供給往往是私營部門和第三部門力所不及的。比如，政府在保護(hù)環(huán)境過程中可以制定具有普遍約束力的強(qiáng)制性公共政策，也可以通過推動科技發(fā)展、提高環(huán)保意識等非強(qiáng)制性方式來減輕污染程度，更可以通過公眾參與來減少污染源。正是在這一意義上，西蒙指出：“我們不需要重新創(chuàng)造政府。我們需要政府來執(zhí)行游戲規(guī)則（包括訂立市場合同的規(guī)則），推動私人組織的協(xié)調(diào)，以及提供私人部門無法有效完成的任務(wù)”[14]。此時(shí)，政府扮演著推動者的角色；它們只在必要時(shí)才直接供給某些公共物品，因?yàn)樗鼈儗参锲返墓┙o和公共利益的實(shí)現(xiàn)負(fù)有不可推卸的公共責(zé)任。事實(shí)上，缺少足夠的公共物品，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度難以保障，其成果也難以支撐長久。因此，政府必須充分發(fā)揮在公共領(lǐng)域提供公共物品的職能，加大提供公共物品的力度，改進(jìn)提供公共物品的體制和方法。因?yàn)椋瑢τ谌魏我粋€國家，不可能由政府這一單一主體來提供公共物品。對于政府而言，重要的是如何通過主導(dǎo)性功能的發(fā)揮，以公共財(cái)政帶動私人財(cái)政投入公共物品，這恰恰是公共物品財(cái)政供給主導(dǎo)性功能的體現(xiàn)。

三、公共物品財(cái)政供給的公共性與公平性

從西方民主政治的發(fā)展進(jìn)程看，其實(shí)就是公民權(quán)利逐步擴(kuò)展的過程。從西方公共財(cái)政的成長歷程可以發(fā)現(xiàn)，王權(quán)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的一個重要推動力就是納稅人對權(quán)利的一種追求，對公共財(cái)政提供公共物品享用權(quán)的追求。由此可以看出，公共物品供給的均等化是民主政治發(fā)展的一個內(nèi)在需要，是公民追求公平正義的體現(xiàn)，是公民對公共財(cái)政享有權(quán)利追求的必然要求。

1.公共物品財(cái)政供給的公共性

隨著民主政治的發(fā)展，財(cái)政越來越具有公共屬性。公共財(cái)政與民主政治相適應(yīng)，必然隨著國家權(quán)力的民主化而更具有公共性。

社會公共管理事務(wù)的增加要求公共財(cái)政的投入。隨著市場的擴(kuò)展和社會的發(fā)展，社會公共管理的需求不斷增加。尤其是工業(yè)革命以后，社會化大生產(chǎn)的水平不斷提高，產(chǎn)生了一些新的社會需求。例如，工業(yè)社會的發(fā)展對勞動者素質(zhì)提出新的要求，政府逐步將教育納入公共事務(wù)的范疇。德國由于有馬丁·路德的新教改革為先導(dǎo)，最早強(qiáng)調(diào)了教育的公共性。到20世紀(jì)初期，美國除阿拉斯加外所有的州都通過了義務(wù)教育法令，由國家對公民實(shí)行12年強(qiáng)迫義務(wù)教育。社會發(fā)展使社會事務(wù)越來越多，社會管理也越來越復(fù)雜，國家也越來越多地承擔(dān)起社會管理的事務(wù)。到19世紀(jì)50年代，英國等工業(yè)國家政府的管理水平已經(jīng)明顯落后于社會的要求。建立在政黨分贓制基礎(chǔ)上的行政人事制度，導(dǎo)致了政府的腐敗無能和效率低下。1853年，英國在克里米亞戰(zhàn)爭中的慘敗觸發(fā)了行政人事制度的改革。導(dǎo)致了著名的“諾斯科特-杜維廉報(bào)告”出臺，開始了英國文官制度的改革，使國家的公共管理逐步走上了專業(yè)化的道路。一定意義上講，正是在教育、公共設(shè)施建設(shè)等公共事務(wù)擴(kuò)展、文官制度建立和國家管理專業(yè)化水平提高等時(shí)代背景下，國家的公共財(cái)政管理逐步形成，財(cái)政的公共性得到了普通的認(rèn)同。

公民基本公共需要的提高要求公共財(cái)政的建立。公共需要，是指滿足社會公共利益的需要。公共需要是人類社會生活不可或缺的內(nèi)容。滿足公共需要的任務(wù)，基本上只能由政府來承擔(dān)，滿足公共需要的活動就是政府提供公共物品的過程。而且，公共需要隨著社會發(fā)展而不斷提升。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段，政府需要提供社會基礎(chǔ)設(shè)施；當(dāng)人均國民生產(chǎn)總值超過貧困線后，人們的消費(fèi)模式發(fā)生變化，對政府公共物品的供給就會提出更高的要求，在高等教育和健康設(shè)施等方面的公共需求大量增加。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟期，公共支出的主要對象又從提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向提供教育、衛(wèi)生和福利、社會保障和收入再分配。從國際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)人均GDP在3 000—6 000美元之間時(shí)，與人的自身發(fā)展相關(guān)的公共物品需求會呈現(xiàn)全面快速增長的勢頭。2011年，中國人均GDP已超過5 000美元，進(jìn)入中上收入國家行列。在這樣的發(fā)展階段，與人的全面發(fā)展需求直接相關(guān)的公共物品的需求，如教育、衛(wèi)生與基本醫(yī)療以及基本文化服務(wù)等公共需求呈現(xiàn)全面快速增長的勢頭。這種公共需要決定著公共財(cái)政的活動范圍。也就是說，“國家應(yīng)在對物質(zhì)利益分配的影響上承擔(dān)更多的責(zé)任；至少應(yīng)提供最低限度的保障，不使有人生活在最低限度之下，同時(shí)鼓勵所有通過自己的力量來提高在最低限度之上地位的努力”[15]。滿足社會公共需要，追求公共利益最大化構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

公共性是公共財(cái)政的內(nèi)在屬性。在民主政治與公共財(cái)政互動發(fā)展的進(jìn)程中，財(cái)政的公共性也得到不斷提升，不僅是財(cái)政收入公共性的提升，更重要的是財(cái)政支出公共性的增強(qiáng)。公共財(cái)政內(nèi)在屬性就在于強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性，公共財(cái)政不僅是以滿足社會公共需要作為財(cái)政的主要目標(biāo)和工作重心，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財(cái)行政”的基本方式；而且還以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制[16]?；仡欀袊?cái)政功能的演進(jìn)，我們可以發(fā)現(xiàn)其公共性和服務(wù)性日漸凸顯。隨著“初步建立公共財(cái)政的基本框架”的提出，以及財(cái)政公共性和非盈利性的增強(qiáng)、財(cái)政服務(wù)性和公平性的增強(qiáng)以及公共財(cái)政的公開性和透明性的增強(qiáng)，我國財(cái)政建設(shè)開始由建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。

2.公共物品財(cái)政供給的公平性

從古至今，公平正義都是人類社會具有永恒意義的基本價(jià)值追求和基本行為準(zhǔn)則。亞里士多德認(rèn)為：“有一種東西，對于人類的福利要比任何其他東西都更重要，那就是正義”[17]。美國現(xiàn)代著名的倫理學(xué)家羅爾斯認(rèn)為：“所有的社會基本價(jià)值（或者說基本善）——自由與機(jī)會、收入與財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中一種或者所有價(jià)值的不平等分配合乎每一個人的利益”[18]。馬克思恩格斯始終把公平正義作為社會主義崇高的價(jià)值目標(biāo)。認(rèn)為，在未來社會，人與人之間應(yīng)該是完全平等的，享有完全平等的政治地位和社會地位，“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會地位”[19]。對于公共財(cái)政而言，公平性是其重要價(jià)值體現(xiàn)。

首先，公共財(cái)政來源的普遍性決定了支出的公平性。公共財(cái)政形成的一個重要根源在于稅收普遍性的增長。在王權(quán)時(shí)代，王室財(cái)政主要來源于國王的封建收入，隨著國王不能再靠自己過活，國王的財(cái)政來源逐漸拓展到對平民的征稅，王室財(cái)政也就趨于瓦解，公共財(cái)政開始萌發(fā)?？梢?，稅收的日益普遍化是公共財(cái)政成長的重要基礎(chǔ)。由于稅收的一個重要目的就是為了公共需要和公共福利，因此，公共財(cái)政要求“取眾人之財(cái)辦眾人之事”[20]，要求每個納稅人均等地享受公共財(cái)政提供的公共物品。特別是要把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生和文化等方面的投入，著力發(fā)展社會事業(yè)，推動基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)財(cái)政支出對公平的保障。

其次，公共財(cái)政在公共物品供給中的公平功能。事實(shí)上，政府提供公共物品是一種社會再分配，是公共財(cái)政再分配功能的體現(xiàn)。由于人的自利性、生活的社會性和資源的稀缺性決定了人類之間的利益沖突的絕對性與不可避免性。而且由于公共物品的非競爭性和非排他性等屬性，以及人們搭便車的心理，使得政府對于維護(hù)社會公平與正義實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給負(fù)有不可推卸的責(zé)任。從國際上看，即使是自由市場導(dǎo)向的西方國家，公共財(cái)政的公平功能也是十分清楚的。1997年美國的基尼系數(shù)是0.48，但是經(jīng)過稅收和轉(zhuǎn)移支付工具的調(diào)節(jié)以后，個人可支配收入的基尼系數(shù)則是0.37。其他發(fā)達(dá)國家的稅收和轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)力度更大，例如在英國，1995年居民收入的吉尼系數(shù)是0.51，而經(jīng)過稅收和轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)后可支配收入的吉尼系數(shù)只有0.34，通過調(diào)節(jié)后不平等大大降低。＼[＼]絕大多數(shù)OECD國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步表明，稅收和轉(zhuǎn)移支付對于降低社會收入不平等具有非常重要的調(diào)節(jié)作用。從公共財(cái)政制度所具有的分配效應(yīng)看公共物品的供給，可以發(fā)現(xiàn)，公共財(cái)政制度可以通過中央財(cái)政的宏觀調(diào)控以及轉(zhuǎn)移支付等制度，緩解地區(qū)間因財(cái)力的差異所造成的公共物品供給的不均衡問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府通過稅收對收入進(jìn)行再分配以及提供大致均等的公共物品，對實(shí)現(xiàn)公共物品的公平享有起到很大作用。

公共財(cái)政是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。伴隨國家財(cái)政收入來源的普遍性而來的財(cái)政支出也應(yīng)具有公共性，這種公共性在國家財(cái)政中的成長，奠定了現(xiàn)代公共財(cái)政發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)。政府對公共物品的供給是伴隨著政府職能的擴(kuò)展而來的，是政府發(fā)揮制度分配功能，維護(hù)社會公平正義所致。但政府公共物品的供給必須與一定歷史發(fā)展階段相適應(yīng)，中國在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，也應(yīng)遵循政府功能發(fā)展與公共財(cái)政以及民主政治發(fā)展演進(jìn)的規(guī)律，要在滿足社會公共需要的基礎(chǔ)上維護(hù)社會的公平正義，提供均等的公共物品，以維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：于振榮）