王硯書　郭穎　董麗英　申富平

摘 要：國家治理的追求是實現(xiàn)國家良治，促進國家良治是國家審計機關的重要任務和目標。國家治理需要審計監(jiān)督機制，國家審計的產(chǎn)生源于國家治理，國家審計的業(yè)務類型取決于國家治理的需要，國家審計在國家治理中的基本職能是監(jiān)督，國家審計在國家治理中的根本作用是建設，具體表現(xiàn)為監(jiān)督權力運行、保證廉潔行政、提高政府效能、維護市場經(jīng)濟秩序、維護人民群眾利益，最終推動社會可持續(xù)和諧發(fā)展。

關鍵詞：國家審計；國家治理；關系

中圖分類號：F239.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0119-03

國家需要治理，國家治理如果失效，就會產(chǎn)生腐敗和混亂。按照委托代理理論，國家在行使人民讓渡的國家權力過程中，即國家治理主體在治理過程中，容易與委托人之間產(chǎn)生“信息不對稱”、“目標不一致”和“利益沖突”等內(nèi)生缺陷。這些缺陷的具體后果表現(xiàn)主要有三：一是征稅權和財政預算權的濫用；二是國家治理活動缺失績效；三是政府官員權力的異化[1]。所以，國家治理系統(tǒng)必須有完善的運行機制尤其是監(jiān)督機制作保障。2013年10月在北京召開的世界審計組織第二十一屆大會通過的《北京宣言——最高審計機關促進良治》，明確提出促進國家良治是各國最高審計機關的重要任務和目標。①

一、國家治理需要審計監(jiān)督機制

國家起源于人民根據(jù)自由意志所締結(jié)的社會契約，根本目標在于通過國家來保障人民的基本權利，推動社會可持續(xù)和諧發(fā)展。國家治理是國家機關為了實現(xiàn)其根本目標，通過一系列制度安排，配置和運行國家權力和責任，識別治理范圍內(nèi)的風險，協(xié)同其他主體，對社會實施管理和控制的過程。在不同歷史時期，各個國家的治理目標、模式、手段和方法各有不同，但有一個共同的追求就是實現(xiàn)國家良治。

劉家義（2012）認為[2]，國家治理良治的標準主要有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護主權和對內(nèi)維持政局穩(wěn)定；二是有效的權力運行和制約機制，遏制腐?。蝗怯行У姆梢?guī)則和社會秩序，實現(xiàn)公平正義；四是有效的民生權益保障機制，促進擺脫貧困和增進福利；五是有效的經(jīng)濟社會發(fā)展機制，保障國家經(jīng)濟社會健康運行。

國家治理的參與主體從理論講應該包括政府、社會、市場。中國改革后的國家治理模式實質(zhì)上是一個全能型政府逐步收縮，社會和市場治理不斷擴展的過程。但總體來看，中國目前還屬于政府發(fā)揮主導作用的國家治理模式，社會和市場參與國家治理的力度不足。人民政府作為參與國家治理的國家機關，具體的治理目標主要是構(gòu)建責任、廉潔、高效、法治、透明的政府，保證公共財政的公平分配，為公平的經(jīng)濟增長創(chuàng)造一個富有活力的政治和法制環(huán)境，維護社會公正，逐步實現(xiàn)政府、社會、市場的共同治理。

國家治理的核心是公共權力如何有效配置和運行的問題，需要不同的機構(gòu)分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督的職責，因此，國家治理的結(jié)構(gòu)就表現(xiàn)為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個子系統(tǒng)，這三子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴。按照委托代理理論，上述國家治理結(jié)構(gòu)容易與委托人之間產(chǎn)生“信息不對稱”、“目標不一致”和“利益沖突”等缺陷。這些缺陷形成的嚴重后果就是行政權力和財政收入的濫用、國家治理活動的績效缺失、政府官員將手中公共權力私有化。這些后果都會直接或間接導致無法順利實現(xiàn)國家治理目標，所以，為了實現(xiàn)國家職能，實現(xiàn)構(gòu)建責任、廉潔、高效、法治、透明政府的國家治理的目標，需要建立權責對等和利益公平分享機制、權力制衡機制、獎懲問責機制、預算管制機制、行為與信息透明機制、監(jiān)控機制等治理機制以彌補上述缺陷。

蔡春等（2012）認為[3]，國家審計通過監(jiān)督、鑒證和評價等職能的發(fā)揮，為國家治理機制的有效運行提供堅強的后盾，才能合理保證和促進公共受托責任的全面有效履行。

二、國家審計的產(chǎn)生源于國家治理的需要

國家治理產(chǎn)生的理論基礎是委托代理理論，按照委托代理理論，國家在行使人民讓渡的國家權力過程中，形成了公共受托責任關系。楊時展教授（1986）指出“審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展”[4]。國家審計產(chǎn)生的動因是公共受托責任，公共受托責任可分為受托財務責任階段、受托管理責任階段、受托社會責任階段。

受托財務責任階段，國家審計關心政府財政資金使用合法不合法，楊時展教授（1997）認為：“在民主制度比較不發(fā)達的情況下，受托責任以合法性為主，只要是依法支出的，沒有‘落入個人腰包，能夠按照老套的封建標準，做到‘取之于民，用之于民，也就認為已經(jīng)盡受托責任能事了，不大注意所付貨幣代價大小的問題”[5]。

到了受托管理責任階段，國家審計除了關注政府財政資金使用是否合法，還要關注財政資金使用的經(jīng)濟性、效率和效果，國家審計關注范圍擴大了。

到了受托社會責任階段，受托責任擴展到對非特定委托人的社會責任，國家審計開始超越傳統(tǒng)審計業(yè)務領域，關心政府責任的履行及其效能，不僅包括財政資金使用的合法性、經(jīng)濟性、效率和效果，還包括經(jīng)濟安全、資源環(huán)境安全等問題。

在社會公眾與政府之間形成的委托-代理關系中，政府作為代理人擁有信息優(yōu)勢，而社會公眾作為委托人處于信息劣勢。由于利益沖突和信息不對稱的存在，作為代理人的政府及其下級機關或人員可能試圖謀取自身利益的最大化，從而損害委托人利益，因此，有必要專門設置一個獨立的機關，對各級政府機關或人員的公共受托責任的履行情況進行審查監(jiān)督，這一獨立機關，就是國家審計機關。

在審計的起源意義上，“一開始，政府就關心核算收支和征收稅賦。體現(xiàn)這種關心的一個重要方面是建立控制，包括審計，減少因官員不稱職或欺詐所造成的錯誤和弊端?！盵6]所以，國家審計的產(chǎn)生源于國家治理的需要，其核心是推動實現(xiàn)國家的良好治理，保證國家經(jīng)濟社會健康運行和科學發(fā)展，從而更好地保障人民的利益。

三、國家審計的業(yè)務類型取決于國家治理問責機制的需要endprint

審計是基于公共受托責任關系和國家治理的需要而產(chǎn)生的，為什么會有合規(guī)性審計、財務審計、績效審計、經(jīng)濟責任審計等多種審計業(yè)務類型呢？ 這是因為審計業(yè)務類型由國家治理中的委托人問責內(nèi)容決定。委托人的問責內(nèi)容一般包括是否真實報告相關信息、是否遵守國家相關法律法規(guī)、財產(chǎn)是否安全、是否有效使用財產(chǎn)等。其中，前三項是最基本內(nèi)容，主要源于受托財務責任。委托人對問責內(nèi)容與責任的不同關注度影響著審計業(yè)務類型。如果委托人主要關心財務責任，則審計業(yè)務就是財務審計和合規(guī)性審計。如果委托人主要關注管理責任，審計業(yè)務便是績效審計或經(jīng)濟責任審計。

不同國家審計業(yè)務類型的差異化也可用此原則來解釋。比如美國等發(fā)達國家以績效審計為主，而目前中國國家審計以真實性、合法性審計為主。這就是由于問責主體對問責內(nèi)容的需求不同形成的。發(fā)達國家的國家審計比較成熟，問責主體對真實性、合法性等財務責任的問責需求和不滿意程度已經(jīng)較低，因而更加關心經(jīng)濟性、效率性和效果性等管理責任。中國開展現(xiàn)代國家審計僅僅三十余年，改革開放過程中還伴隨大量的制度變遷，因此，對以真實性、合法性為主的財務問責甚至是財務責任的某一方面有較強的需求，財務審計自然就成為主要的審計業(yè)務類型。然而，公共部門的管理責任并非沒有問題，而只是在當前有限的審計資源條件下，國家審計資源必須優(yōu)先配置到最迫切的領域。所以，中國國家審計要圍繞國家治理的中心工作開展，正體現(xiàn)出審計業(yè)務由公共責任委托人的問責需求決定。

四、國家審計在國家治理中的基本職能是監(jiān)督

在國家治理結(jié)構(gòu)中，需要不同的機構(gòu)分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督的職權與責任，三者之間相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴。從理論上講，權力具有擴張性、自利性和腐蝕性等特征，只有受到有效監(jiān)督和制約的權力才能維護公民的自由和權利，才能捍衛(wèi)社會公共利益?！稇椃ā泛汀秾徲嫹ā焚x予審計法定的監(jiān)督職責，使國家審計對權力的制約和監(jiān)督擁有較高的法律地位。

關于審計的職能，主流觀點是“三職能論”，即經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證。這三個職能中又有“側(cè)重論”：國家審計側(cè)重監(jiān)督，內(nèi)部審計側(cè)重評價，民間審計側(cè)重鑒證[7]。近年來興起的跟蹤審計強調(diào)“審幫促”，“免疫系統(tǒng)”論強調(diào)立足服務、堅持監(jiān)督[8]?！皣抑卫怼闭撜J為，國家審計的目標、重點和方式，應隨著國家治理的目標、重點和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變[9]。因此，“國家治理”論是國家審計理論的高度凝練，根據(jù)“國家治理”論，國家審計應重點發(fā)揮監(jiān)督職能，關注民生、腐敗和政府透明等問題。其中民生問題與人民幸福最為相關，可以發(fā)揮審計的監(jiān)督和評價職能；腐敗問題是當前人民最關心和最緊迫的問題，可以發(fā)揮審計的監(jiān)督職能；政府透明是國家治理機制有效運轉(zhuǎn)的基礎，可以發(fā)揮審計的評價和鑒證職能。

縱觀中國國家審計職能的發(fā)展，由“監(jiān)督經(jīng)濟活動運行”相對單一的層次，發(fā)展到了“免疫系統(tǒng)”論中“保障國家經(jīng)濟社會運行”較高層次，再到把國家審計提升到國家治理的高度，在這個發(fā)展過程中，審計是通過發(fā)揮揭示、抵御和預防的功能而實現(xiàn)其監(jiān)督的職能的。①

1.揭示功能。指國家審計通過監(jiān)督檢查各項治理政策措施的貫徹執(zhí)行情況，在審計實踐中證實被審計問題的客觀現(xiàn)狀，即能夠清楚地說明被審計對象存在問題的客觀事實“是什么”和“為什么是什么”，從而起到有效的揭示作用，促進治理措施落實到位。

2.抵御功能。指國家審計提出切實有效的審計建議，促進完善體制、規(guī)范機制、健全制度，即解決“應該是什么”的問題，能夠起到抑制和抵御經(jīng)濟社會運行中的各種“病害”的功能，促進提高國家治理績效。

3.預防功能。指國家審計憑借其震懾作用及獨立、客觀、公正、超脫、綜合的優(yōu)勢，從國家治理相互制約的機制建設層面，提出切實有效的系統(tǒng)優(yōu)化建議，起到預防和預警經(jīng)濟社會健康運行中的風險隱患的功能，增強治理系統(tǒng)的“免疫力”。

揭示、抵御和預防是國家審計實現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的三種表現(xiàn)方式，統(tǒng)一于審計工作的實踐之中，是三位一體的，共同保障國家經(jīng)濟社會的健康運行。其中，揭示是基礎，沒有揭示，就不能進行抵御和預防；抵御是重點，沒有抵御就不會形成威懾，就不會使揭示的問題得以糾正、發(fā)現(xiàn)的漏洞得以修補，預防也便無從談起；預防是目的，保障經(jīng)濟社會的健康運行就是使經(jīng)濟社會少出問題，這需要事前的預防，預防的深度和廣度在一定程度上體現(xiàn)著審計作用是否得到充分發(fā)揮。免疫系統(tǒng)作用的發(fā)揮是一個整體，不能割裂開來，沒有揭露和抵御功能的充分發(fā)揮，預防功能是無法單獨實現(xiàn)的[5]。

五、國家審計在國家治理中的根本作用是建設

從根本上看，中國國家審計發(fā)揮的是建設性作用。國務院總理李克強在2013年6月視察審計署時表示：審計是我們國家監(jiān)督機制的重要組成部分、國家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護者”、反腐的“利劍”、權力監(jiān)督的“緊箍咒”、深化改革的“催化劑”（劉家義，2013.10）。①中國的國家審計從真實、合法性審計為主到效益審計的探索，從重點揭露問題到重視審計整改，全面反映了中國國家審計建設性作用的不斷發(fā)揮。國家審計的建設性作用具體表現(xiàn)在以下方面：

1.監(jiān)督權力運行——促進政府責任化。權力和責任從來都如影隨形，享受權力的人，理應負有責任。政府的責任至少包括經(jīng)濟責任、政治責任和行政責任等。國家審計以經(jīng)濟監(jiān)督為主線，擴展到監(jiān)督人民關心的各項政府經(jīng)濟活動，從聚焦于經(jīng)濟活動層面的審查監(jiān)督深入落實到問責制度層面。通過監(jiān)督各項經(jīng)濟活動，揭露經(jīng)濟責任履行中的重大違法違規(guī)問題，對相關人員進行責任追究，形成責權對等的體制，最終促進責任政府的建立。

2.保證廉潔行政——促進政府廉潔化。國家審計監(jiān)督作為一種制度性設計，幾乎覆蓋所有財政資金和政府機構(gòu)，最有條件發(fā)現(xiàn)國家財富被直接或間接侵吞，也最有可能發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案，在國家反腐倡廉建設中發(fā)揮重要作用，合理保證政府廉潔行政。

3.提高政府效能——促進政府高效化。國家審計通過評價政府財政收入的使用效率，有助于發(fā)現(xiàn)財政資金使用中的問題，追究相關人員的責任；有助于評價政府經(jīng)濟責任的履行情況，考核政府及公職人員的業(yè)績。還可以及時地揭露國家治理中的制度性問題和政策性缺陷，通過提出有針對性的建議，推動國家改革中的制度建設和政策規(guī)范，促進政府的高效化。

4.維護市場經(jīng)濟秩序——促進國家法制化。審計可以通過兩個途徑促進國家法治化：一是對政府部門財政、財務收支情況的審計，揭露不嚴格執(zhí)行法律的行為，查處違法亂紀行為，推進法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。二是通過發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)制度的缺陷，法律執(zhí)行中的不足，及時將信息反饋給相關部門，推進法制化的建設和完善。

5.維護人民群眾利益——促進政府透明化。國家審計對于提高政府透明度的作用在于審計信息披露，通過及時和完整的信息披露與綜合利用，可以推動提高政府信息透明度。

6.推動社會和諧發(fā)展。開展國家審計可以及時發(fā)現(xiàn)、識別影響國家經(jīng)濟安全和社會和諧穩(wěn)定的公共風險隱患，及時揭示潛在的風險，提出預警信號，并用審計結(jié)果引導社會公眾理性接受、分析和判斷風險程度，維護社會和諧穩(wěn)定，推動國家良治。

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[責任編輯 吳明宇]endprint