【內(nèi)容提要】《外層空間條約》所確立的太空“全球公地”性質(zhì)正遭到日益嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，國際政治、軍事、經(jīng)濟、社會日益依賴太空；另一方面，太空技術(shù)也正日益成為國家經(jīng)濟發(fā)展的助推器，國家軍事實力的倍增器，國家軍事和安全戰(zhàn)略的賦能器，國家軟實力的展示器。隨著太空活動的日益頻繁，太空呈現(xiàn)出“公地悲劇”的特征，太空安全問題日益突出特別是太空環(huán)境惡化、太空資源稀缺以及面臨太空武器化威脅，急需國際社會進行治理。為此，國際社會也提出了多項治理倡議，并進行了相當努力，也取得了部分成效，但實現(xiàn)全面太空安全治理的目標仍然任重而道遠。由于太空技術(shù)具有軍民兩用性質(zhì)，一些國家希望利用太空技術(shù)提升軍事實力，作為維護霸權(quán)和反對霸權(quán)的基礎(chǔ)，無法就太空安全治理達成共識。國際合作是太空安全治理的唯一途徑，不僅可以緩解頻軌資源短缺問題，也有助于解決太空環(huán)境問題，更有助于禁止太空武器化，實現(xiàn)太空透明與信任建設(shè)機制，確保太空的可持續(xù)性利用。

【關(guān)鍵詞】太空 治理 國際合作 國際公地

【作者簡介】何奇松，上海政法學院國際事務(wù)與公共管理系教授

【中圖分類號】D815/G303

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）06-0119-19

隨著太空技術(shù)的發(fā)展及其運用，太空的重要性日益凸顯；同時，人類對太空的依賴程度也越來越高。然而，作為全球公地一部分的太空，也越來越顯示出“公地悲劇”（The Tragedy of the Commons）的特征，表現(xiàn)為太空越來越“擁擠”（congested），越來越具“競爭性”（competitive）和“對抗性”（contested）。這就是所謂的太空安全的“3Cs”困境。目前，國際社會普遍認為太空安全治理刻不容緩。為此，國際社會進行了努力，也取得了部分成就，但距離“善治”的目標還有很大差距。那么，太空安全治理的困境何在？如何找到突破口？本文試圖對此進行分析。

一、國際太空法律與太空的“公地悲劇”

太空作為“全球公地”（Global Commons，有的翻譯為“全球公域”）的法律地位是由1967年生效的《外層空間條約》[ 中文全稱是《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應(yīng)遵守原則的條約》，簡稱OST。] 所確定的，《外層空間條約》也為太空全球管理提供了基本框架。就前者而言，《外層空間條約》第二條規(guī)定，太空包括月球和其他天體，任何國家不得提出主權(quán)主張，不得通過使用或占領(lǐng)，或者以任何其他方式據(jù)為己有。[ 參見《聯(lián)合國與外層空間有關(guān)的條約和原則》第一部分“聯(lián)合國條約”，2002年，中國航天局網(wǎng)站，http：//www.cnsa.gov.cn/n615708/n620168/n620180/appendix/2007730133541. pdf。下文中關(guān)于聯(lián)合國有關(guān)太空的條約均來自此文件，不再一一注明。] 就后者而言，《外層空間條約》第一條規(guī)定，太空探索與利用，應(yīng)該促進所有國家福利與利益，不管這些國家的經(jīng)濟、科學發(fā)展水平如何。太空探索與利用是全人類的事業(yè)。第三條規(guī)定，探索和利用太空，包括月球和其他天體，應(yīng)該遵守國際法，促進國際和平與安全，以及增進國際合作。第九條規(guī)定，締約國進行太空活動時，應(yīng)照顧所有其他締約國的相應(yīng)利益，不對其產(chǎn)生有害干擾。第七條規(guī)定，一締約國如果對其他締約國產(chǎn)生危害，應(yīng)該承擔國際責任。

太空技術(shù)正被廣泛運用于政治、軍事、經(jīng)濟和社會、氣象、交通、通訊、金融等領(lǐng)域并日益表明，太空技術(shù)是國家經(jīng)濟發(fā)展的助推器甚至引擎，是國家軍事實力的倍增器（multiplier），是國家軍事戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略的賦能器（enabler），也是國家軟實力的展示。因此，只要具備經(jīng)濟和技術(shù)實力的國家都嘗試進入太空并提升太空實力；而那些尚不具備實力的國家也試圖進入太空或至少是利用太空。一般來說，一國依賴太空的程度越高，其太空技術(shù)越先進，國家整體實力也越強大，軍事實力也越強大。

太空作為全球公地具有越來越重要的作用，各國家行為體與非國家行為體競相進入太空。自進入太空時代以來，有60多個行為體進入太空，[ Bharath Gopalaswamy， “Space Governance： A Modest but Important Start，” Space News， November 4， 2013， http：//www.spacenews.com/article/opinion/37989space-governance-a- modest-but-important-start.] 擁有1，167顆衛(wèi)星。[ UCS Satellite Database， February 1， 2014， http：//www.ucsusa.org/nuclear_weapons_ and_global_security/solutions/space-weapons/ucs-satellite-database.html.] 在這種情況下，太空出現(xiàn)了哈丁（Garret Hardin）所說的“公地悲劇”的現(xiàn)象。每個“牧羊人”（國家和非國家行為體）都想增加更多的“羊群”（衛(wèi)星），太空公地上的“草原”出現(xiàn)“沙化”，具體表現(xiàn)為：

一是太空碎片增多，太空環(huán)境惡化，影響航天器進出太空、在軌運行。美國國防部太空監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)跟蹤編目的直徑大約為10厘米的太空物體為16，000個，跟蹤但沒有編目的同樣大小尺寸的太空物體大約為23，000個。[ Space Security Index 2013， 10th edition， Ontario： 2013， p. 10， heep：//www.spacesecurity.org.] 所有被跟蹤物體的87%是大碎片和無源衛(wèi)星。[ Karl D. Hebert， “Regulation of Space Weapons： Ensuring Stability and Continued Use of Outer Space，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 14.] 直徑大于1厘米小于10厘米的太空碎片大約50萬個。[ NASA， NASA Orbital Debris Program Office， http：//www.orbitaldebris.jsc.nasa.gov/faqs. html.] 碎片與碎片、衛(wèi)星相撞，可以產(chǎn)生更多的碎片，形成“碎片潮”，進一步加劇太空環(huán)境的惡化，形成“凱斯勒綜合征”（Kessler Syndrome）。

二是在軌航天器增多，衛(wèi)星無線電相互干擾的事故出現(xiàn)增多趨勢。盡管技術(shù)進步確實可以縮小衛(wèi)星與衛(wèi)星之間的間距，但也要保持一定的距離，避免衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器信號干擾。同時，衛(wèi)星數(shù)量增多以及衛(wèi)星間距較小，增大了衛(wèi)星相撞的幾率。2009年2月，美俄衛(wèi)星相撞成為歷史上首例衛(wèi)星相撞事故。

三是由于衛(wèi)星頻率、軌道資源緊張，各國為此競爭激烈。原則上頻率資源是無限的，但限于目前的技術(shù)水平，人類運用的頻率極為有限?？此啤盁o邊”的太空，原則上可以容納“無數(shù)”衛(wèi)星，但事實并非如此，尤其是距離地球36，000公里的地球靜止軌道只有一條。盡管技術(shù)發(fā)展可以縮小衛(wèi)星間距，但可容納的衛(wèi)星總數(shù)仍然有限。因此，各國對衛(wèi)星頻軌資源的搶奪日益激烈。目前，世界各國申報地球靜止軌道的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)近3，000個。[ 李建欣：《強化頻率和軌道資源管理，促進衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展》，載《世界電信》2010年第6期，第73頁。] 更嚴峻的挑戰(zhàn)是，為保障自身“羊群”有足夠的“草料”（頻軌資源），同時不被他人“羊群”踐踏（相撞與干擾），有些“牧羊人”不僅牽了“牧羊犬”（太空態(tài)勢感知，SSA），還在腰間別上了“手槍”，[ 程群：《太空安全的“公地悲劇”及其對策》，載《社會科學》2009年第12期。] 即太空武器化，發(fā)展各種陸、海、空、天基武器，或作為反衛(wèi)星武器，或作為對地武器，或作為對天武器，已成為太空安全的最大隱患?？偠灾赵絹碓健皳頂D”，越來越具有“競爭性”，“對抗”的意味也甚為濃厚，太空活動進入了“3Cs”時代。[ US DOD， National Security Space Strategy， January， 2011， http：//www.defense.gov/home/ features/2011/0111_nsss/docs/NationalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.pdf.]

上述問題既涉及太空環(huán)境、資源與安全問題，也涉及“自然”與“人為”因素的相互交織，但更多體現(xiàn)為“人為”因素。衛(wèi)星主要分布于距離地球800公里和36，000公里的太空軌道，太空碎片也主要集中于這兩個軌道帶。碎片分解導致碎片增多，并對在軌衛(wèi)星造成潛在威脅。由于頻軌資源有限，導致衛(wèi)星頻率相互干擾，甚至造成衛(wèi)星相撞，而衛(wèi)星相撞注定產(chǎn)生更多碎片，從而又增加衛(wèi)星被碎片撞擊的幾率。太空武器化也增加了衛(wèi)星被攻擊的可能，由此也會產(chǎn)生大量碎片。

根據(jù)集體行動理論的觀點，太空公地悲劇緣于許多短視的、自私的使用者，試圖在非排他性的公共物品使用中獲益最大化，而不考慮其他使用者、有限的資源與環(huán)境，以及對自身長期收益的負面影響。當公地資源與環(huán)境由于過分擁擠而退化，使用者要想獲得相同的收益，必須消費更多的資源，由此導致公地質(zhì)量持續(xù)下降。

扭轉(zhuǎn)這種悲劇發(fā)生的根本方法之一，要求具有權(quán)威的機構(gòu)制定規(guī)則，并監(jiān)督規(guī)則的遵守，對違反規(guī)則的使用者進行處罰。目前，管理太空利用和開發(fā)的國際機構(gòu)有5個，分別為聯(lián)合國大會（UNGA）、裁軍大會（CD）、和平利用太空委員會（COPUOS）、國際電信聯(lián)盟（ITU）和機構(gòu)間太空碎片減緩委員會（IADC）。聯(lián)合國大會有6個常設(shè)委員會，就太空事務(wù)而言，其中兩個委員會具有重要作用，即處理裁軍與安全事務(wù)的第一委員會和包括太空事務(wù)在內(nèi)的特定政治事務(wù)的第四委員會。和平利用太空委員會（其秘書處是太空事務(wù)辦公室，OOSA）作為聯(lián)合國的一個機構(gòu)，代表成員國負責處理涉及太空的開發(fā)政策，但不處理軍事太空問題。該機構(gòu)下設(shè)兩個小組委員會，即科學技術(shù)小組委員會和法律小組委員會，該機構(gòu)每年通過第四委員會向聯(lián)大報告工作。裁軍大會雖不是聯(lián)合國機構(gòu)，但在聯(lián)合國監(jiān)督下開展工作，是裁軍的國際論壇，因此該機構(gòu)負責處理太空武器和太空安全問題。裁軍大會通過第一委員會向聯(lián)大報告工作。國際電信聯(lián)盟負責處理衛(wèi)星頻率資源、軌道資源的申請與分配。機構(gòu)間太空碎片減緩委員會則負責處理太空碎片問題。

但上述各機構(gòu)在太空管理方面并不具有強制性。太空法律體系所確立的有關(guān)規(guī)則，如要求各國向聯(lián)合國機構(gòu)登記衛(wèi)星的各種參數(shù)并未被嚴格遵守；國際磋商機制也沒有貫徹執(zhí)行。國際電信聯(lián)盟處理太空頻軌資源紛爭時，只有協(xié)調(diào)功能，沒有處罰權(quán)力。機構(gòu)間太空碎片減緩委員會制定的《太空碎片減緩指南》只是一個自愿協(xié)定。更重要的是，沒有一個權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)籌分散于上述5個機構(gòu)的職責與功能。

扭轉(zhuǎn)太空“公地悲劇”的另一個方式，要求使用者建立非正式的自我約束機制，確保太空的可持續(xù)利用。如果使用者尤其是太空強國之間不是僅考慮短期收益，而著眼于長期收益，達成共識并確立非正式的規(guī)則，將有利于推進太空治理。根據(jù)《外層空間條約》第一條規(guī)定，太空探索和利用應(yīng)該促進所有國家的福祉和利益。但這一規(guī)定不具有任何法律約束力。美國參議院外交關(guān)系委員會的聲明稱，這一條款沒有規(guī)定任何實質(zhì)內(nèi)容，很難改變美國決定如何以及在何種程度上享受其太空活動的利益與結(jié)果的權(quán)利。[ U.S. Congress， Treaty on Outer Space： Hearings before the Senate Committee on Foreign Relations， 90th U.S. Congress， Washington， D.C.， 1967， p. 74， http：//web1.olemiss.edu/ncrsasl/ atlas/archive/files/a668a8483db1a59c496fb97f784bcc20.pdf.] 這表明美國不會為了他國利益而克制自己的行為，反而會憑借強大的太空技術(shù)實力，向太空發(fā)射更多衛(wèi)星，搶占更多的軌道資源尤其是地球靜止軌道資源。美國甚至為了利益不惜推動太空武器化，帶頭破壞規(guī)則，其他國家被迫效尤。

與此同時，《外層空間條約》第一條也沒有確定何為“所有國家利益”，容易導致解讀的隨意性，符合一個國家的自身利益，可能損害另一個國家的利益。[ Promit Chatterjee， “Legality of Anti-Satellites under the Space Law Regime，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 29.] 例如，朝鮮、伊朗發(fā)射衛(wèi)星，對于它們而言有助于本國國家實力的增強，可以享受太空帶來的種種利益——軍事的、政治的、經(jīng)濟的，但對于美國而言則是對其國家安全的威脅。在此情況下，促使美國牽頭制定該領(lǐng)域的國際規(guī)范，事實上是不太可能的。

二、太空安全治理的國際努力

冷戰(zhàn)時期，國際社會治理太空問題主要集中于防止太空核武器化，即太空安全問題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會對太空安全治理的關(guān)注轉(zhuǎn)向另外三個領(lǐng)域，即資源、環(huán)境與安全問題，盡管冷戰(zhàn)時期就對其有不同程度的關(guān)注。

太空時代的到來與導彈核武器緊密相關(guān)。隨著蘇聯(lián)洲際導彈、衛(wèi)星的成功發(fā)射，美國感到恐慌。1958年，艾森豪威爾政府決定進行核試驗來檢驗摧毀來襲的核導彈的可行性。美國軍方在高空、太空進行了幾十次核試驗。試驗的結(jié)果表明，不僅可以摧毀來襲的核導彈，而且核爆炸脈沖可以使無線電中斷數(shù)小時，核輻射可以使處于5萬英尺高空的飛行員致命。[ James Clay Moltz， The Politics of Space Security： Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest， Stanford， California： Stanford University Press， 2008， pp. 96-97.] 蘇聯(lián)也進行了類似的高空、太空核試驗，試驗結(jié)果與美國相同，太空核爆炸不僅可以摧毀來襲的核導彈，而且也可以摧毀衛(wèi)星，或?qū)⑵湔?，或通過電磁輻射破壞衛(wèi)星電子設(shè)備。據(jù)美國外交政策網(wǎng)站2014年1月報道，冷戰(zhàn)時期美國進行了16次高空核爆炸，至少摧毀或損壞了8顆衛(wèi)星。[ Robert Beckhusen， “Military Looks to Shield Its Satellites from Electromagnetic Attacks，” Foreign Policy， January 3， 2014， http：//www.foreignpolicy.com/posts/2014/01/03/bzzt_military _ wants_to_protect_satellites_from_emp_weapons#sthash.iTp1dadw.CM3xt2T9.dpbs.] 為保護首都和洲際導彈發(fā)射基地，美蘇兩國在基地和首都附近均建立了載有核武器的反導系統(tǒng)。鑒于太空核武器化對載人航天飛行、衛(wèi)星的嚴重影響以及對戰(zhàn)略平衡的破壞，面對國際壓力，國際社會分別于1963年、1967年和1972年簽署《部分禁試條約》、《外層空間條約》和《反導條約》，并相繼生效。《部分禁試條約》禁止在太空進行核試驗；《外層空間條約》禁止在太空（含星體）放置核武器以及其他大規(guī)模殺傷性武器；《反導條約》規(guī)定雙方在戰(zhàn)略導彈基地和首都允許部署少量核反導系統(tǒng)，但嚴禁發(fā)展、部署天基反導系統(tǒng)。這是國際社會在防止太空核武器化方面取得的重要成就。[ 從某種程度上講，《反導條約》是《外層空間條約》在禁止太空核武器方面的倒退。在美國宣布退出《反導條約》并使之失效之后，《外層空間條約》才真正禁止太空核武器化（除了攜帶核材料的航天器外）。但隨著允許美國等國家可以部署天基等反導系統(tǒng)，新的太空安全問題又出現(xiàn)了。]

冷戰(zhàn)時期，盡管國際社會在禁止太空核武器化，禁止在太空部署大規(guī)模殺傷性武器方面取得巨大成就，但在太空安全的其他領(lǐng)域進展甚少。美蘇在這一時期都進行了反衛(wèi)星試驗，也研發(fā)了多種空基、天基反衛(wèi)星武器，美國甚至試驗將太空碎片作為反衛(wèi)星武器。美國海軍利用金屬小球形成碎片帶，打擊蘇聯(lián)在軌衛(wèi)星的“早春”（Early Spring）計劃。[ Paul B .Stares， The Militarization of the Space： US Policy 1945-1984， Ithaca， N.Y.： Cornell University Press， 1985， pp. 109-110； Bob Aldridge， Anti-satellite Warfare： Little Heard of and Never Seen， Pacific Life Research Center， March 6， 2002， p. 2， http：//www.plrc.org/docs/ 000829A.pdf. ] 1983年里根政府宣布“戰(zhàn)略防御倡議”（即“星球大戰(zhàn)計劃”）發(fā)展太空武器，建立多層攔截系統(tǒng)，摧毀蘇聯(lián)來襲的核導彈，打破“相互確保摧毀”的魔咒，確保美國生存安全。蘇聯(lián)在1980年和1983年兩次向聯(lián)合國大會提交禁止太空武器化的條約草案，[ 相關(guān)內(nèi)容參見何奇松著：《太空安全問題研究》，復旦大學出版社2014年版，第207-209頁。] 中國也在1985年裁軍大會上提出禁止太空軍備競賽的工作文件，建議設(shè)立特別委員會開展工作。上述努力均由于美國反對而未取得成功。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，尤其是在卸下《反導條約》包袱后，美國提出“星球防御倡議”，實施小型的“星球大戰(zhàn)”計劃，研發(fā)各種太空武器，包括反衛(wèi)星武器。國際社會為此進行了各種努力，尤其是中俄聯(lián)手于2008年向裁軍大會提交了《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）》（簡稱PPWT）[ 《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）》，中國外交部網(wǎng)站，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/t406997.shtml。]。中俄兩國做了大量外交努力，與有關(guān)國家進行磋商，就一些界定問題與國際社會達成共識。2014年6月，中俄再度聯(lián)手，向裁軍大會提交PPWT修正文本。同樣由于美國等國家的反對，該問題在裁軍大會上陷于僵局，因此禁止太空武器化的目標仍未實現(xiàn)，仍有待繼續(xù)努力。

在太空資源問題上，國際社會的努力是使發(fā)展中國家、特定地理位置的國家享有一定“特權(quán)”，使其獲得一定頻軌資源。上世紀70到80年代，發(fā)展中國家和赤道國家擔心美蘇搶占太空資源和地球靜止軌道資源，要求國際電信聯(lián)盟修改“先申報先使用”的原則。1976年，8個赤道國家代表聚首波哥大，發(fā)表《波哥大宣言》，對赤道國家上空的靜止軌道提出了主權(quán)訴求。印度也在80年代提出國際電信聯(lián)盟應(yīng)向每個國家提供一定數(shù)量的軌道，實行衛(wèi)星軌道許可證制度，為發(fā)展中國家提供最低限度的“軌道產(chǎn)權(quán)保障”。上述兩個主張顯然有悖于《外層空間條約》的太空資源不得為某一國據(jù)為己有的精神。但國際社會不能完全忽視這些國際利益訴求。1982年，國際電信聯(lián)盟修改《組織法》表示，在無線電頻譜和軌道資源（包括靜止軌道）方面，使國家和國家集團可以在公平基礎(chǔ)上享有，“同時考慮發(fā)展中國家的特殊需要，以及特定國家的具體地理位置”。由此國際電信聯(lián)盟賦予每個國家享有地球靜止軌道位置以及相應(yīng)頻率的權(quán)利。但由于與發(fā)達國家存在技術(shù)鴻溝，發(fā)展中國家還未能進入太空，國際社會為此作出了努力，國際電信聯(lián)盟修改相應(yīng)規(guī)則，給予發(fā)展中國家一些特權(quán)，如優(yōu)先照顧這些國家申請頻軌資源，并允許它們適當延長發(fā)射入軌日期，為其提供充裕時間進行衛(wèi)星系統(tǒng)的設(shè)計、建造與發(fā)射，并繼續(xù)探索如何使發(fā)展中國家、特殊位置國家公平獲取衛(wèi)星頻軌尤其是地球同步靜止軌道資源。[ 何奇松著：《太空安全問題研究》，第138-145頁。]

雖然國際社會在太空頻軌資源方面所作的努力，不是直接保護太空資源，也不屬于太空安全治理的范疇，但從間接角度來看，這仍是保護太空資源，屬于太空治理內(nèi)容。如果這些發(fā)展中國家、特殊地理位置的國家不能享有一定“特權(quán)”，獲得一定的頻軌資源，不排除它們鋌而走險，破壞在軌衛(wèi)星的運行。例如，埃塞俄比亞有能力對衛(wèi)星實施干擾，不排除其他一些發(fā)展中國家也擁有這樣的能力。被美國視為“無賴國家”的朝鮮和伊朗的反衛(wèi)星能力不可小覷。因此，給予有關(guān)國家太空頻軌資源不僅涉及太空的資源，而且涉及環(huán)境與安全等問題，自然屬于太空安全治理。

隨著太空發(fā)射物的增多，人們也逐漸認識到太空碎片的危害，尤其在美蘇火箭在軌爆炸后，對于太空碎片危害的認識進一步提升?！皠P斯勒綜合征”是凱斯勒（Donald J. Kessler）于1978年提出的假設(shè)，反映了科學界對太空碎片的擔憂。1993年美國航天航空局（NASA）、歐洲航天局（ESA）、俄羅斯航天局等共同發(fā)起，在加里寧格勒成立機構(gòu)間太空碎片減緩委員會，旨在促進各國在太空碎片研究領(lǐng)域的合作與交流，成果共享，解決太空碎片問題。目前，該機構(gòu)有11個成員國，包括美、俄、中、歐盟、日、德、?。ǘ龋?、法、烏（克蘭）、英、意等國家和組織。2002年，聯(lián)合國通過了《太空碎片減緩指南》，要求航天器在發(fā)射、在軌運行、重返大氣層或進入處置軌道三個階段，最大限度減緩太空碎片。經(jīng)過反饋，2006年聯(lián)合國通過《指南修正案》。這是一個自愿協(xié)定，不具備法律約束力。在此指導下，包括美、俄、中、歐等國家和組織都制定了相關(guān)政策與技術(shù)標準，努力減少太空碎片。在遵守《指南》方面，一些國家落實較好，一些國家不盡如人意。[ 相關(guān)內(nèi)容可參見Space Security Index 2008—2013年的各個版本，http：//ploughshares.ca。] 該指南涉及的只是消極減緩太空碎片（不增加太空碎片），不涉及積極移除太空碎片（active debris removal， ADR）。與太空資源、安全問題治理相比，太空碎片治理有較大的進展。

此外，冷戰(zhàn)結(jié)束后，有關(guān)國家和國際組織還發(fā)起了5個倡議，致力于太空安全的治理。除中俄2008年、2014年聯(lián)手推出PPWT（修正文本）外，另外4個倡議分別為歐盟的“太空活動行為準則”（Code of Conduct for Outer Space， CoC）、美國的“國際太空活動行為準則”（ICoC）、聯(lián)合國太空和平利用委員會的“太空長期可持續(xù)性倡議”（LTSSA）和聯(lián)合國大會的太空透明與信任建設(shè)機制（TCBMS）。[ 孫雪巖、何奇松：《太空安全治理的五個倡議》，載《北京理工大學學報》（社會科學版）2013年第4期。]

在知名智庫的推動下，歐盟于2008年通過其太空活動行為準則，并于2010年和2012年進行了修正。為取得廣泛國際共識，歐盟與幾十個國家在2013年分別于基輔和曼谷進行了兩次國際磋商，歐盟還于2014年夏季再次召開國際會議進行磋商，并確定最后文本。[ Rajeswari Pillai Rajagopalan and Daniel A. Porras eds.， Awaiting Launch： Perspectives on the Draft ICOC for outer Space Activities， New Delhi： Observer Research Foundation， April， 2014， “Preface”， pp. 1-2， http：//orfonline.org/cms/export/orfonline/modules/report/attachments/ AwaitingLaunch_1397728623369.pdf.] 為了避免歐盟搶占道義制高點，同時出于攪局歐盟活動的目的，美國也提出了太空行為規(guī)范，[ See An International Code of Conduct for Outer Space Activities： Strengthening Long-Term Sustainability， Stability， Safety， and Security in Space， U.S. Department of State， 2012， http：// www.state.gov/r/pa/pl/2012/180998.htm.] 與多國就國際措施行動進行了磋商，獲得了包括日本等一些國家的支持。

太空和平利用委員會發(fā)起的“太空活動的長期可持續(xù)”活動，[ 有關(guān)該倡議內(nèi)容及其中工作報告系列，參見http：//www.oosa.unvienna.org/oosa/en/ COPUOS/stsc/ac105-c1-ltd.html，該網(wǎng)站提供了包括中文在內(nèi)的6種語言文本。] 旨在檢視和建議確保太空安全與可持續(xù)發(fā)展，并使所有國家從中獲益，為所有太空行為體整合最佳實踐指南。該倡議分為A、B、C、D四個工作組，即太空持久利用問題、太空碎片問題、太空天氣問題和太空規(guī)則問題。

聯(lián)大組建的政府間專家小組（GGE）2013年向聯(lián)大提交了有關(guān)太空信任與透明機制建設(shè)（TCBMs）報告。[ 文本內(nèi)容參見United States， Transparency and Confidence-Building Measures in Outer Space Activities， 2013， http：//www.un.org/disarmament/publications/studyseries/en/SS-34.pdf.] 聯(lián)合國在冷戰(zhàn)時期也進行過類似的活動，并于1990年發(fā)布了一個工作報告。此次聯(lián)大組建GGE就太空TCBMs起草報告，也是在中俄等國建議下進行的。聯(lián)大通過GGE報告，也是國際社會在太空治理方面取得的成果，盡管成果有限，但仍是重要的開始。[ Gopalaswamy， “Space Governance”.] 在此之前，有關(guān)國家已在一定程度上踐行太空TCBMs，如俄羅斯宣布不首先在太空部署武器、在網(wǎng)上公布太空發(fā)射計劃，中國公布航天白皮書，美國也表示將公布太空發(fā)射計劃，等等。

治理太空安全問題的上述五個倡議，除中俄提出的PPWT具有法律約束力外，其他四個均是自愿協(xié)定。此外，中俄提出的PPWT倡議只禁止太空武器，主要致力于太空安全治理，不關(guān)注太空資源與環(huán)境的治理。其他四個治理倡議，則涉及太空環(huán)境與安全治理，但不涉及太空頻軌資源分配問題。

三、太空安全治理的困境

盡管在太空安全治理方面已經(jīng)取得一定成就。但實現(xiàn)確保太空安全的目標仍然任重而道遠。上述五個太空治理倡議的提出說明太空治理陷入困境，需要用一個倡議替代（或者補充）另外一個倡議。例如，歐盟希望用“太空行為準則”替代PPWT，但“太空行為準則”草案與聯(lián)合國“太空長期可持續(xù)性倡議”本質(zhì)上都是太空透明與信任建設(shè)機制；聯(lián)合國通過太空TCBMs建議報告，原則上支持和強化了太空透明與信任建設(shè)機制。國際社會都需要利用太空來促進國際經(jīng)濟與社會的發(fā)展，但在太空治理上步履維艱，主要原因在于太空技術(shù)的軍民兩用性質(zhì)。如前所述，太空技術(shù)是軍事力量的“倍增器”，軍事戰(zhàn)略的“賦能器”，是美國霸權(quán)的技術(shù)基礎(chǔ)，也是其他國家提升軍事能力的關(guān)鍵。因此國際社會在這一點上很難達成共識。

為了說明該問題，我們從太空環(huán)境治理的兩項技術(shù)進行分析：太空態(tài)勢感知能力（Space Situation Awareness， SSA）和積極清除太空碎片技術(shù)。這兩項技術(shù)是太空環(huán)境治理的重要手段與方式，而且與太空武器化密切相關(guān)。

不管是中俄的PPWT（修正文本），還是其他四個有關(guān)太空透明與信任建設(shè)機制的倡議，都離不開信息共享。美國擁有強大的太空態(tài)勢感知能力，如果其同意向其他國家開放，可以為太空安全治理作出積極貢獻，但美國并不“大方”，而且極為“吝嗇”。美國這個“牧羊人”為了防止其他“牧羊人”踐踏其“羊群”，帶上了“牧羊犬”。而這個“牧羊犬”就是太空態(tài)勢感知能力，即太空監(jiān)視能力。它可以了解太空物體的軌道位置、變軌等全面、準確的信息，有助于衛(wèi)星所有者和操控者掌握衛(wèi)星被碰撞的概率，對衛(wèi)星實施規(guī)避碰撞措施，保障衛(wèi)星按照既定的軌道運轉(zhuǎn)，避免被撞擊或遭受功能破壞。目前，編目且被跟蹤的太空碎片顯示了美國強大的太空態(tài)勢感知能力。在中國于2007年進行“太空試驗”、美俄衛(wèi)星于2009年相撞之后，美國加強了太空態(tài)勢感知能力建設(shè)，除強化地基探測能力外，并于2010年發(fā)射了四顆天基監(jiān)視衛(wèi)星（SBSS）的第一顆，該衛(wèi)星可以對地球靜止軌道的物體每天掃描一次。但美國太空態(tài)勢感知能力也有其短板，只能跟蹤直徑大約10厘米的物體，且在南半球沒有傳感器，深空跟蹤能力有限，只能為載人太空飛行、美國政府的關(guān)鍵航天器和某些衛(wèi)星提供分析資源，監(jiān)視碰撞的可能性。因此，奧巴馬政府將太空態(tài)勢感知能力建設(shè)作為優(yōu)先項目，2011年的預算比2010年增加70%。[ Samuel Black and Victoria Samson， “Space Security Programs of Interest in the Fiscal Year （FY） 2011 Defense Budget Proposal，” March 23， 2010 ， p. 1， http：//www.swfound.org/media/ 1753/fy%2011%20budget%20writeup_sb%20vs_dated.pdf.] 在今年的國防預算授權(quán)方案中，軍方也把太空態(tài)勢感知能力作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。目前正在研發(fā)新的“太空籬笆”系統(tǒng)，與聯(lián)合太空作戰(zhàn)中心的高性能計算環(huán)境結(jié)合，新的“太空籬笆”將真正代表美國太空態(tài)勢感知能力實現(xiàn)量的飛躍”。[ 許紅英：《美空軍擬明年3月簽署下一代太空監(jiān)視系統(tǒng)合同》，中國軍網(wǎng)，2013年9月30日，http：//www.81.cn/rd/2013-09/30/content_5557472.htm。] 目前，美國空軍預計今年發(fā)射“同步軌道太空態(tài)勢感知”（GEO-SSA）設(shè)備，進一步加強美國對同步軌道太空態(tài)勢感知能力。這種衛(wèi)星將配備光電傳感器，部署在同步軌道附近，圍繞軌道上下浮動。該系統(tǒng)由兩顆衛(wèi)星組成，實施“近鄰區(qū)域”監(jiān)視。[ Mike Gruss， “Shelton Discloses Previously Classified Surveillance Satellite Effort，” Space News， February 21， 2014， http：//www.spacenews.com/article/military-space/39578military- space-quarterly-shelton-discloses-previously-classified.] 2014年7月，“太空近鄰監(jiān)視衛(wèi)星”（space neighborhood watch）已經(jīng)發(fā)射升空。此外，美國軍方與國內(nèi)的商業(yè)實體達成信息共享協(xié)議，同時與包括法國、日本、加拿大等盟國達成類似協(xié)議。

盡管美國的太空態(tài)勢感知能力有缺陷，但擁有強大的能力。軍方的聯(lián)合太空行動中心可以向衛(wèi)星運營商、所有者和發(fā)射服務(wù)商提供從基本的信息支持到量體裁衣（tailed）式的信息支持等三個層次的支持：第一層次是緊急通知，警告衛(wèi)星運營商潛在的碰撞。聯(lián)合太空作戰(zhàn)中心平均每天提供20—30次有關(guān)衛(wèi)星可能被撞擊的信息，但不會建議用戶實施衛(wèi)星機動以規(guī)避碰撞，一旦用戶實施了機動，該中心將對是否產(chǎn)生第二次碰撞的可能性進行評估。第二層次是在網(wǎng)站[ 該網(wǎng)站網(wǎng)址為，http：//www.space-Track.org。] 提供衛(wèi)星的編目信息供用戶使用。衛(wèi)星編目信息包括衛(wèi)星所屬國家、發(fā)射日期、衛(wèi)星參數(shù)（軌道位置、傾角等）。該中心完全掌握著全球1，100多顆衛(wèi)星中98%的相關(guān)信息。第三層次是提供特定高級服務(wù)，支持發(fā)射、在軌、衰退、重返期間的太空飛行活動。美國可以為特定用戶提供7個方面的高級服務(wù)：碰撞評估、發(fā)射支持、去軌和再入支持、處置或壽命終結(jié)支持、碰撞規(guī)避、異常解決（Anomaly Resolution）、電磁干擾調(diào)查。[ 以上內(nèi)容參見：“Space Situational Awareness （SSA） Sharing for the 21st Century，” Space Safety Magazine， May 1， 2013， http：//www.spacesafetymagazine.com/2013/05/01/space- situational-awareness-ssa-sharing-21st-century/。]

美國強大的太空態(tài)勢感知能力如果向所有擁有衛(wèi)星的實體開放，可以避免太空意外碰撞，是減少太空事故、確保太空環(huán)境安全非常有益的治理方式，但美國的開放程度極為有限。聯(lián)合太空行動中心可以向有關(guān)國家和非國際實體提供有關(guān)太空碎片信息，外國商業(yè)組織和國家航天器所有者和操控者可以向聯(lián)合太空行動中心申請有關(guān)信息，但這需要聯(lián)合太空行動中心的評估，以此來受理上述申請。因此有學者認為，盡管美國太空態(tài)勢感知能力增強了，但在增加收集、分析和發(fā)布太空監(jiān)視信息的比例方面依然很低。[ Nancy Gallagher， “Space Governance and International Cooperation，” Astropolitics， Vol. 8， No. 2-3， 2010， p. 262.]

美國憑借強大的太空態(tài)勢感知能力，對各國在軌衛(wèi)星的情況了如指掌。美國向他國或用戶提供有關(guān)服務(wù)，一方面有助于建立太空透明與信任機制建設(shè)，推動太空負責任行動和太空環(huán)境治理；另一方面也可為美國太空霸權(quán)提供堅實基礎(chǔ)，為美國爭奪制天權(quán)奠定基礎(chǔ)，它把太空態(tài)勢感知能力視為發(fā)展太空武器化的第一步。[ Laurence Nardon， Space Situational Awareness and International Policy， Ifri Programme Espace， October 2007， p. 2， www.ifri.org/downloads/docu14ssanardon.pdf.?]

如果說太空態(tài)勢感知能力建設(shè)有利于避免衛(wèi)星被碎片和其他衛(wèi)星撞擊，減少太空碎片，是太空環(huán)境治理中的一種手段，那么積極清除太空碎片技術(shù)或系統(tǒng)（ADR）則是更為積極的治理手段。但該技術(shù)也面臨巨大挑戰(zhàn)，由于其本身就是太空武器，對太空安全治理造成潛在威脅。

就太空環(huán)境治理而言，國際社會達成《太空碎片減緩指南》，有關(guān)國家切實進行技術(shù)改造，盡量在衛(wèi)星發(fā)射、在軌運轉(zhuǎn)和重返大氣層三個階段不產(chǎn)生太空碎片。但這種消極做法并不能實質(zhì)性減少太空碎片，需要更積極的干預來消除太空碎片。積極清除太空碎片系統(tǒng)是在軌道上運轉(zhuǎn)，收集太空碎片或改變其軌道并將其帶入大氣層，使其燃燒銷毀。有關(guān)國家如瑞士、俄羅斯、美國等正在研發(fā)相關(guān)天基技術(shù)和地基系統(tǒng)，準備為太空環(huán)境治理作出貢獻。

由于該系統(tǒng)能捕捉太空碎片或改變太空碎片軌道，同樣也可以捕獲在軌運行衛(wèi)星或改變衛(wèi)星軌道，因此這樣的系統(tǒng)也可以視為反衛(wèi)星武器系統(tǒng)。一旦這種認定成立，產(chǎn)生外交和政治的余波可能性非常大。[ Bleddyn E. Bowen， “Cascading Crises： Orbital Debris and the Widening of Space Security，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 58.] 因為這與中俄聯(lián)合提出的PPWT（修正文本）相悖，同樣也不為美國政府所接受。

根據(jù)PPWT規(guī)定，太空物體是指“專為在外空運行而設(shè)計的、被發(fā)射進入環(huán)繞任何天體的軌道，或在任何天體的軌道上運行，或在除地球以外的任何天體上，或離開任何天體的環(huán)繞軌道降落該天體，或從任何天體飛向另一天體，或利用任何其他方式被置于外空的裝置”，[ 《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）》，中國外交部網(wǎng)站，2008年2月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/t406997. shtml。] PPWT修正文本把“太空物體”界定為“放置在外空、專為在外空運行而設(shè)計的任何裝置”。[ 同上。] 由此可見天基積極清除太空碎片系統(tǒng)顯然屬于太空物體，而它有可能被視為“太空武器”。根據(jù)PPWT的界定，太空武器是“位于外空、基于任何物理原理，經(jīng)專門制造或改造，用來消滅、損害或干擾在外空、地球上或大氣層物體的正常功能，以及用來消滅人口和對人類至關(guān)重要的生物圈組成部分或?qū)ζ湓斐蓳p害的任何裝置”。[ 同上。] 而PPWT修正文本將“在外空的武器”界定為“制造或改造的、基于任何物理原理用來消除、損害或干擾在外空、地球表面或空氣空間中物體的正常功能，以及用來消滅人口和對人類生存至關(guān)重要的生物圈組成部分或?qū)ζ湓斐蓳p害的任何外空物體或其組成部分”。[ 同上。] 由于積極消除太空碎片在技術(shù)和工作方式上類似于反衛(wèi)星武器，就此類系統(tǒng)的天基系統(tǒng)而言，它屬于軍民兩用系統(tǒng)：民用系統(tǒng)方面，國際社會使用交會對接技術(shù)為國際空間站運輸宇航員和物資；軍用系統(tǒng)方面，直接捕獲衛(wèi)星。根據(jù)中、俄PPWT（修正文本）規(guī)定，這樣的天基技術(shù)屬于反衛(wèi)星武器系統(tǒng)。美國要發(fā)展此類天基技術(shù)可能引起中俄的警惕。實際上，美國一直將此類技術(shù)視作軍事系統(tǒng)。2013年美國公布衛(wèi)星出口管制體制改革建議時就將為衛(wèi)星添加推進劑、維修衛(wèi)星等天基服務(wù)視為“軍火”，禁止出口。[ U.S. Department of State， “Amendment to the International Traffic in Arms Regulations： Revision of U.S. Munitions List Category XV and Definition of ‘Defense Service，” Federal Register， Vol. 78， No. 101， May 24， 2013， pp. 31448-31451.] 2014年正式發(fā)布這一規(guī)則。由此可見，美國在這方面與中俄相悖，達成共識難度很大。

地基積極消除碎片系統(tǒng)則遭到美國的反對。PPWT（修正文本）將太空武器限定于“在太空的武器”，而不禁止地基反衛(wèi)星武器，這是美國所不能接受的。在地面使用技術(shù)消除太空碎片尤其是較大的碎片（如無源衛(wèi)星），可以輕易改變在軌衛(wèi)星軌道，或使功能正常的衛(wèi)星致殘。美國擔心中俄使用該技術(shù)對美國衛(wèi)星實施攻擊，因此反對地基積極消除碎片系統(tǒng)。由于太空技術(shù)的兩用性，民用、軍用沒有明確的界定，導致太空安全治理陷入困境。

四、國際合作促進太空安全治理

由于太空技術(shù)具有軍民兩用性質(zhì)，各國都試圖利用太空獲取軍事與經(jīng)濟優(yōu)勢，提升國家整體技術(shù)優(yōu)勢和軍事優(yōu)勢。太空大國、強國提出的治理方案與路徑往往具有明顯的霸權(quán)治理與反霸權(quán)治理特征。由此導致太空治理方案很難達成共識，形成整體性方案。就目前而言，太空治理取得實質(zhì)性進展需要國際社會通力合作，使太空利益攸關(guān)方全部參與治理。[ Jeffrey Boutwell， Theresa Hitchens and James Moltz， “Enhancing Space Security by Improving Stakeholder Cooperation，” Astropolitics， Vol. 2， No. 2， pp. 99-106.] 多國聯(lián)合共同發(fā)展太空項目，或由多國構(gòu)成的國際組織共同發(fā)展太空項目，不僅可以實現(xiàn)透明，遵守規(guī)則，而且也節(jié)省了頻軌資源；不僅體現(xiàn)了太空的和平利用原則，避免太空軍事化、武器化，而且制止了任何國家試圖對這些太空項目進行攻擊的企圖，確保太空安全并保護太空環(huán)境。簡言之，太空合作是避免太空“公地悲劇”的“良藥”。下文以國際空間站和歐洲空間局（以下簡稱“歐空局”）兩個案例來分析國際太空合作，并尋找太空安全治理的有效途徑。

國際空間站是目前人類最復雜的科學太空項目，主要作為微重力和太空環(huán)境研究實驗室，宇航員在空間站進行生物學、人體生物學、物理學、天文學和其他領(lǐng)域的試驗。它的前身是美國航空航天局設(shè)想的自由空間站（Freedom），是美國里根政府戰(zhàn)略防御倡議的一個組成部分，波音、通用電氣等公司參與了建造。老布什政府擱置“星球大戰(zhàn)計劃”后，該空間站陷于停頓。1993年，克林頓政府正式宣布結(jié)束該計劃。但在戈爾副總統(tǒng)的推動下，自由空間站絕處逢生，NASA開始與其他國家進行接觸，商討合作建立空間站事宜，于1993年與俄羅斯合作建立國際空間站。根據(jù)美俄協(xié)商，雙方與有關(guān)國家共同建設(shè)國際空間站，美國也參與俄羅斯從蘇聯(lián)繼承而來的和平號空間站（Mir-2）建設(shè)。在此之前，歐空局和日本宇宙航空研究開發(fā)機構(gòu)（JAXA）已經(jīng)加入進來。因此，國際空間站是繼蘇聯(lián)/俄羅斯7個空間站、美國天空實驗室（Skylab）空間站之后的第9個空間站。

目前國際空間站成員包括美國、俄羅斯、歐洲、日本、加拿大和巴西等國和組織的航天局以及15個國家。自1998年第一個組件發(fā)射升空以來，參與國多次發(fā)射其他組件，與原有的組件拼裝國際空間站，其間也不斷運輸空間站所需的人員、設(shè)備和物資，同時卸下不需要的物資和設(shè)備。這些物資和人員分別由美國的航天飛機、俄羅斯的宇宙飛船運輸。在美國航天飛機退役后，由私人航天公司的“龍”飛船承擔向空間站運輸貨物的責任，人員運輸則由俄羅斯的“聯(lián)盟”號飛船承擔?？臻g站的主體部分包括俄羅斯軌道艙段和美國軌道艙段，但整體屬于5個航天機構(gòu)近20個國家共同擁有。

這些國家共同出資建設(shè)空間站，每一個國家都貢獻了自己的設(shè)備，除美俄提供主要空間艙段外，日本為國際空間站貢獻了最大的艙段（Kibō），用于進行太空醫(yī)藥、生物、地球觀測、生物技術(shù)、通訊、材料建設(shè)等研究；加拿大貢獻了最大的機械手臂，用于空間站與宇宙飛船進行交會對接。自開展太空實驗以來，國際空間站迎來了多批次國際宇航員，為促進人類科學知識發(fā)展和運用作出了巨大貢獻。預計到2020年或者2024年退役，國際空間站將在剩下的時間內(nèi)為人類探索和利用太空作出更多貢獻。即使在烏克蘭危機期間，美國宣布對俄羅斯實施各種制裁，同時宣布終止與俄羅斯在太空領(lǐng)域的合作，但國際空間站的合作并不包括在內(nèi)。同時，國際空間站在軌運行也是國際社會共同治理太空“公地悲劇”的典型案例。除了進行太空探索、科學實驗外，參與國向國際電信聯(lián)盟申請衛(wèi)星頻軌資源，將國際空間站的真實功能、性質(zhì)、各種參數(shù)毫無隱瞞地登記在案；5個航天機構(gòu)共同對空間站的飛行進行監(jiān)控；美國聯(lián)合太空行動中心及時提供碎片信息，參與國共同操控空間站實施機動，規(guī)避飛臨的太空碎片，讓國際宇航員進入相應(yīng)軌道艙段，躲避可能的風險。這些國際合作證明共同應(yīng)對太空安全是可能的，也是可行的。

值得注意的是，盡管美國出于“私心”，為了限制導彈、火箭技術(shù)、核材料等走私行為而讓俄羅斯加入國際空間站，但客觀上有利于國際太空安全治理。蘇聯(lián)解體后，包括衛(wèi)星、火箭、導彈在內(nèi)的國防工業(yè)失去了大批國家訂單，許多衛(wèi)星、導彈和火箭科學家、工程師失業(yè)。為了生存，其中一些人通過黑市出售核材料、導彈和火箭部件或技術(shù)。在全面私有化不完善之際，為了維持生存，航天工業(yè)也想方設(shè)法獲得國外合同，但由于受到政府監(jiān)管松懈以及腐敗等問題的影響，使得非正規(guī)交易較頻繁。例如，俄羅斯相關(guān)行業(yè)與印度進行交易，幫助印度發(fā)展火箭低溫助推段。這些行為不僅明顯違背了《導彈技術(shù)控制機制》（MTCR），也存在潛在的危險，增加了核材料、導彈與火箭、衛(wèi)星技術(shù)的擴散風險，對太空安全和全球安全構(gòu)成嚴重威脅，尤其是導彈與核材料的擴散對太空環(huán)境、衛(wèi)星安全構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。在美國的壓力下，俄羅斯承諾與美國加強合作，控制敏感技術(shù)的擴散，取消與印度的交易。作為回報，美國準許俄羅斯加入國際空間站，同時允許其火箭進入國際太空發(fā)射市場，但為防止其“傾銷”行為，對其火箭發(fā)射服務(wù)實施配額制度。[ Victor Mizin， “Russian Perspectives on Space Security，” in John M. Logsdon et al. ed.， Collective Security in Space： European Perspectives， Space Policy Institute， Elliott School of International Affairs， George Washington University， January 2007， pp. 80-81.]

國際空間站在太空“公地悲劇”治理上樹立了榜樣。該項目不僅以多邊方式解決了太空探索的資金不足問題，也實現(xiàn)資源共享，節(jié)省太空軌道和頻率資源，規(guī)避太空碎片，并避免空間站遭受太空武器的攻擊。一國攻擊國際空間站，無疑將招致15國或更多國家甚至國際社會的譴責，而且很可能遭到美國等國的武力報復。盡管美國將俄羅斯拉入國際空間站出于無奈，但客觀上避免了導彈、火箭等相關(guān)技術(shù)落入非法實體手中，促進了太空安全的治理。

如果說國際空間站是通過一個太空項目展示國際太空治理的模式，那么歐空局則是通過一個組織在諸多項目的治理展示太空治理的模式。歐空局成立于1975年，其前身是歐洲航天研究組織和歐洲航天器發(fā)射裝置研制組織。目前，該組織擁有20個成員國，包括歐盟的大多數(shù)國家和非歐盟成員國瑞士，加拿大是“準成員國”，匈牙利、愛沙尼亞、拉脫維亞和斯洛文尼亞是歐空局的“歐洲合作國家”。歐空局總部位于巴黎，還有諸多分支機構(gòu)位于多個成員國境內(nèi)。其主要目的是發(fā)展歐洲太空能力，確保太空領(lǐng)域的投資，持續(xù)為歐洲和世界公民提供福利。歐空局強調(diào)太空的和平利用，促進歐洲國家在太空研究、技術(shù)和利用方面的合作。

歐空局自成立以來，發(fā)起并執(zhí)行或正在進行諸多太空項目，如火星探測計劃、定位導航衛(wèi)星系統(tǒng)（“伽利略系統(tǒng)”）、地球觀測衛(wèi)星計劃、地球環(huán)境監(jiān)測衛(wèi)星計劃等，其為促進人類太空技術(shù)發(fā)展，探索太空和利用太空，促進經(jīng)濟發(fā)展作出重要貢獻。尤其值得一提的是，歐空局也在大力發(fā)展太空態(tài)勢感知能力。該項目始于2009年，由14個成員國出資建設(shè)，2012年歐空局部長理事會決定將項目持續(xù)到2019年。歐空局建設(shè)太空態(tài)勢感知能力的目的在于獲得獨立能力，監(jiān)視太空物體以及觀察、研究對在軌衛(wèi)星造成妨礙的自然現(xiàn)象。歐空局的努力集中在三個領(lǐng)域，即太空天氣（SWE）、近地物體（NEO）、太空監(jiān)視與跟蹤監(jiān)視（SST）。太空天氣是監(jiān)測太陽和太空風暴情況，這些現(xiàn)象對衛(wèi)星和地面設(shè)施將造成影響，包括地球磁層、電離層和熱層，并危及人類生命與健康。近地物體是探測對地球產(chǎn)生影響、造成傷害的自然物體。太空監(jiān)視與跟蹤是監(jiān)視在軌的有源和無源衛(wèi)星、廢棄的火箭段和碎片。[ Europen Space Agency， “SSA Programme overview，” May 22， 2013， http：//www.esa.int/ Our_Activities/Operations/Space_Situational_Awareness/SSA_Programme_overview.] 值得一提的是，歐空局已經(jīng)研制出監(jiān)視太空碎片的樣機，并在2014年1月的測試中取得了重要突破，可以監(jiān)視低軌1米左右的太空物體；此外，歐空局也努力提高雷達性能，分辨更小的太空物體。[ Europen Space Agency， “ESA Debris Radar Detects First Space Objects，” February 25， 2014， http：//www.esa.int/Our_Activities/Operations/Space_Situational_Awareness/ESA_debris_radar_detects_first_space_objects.]

作為一個超國家實體，歐空局在其戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃與實施中，實踐著共同治理的原則。[ Joseph Fuller， Jr.， Space Policy and Governance as Barriers to International Collaboration， p. 3， IAC-10-E3.1A.， http：//www.futron.com/upload/wysiwyg/Resources/Whitepapers/Space_ Policy_and_Governance_As_Barrier_0910.pdf.] 成員國集中資金，用于開發(fā)急需的衛(wèi)星項目，不僅節(jié)省了各國的資金和衛(wèi)星頻軌資源，而且共擔風險，可以威懾他國對歐空局的衛(wèi)星實施攻擊，同時間接保護了太空環(huán)境。

結(jié) 束 語

《外空空間條約》確定了太空的“全球公地”性質(zhì)。國家行為體和非國家行為體紛紛利用太空技術(shù)獲取商業(yè)、社會和軍事利益。在缺乏國際權(quán)威的背景下，各行為體無序地發(fā)射衛(wèi)星，導致太空軌道擁擠、太空碎片彌漫、衛(wèi)星面臨被攻擊的風險上升，太空資源、環(huán)境與安全問題日益突出，嚴重制約著人類利用太空的限度。盡管國際社會為治理太空“公地悲劇”發(fā)起了多個倡議，但效果并不明顯。原因很大程度上在于太空技術(shù)軍民兩用的性質(zhì)，太空大國和強國都借此機會提升軍事硬實力，以維護太空領(lǐng)域的霸權(quán)，或者反對霸權(quán)，確保國家安全，以維護國際戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定。

解決太空“公地悲劇”問題需要國際社會進行國際太空合作。這需要國際社會共同發(fā)展太空態(tài)勢感知能力，共享太空態(tài)勢信息，避免太空事故發(fā)生。共同發(fā)展太空碎片清除技術(shù)，治理太空環(huán)境污染問題。國際社會共同發(fā)起更多的太空合作項目，探索和利用太空，努力減少各國的軍事衛(wèi)星。通過國際太空合作，促進聯(lián)合國GGE有關(guān)太空TCBMs建議的落實，使太空行為規(guī)范真正有效落實，同時國際社會應(yīng)在完善PPWT（修正文本）的基礎(chǔ)上達成禁止太空武器化條約，實現(xiàn)聯(lián)合國太空和平利用委員會的“太空可持續(xù)發(fā)展”倡議目標。唯有國際太空合作，才能實現(xiàn)太空安全治理的目標。

對于中國而言，要利用太空技術(shù)就應(yīng)牽頭組織發(fā)起多個國際太空合作倡議并加以落實執(zhí)行。首先，中國應(yīng)該利用總部位于北京的亞太空間合作組織（APSCO）倡議成員國共同出資制造更多衛(wèi)星，為成員國提供更多福祉；聯(lián)合提出該組織有關(guān)太空治理的原則與立場，在國際上發(fā)出一致的聲音。其次，中國應(yīng)加大與俄羅斯和歐空局的合作，以更多具體的太空項目推進國際合作，促進太空資源的合理利用。其中，重點應(yīng)放在太空態(tài)勢感知能力與積極消除太空碎片技術(shù)上的合作。另外，要加強中、俄、歐在國際太空治理機制上的合作，將歐盟“太空活動行為準則”與中俄PPWT（修正草案）結(jié)合起來，共同維護和促進太空的和平利用。最后，中國應(yīng)加強自身包括太空態(tài)勢感知能力在內(nèi)的太空技術(shù)發(fā)展，只有太空技術(shù)進步并擁有足夠的實力，才能促成各方進行實質(zhì)性的協(xié)商與談判，促進太空治理機制的形成。國際軍控條約表明，只有和競爭對手擁有同等的武器，才會促使各方走到談判桌前，共同應(yīng)對問題。同樣，只有當中國太空實力增強，可以對太空進行有效利用，并擁有足夠的反制太空能力，美國才不會在裁軍大會等論壇上“攪局”，與包括中國在內(nèi)的國際社會進行談判，尋找太空安全問題的有效應(yīng)對之策。

本文為國家社科基金項目“太空武器化與我國太空安全戰(zhàn)略構(gòu)建”（批準號13BGJ030）、2013年上海市教委科研創(chuàng)新重點項目“太空武器化問題與中國對策研究”（批準號13ZS141）的階段性研究成果。

中文全稱是《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應(yīng)遵守原則的條約》，簡稱OST。

參見《聯(lián)合國與外層空間有關(guān)的條約和原則》第一部分“聯(lián)合國條約”，2002年，中國航天局網(wǎng)站，http：//www.cnsa.gov.cn/n615708/n620168/n620180/appendix/2007730133541. pdf。下文中關(guān)于聯(lián)合國有關(guān)太空的條約均來自此文件，不再一一注明。

Bharath Gopalaswamy， “Space Governance： A Modest but Important Start，” Space News， November 4， 2013， http：//www.spacenews.com/article/opinion/37989space-governance-a- modest-but-important-start.

UCS Satellite Database， February 1， 2014， http：//www.ucsusa.org/nuclear_weapons_ and_global_security/solutions/space-weapons/ucs-satellite-database.html.

Space Security Index 2013， 10th edition， Ontario： 2013， p. 10， heep：//www.spacesecurity.org.

Karl D. Hebert， “Regulation of Space Weapons： Ensuring Stability and Continued Use of Outer Space，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 14.

NASA， NASA Orbital Debris Program Office， http：//www.orbitaldebris.jsc.nasa.gov/faqs. html.

李建欣：《強化頻率和軌道資源管理，促進衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展》，載《世界電信》2010年第6期，第73頁。

程群：《太空安全的“公地悲劇”及其對策》，載《社會科學》2009年第12期。

US DOD， National Security Space Strategy， January， 2011， http：//www.defense.gov/home/ features/2011/0111_nsss/docs/NationalSecuritySpaceStrategyUnclassifiedSummary_Jan2011.pdf.

U.S. Congress， Treaty on Outer Space： Hearings before the Senate Committee on Foreign Relations， 90th U.S. Congress， Washington， D.C.， 1967， p. 74， http：//web1.olemiss.edu/ncrsasl/ atlas/archive/files/a668a8483db1a59c496fb97f784bcc20.pdf.

Promit Chatterjee， “Legality of Anti-Satellites under the Space Law Regime，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 29.

James Clay Moltz， The Politics of Space Security： Strategic Restraint and the Pursuit of National Interest， Stanford， California： Stanford University Press， 2008， pp. 96-97.

Robert Beckhusen， “Military Looks to Shield Its Satellites from Electromagnetic Attacks，” Foreign Policy， January 3， 2014， http：//www.foreignpolicy.com/posts/2014/01/03/bzzt_military _ wants_to_protect_satellites_from_emp_weapons#sthash.iTp1dadw.CM3xt2T9.dpbs.

從某種程度上講，《反導條約》是《外層空間條約》在禁止太空核武器方面的倒退。在美國宣布退出《反導條約》并使之失效之后，《外層空間條約》才真正禁止太空核武器化（除了攜帶核材料的航天器外）。但隨著允許美國等國家可以部署天基等反導系統(tǒng)，新的太空安全問題又出現(xiàn)了。

Paul B .Stares， The Militarization of the Space： US Policy 1945-1984， Ithaca， N.Y.： Cornell University Press， 1985， pp. 109-110； Bob Aldridge， Anti-satellite Warfare： Little Heard of and Never Seen， Pacific Life Research Center， March 6， 2002， p. 2， http：//www.plrc.org/docs/ 000829A.pdf.

相關(guān)內(nèi)容參見何奇松著：《太空安全問題研究》，復旦大學出版社2014年版，第207-209頁。

《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）》，中國外交部網(wǎng)站，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/t406997.shtml。

何奇松著：《太空安全問題研究》，第138-145頁。

相關(guān)內(nèi)容可參見Space Security Index 2008—2013年的各個版本，http：//ploughshares.ca。

孫雪巖、何奇松：《太空安全治理的五個倡議》，載《北京理工大學學報》（社會科學版）2013年第4期。

Rajeswari Pillai Rajagopalan and Daniel A. Porras eds.， Awaiting Launch： Perspectives on the Draft ICOC for outer Space Activities， New Delhi： Observer Research Foundation， April， 2014， “Preface”， pp. 1-2， http：//orfonline.org/cms/export/orfonline/modules/report/attachments/ AwaitingLaunch_1397728623369.pdf.

See An International Code of Conduct for Outer Space Activities： Strengthening Long-Term Sustainability， Stability， Safety， and Security in Space， U.S. Department of State， 2012， http：// www.state.gov/r/pa/pl/2012/180998.htm.

有關(guān)該倡議內(nèi)容及其中工作報告系列，參見http：//www.oosa.unvienna.org/oosa/en/ COPUOS/stsc/ac105-c1-ltd.html，該網(wǎng)站提供了包括中文在內(nèi)的6種語言文本。

文本內(nèi)容參見United States， Transparency and Confidence-Building Measures in Outer Space Activities， 2013， http：//www.un.org/disarmament/publications/studyseries/en/SS-34.pdf.

Gopalaswamy， “Space Governance”.

Samuel Black and Victoria Samson， “Space Security Programs of Interest in the Fiscal Year （FY） 2011 Defense Budget Proposal，” March 23， 2010 ， p. 1， http：//www.swfound.org/media/ 1753/fy%2011%20budget%20writeup_sb%20vs_dated.pdf.

許紅英：《美空軍擬明年3月簽署下一代太空監(jiān)視系統(tǒng)合同》，中國軍網(wǎng)，2013年9月30日，http：//www.81.cn/rd/2013-09/30/content_5557472.htm。

Mike Gruss， “Shelton Discloses Previously Classified Surveillance Satellite Effort，” Space News， February 21， 2014， http：//www.spacenews.com/article/military-space/39578military- space-quarterly-shelton-discloses-previously-classified.

該網(wǎng)站網(wǎng)址為，http：//www.space-Track.org。

以上內(nèi)容參見：“Space Situational Awareness （SSA） Sharing for the 21st Century，” Space Safety Magazine， May 1， 2013， http：//www.spacesafetymagazine.com/2013/05/01/space- situational-awareness-ssa-sharing-21st-century/。

Nancy Gallagher， “Space Governance and International Cooperation，” Astropolitics， Vol. 8， No. 2-3， 2010， p. 262.

Laurence Nardon， Space Situational Awareness and International Policy， Ifri Programme Espace， October 2007， p. 2， www.ifri.org/downloads/docu14ssanardon.pdf.?

Bleddyn E. Bowen， “Cascading Crises： Orbital Debris and the Widening of Space Security，” Astropolitics， Vol. 12， No. 1， 2014， p. 58.

《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約（草案）》，中國外交部網(wǎng)站，2008年2月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/t406997. shtml。

同上。

同上。

同上。

U.S. Department of State， “Amendment to the International Traffic in Arms Regulations： Revision of U.S. Munitions List Category XV and Definition of ‘Defense Service，” Federal Register， Vol. 78， No. 101， May 24， 2013， pp. 31448-31451.

Jeffrey Boutwell， Theresa Hitchens and James Moltz， “Enhancing Space Security by Improving Stakeholder Cooperation，” Astropolitics， Vol. 2， No. 2， pp. 99-106.

Victor Mizin， “Russian Perspectives on Space Security，” in John M. Logsdon et al. ed.， Collective Security in Space： European Perspectives， Space Policy Institute， Elliott School of International Affairs， George Washington University， January 2007， pp. 80-81.

Europen Space Agency， “SSA Programme overview，” May 22， 2013， http：//www.esa.int/ Our_Activities/Operations/Space_Situational_Awareness/SSA_Programme_overview.

Europen Space Agency， “ESA Debris Radar Detects First Space Objects，” February 25， 2014， http：//www.esa.int/Our_Activities/Operations/Space_Situational_Awareness/ESA_debris_radar_detects_first_space_objects.

Joseph Fuller， Jr.， Space Policy and Governance as Barriers to International Collaboration， p. 3， IAC-10-E3.1A.， http：//www.futron.com/upload/wysiwyg/Resources/Whitepapers/Space_ Policy_and_Governance_As_Barrier_0910.pdf.

[收稿日期：2014-05-22]

[修回日期：2014-09-14]

[責任編輯：陳鴻斌]