中共上海市崇明縣委組織部

[摘 要]健全黨的基層組織體系，農(nóng)村基層隊伍建設至關重要。創(chuàng)新社會治理、夯實基層基礎，需針對當前存在問題，從健全領導統(tǒng)籌體系、形成基層隊伍工作合力，拓寬選人用人渠道、選優(yōu)配強村居干部隊伍，增強教育培訓實效、提升基層干部能力素質(zhì)，完善監(jiān)督考核機制、促進基層干部履職盡責，落實激勵保障措施、激發(fā)基層干部工作干勁等方面入手，著力加強和改進農(nóng)村基層隊伍建設。

[關鍵詞]農(nóng)村；基層組織；隊伍建設

[中圖分類號] D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0061-03

黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰(zhàn)斗堡壘。黨的十八大指出，要健全黨的基層組織體系，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設。本調(diào)研報告著眼于上海市崇明縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居隊伍尤其是村居黨組織書記、基層協(xié)管員、村民小組長隊伍建設，通過梳理現(xiàn)狀、厘清問題、剖析原因、提出對策，以進一步加強和改進新形勢下農(nóng)村基層隊伍建設，推動社會治理創(chuàng)新，夯實基層基礎。

一、主要做法及成效

（一）推行“公推直選”和“大海選”，選優(yōu)配強村居“兩委”班子。2012年，按照“公推直選”的要求，指導全縣村居黨組織全面完成了換屆工作，共選舉產(chǎn)生新一屆村居黨組織班子成員1023名，選舉成功率達100%，村居黨組織班子結構得到進一步優(yōu)化。同時，指導全縣村居委會進行換屆選舉，共有252個村委會實行“大海選”，“大海選”率達95%；52個居委會采用直選方式，直選率達80%。通過選舉產(chǎn)生的新一屆村居委會班子，年齡結構進一步優(yōu)化，文化層次更加合理，男女結構比例趨于平衡。

（二）實施“班長工程”，打造一支高素質(zhì)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍。2013年，根據(jù)縣委1號調(diào)研課題，出臺了《關于進一步加強和改進崇明縣村黨組織書記隊伍建設，推進“班長工程”的實施意見》，加大從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員、事業(yè)單位工作人員中選派擔任村黨組織書記力度，為農(nóng)村基層輸入了新鮮血液，進一步優(yōu)化了村黨組織書記隊伍結構。截至目前，共選派85名機關、事業(yè)優(yōu)秀干部到村任黨組織書記。

（三）充實基層力量，推進機構編制向基層一線傾斜。按照全市關于市級機關“瘦身”、基層一線“強身”的總體工作部署，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制配置情況進行全面評估的基礎上，逐步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總量。2014年5月，已為18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加177名編制，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)9.8名，其中行政編制44名、事業(yè)編制133名。

（四）加強激勵保障，促進村居干部更好地為民服務。建立健全以“基本報酬+業(yè)績獎勵”為主要內(nèi)容的村居干部報酬考核管理機制，逐步提高村居干部報酬水平；為在職村居“兩委”干部辦理城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險，實施老村干部養(yǎng)老生活補貼，切實解決了其后顧之憂。同時，對擔任村居正職3年以上、具有大專以上學歷、年齡在40周歲以下的優(yōu)秀村居黨組織書記、主任，每年拿出一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、事業(yè)單位人員崗位，實施定向招錄。2009年以來，全縣共有34名村居黨組織書記、主任通過定向招錄，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)單位，共有7名村居黨組織書記被選拔進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子。注重把優(yōu)秀的村居黨組織書記選為市、縣、鎮(zhèn)三級“兩代表一委員”，提高其政治待遇。2009年以來，全縣村黨組織書記中，被選為市“兩代表一委員”的有7人，被選為縣“兩代表一委員”的有88人。

（五）推進整合管理，理順精簡“萬人、千百人就業(yè)項目”。自2012年5月起，根據(jù)上海市統(tǒng)一部署，按照“管理下沉、隊伍整合、推動轉(zhuǎn)制、規(guī)范運作”的總體思路，通過實行管理職能下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革管理體制，完善“三定”（定崗、定人、定責）責任機制，強化監(jiān)督和考核，實行人員統(tǒng)籌使用等一系列措施，逐步實現(xiàn)了事權、人權、財權的統(tǒng)一。2014年4月，出臺了《崇明縣關于政府購買居家養(yǎng)老服務的實施意見》，全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已在該項目上推行“政府購買服務，社會化管理”的運作模式。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題。第一，年齡普遍老化。當前，崇明縣農(nóng)村基層隊伍尤其是村居干部隊伍存在年齡普遍偏大的問題，而且是越到基層，社會管理人員的平均年齡越大。有關數(shù)據(jù)顯示，全縣村黨組織書記平均年齡50歲，50歲及以上的占53%；居民區(qū)黨組織書記平均年齡47歲，50歲及以上的占33%。在“萬人、千百人就業(yè)項目”從業(yè)人員中，男性50歲及以上、女性45歲及以上的比例均已超過70%。村民小組長的平均年齡已超過60歲，年齡最大的達92歲。

第二，文化程度偏低。從目前情況看，崇明縣農(nóng)村基層隊伍文化程度總體還不高，呈現(xiàn)出越到基層，文化程度越低的趨勢。村居干部中雖然有過半數(shù)取得大專及以上學歷，但大多是通過在職進修所取得的。在“萬人、千百人就業(yè)項目”從業(yè)人員中，初中及以下學歷的超過了80%。而在最基層的村民小組長中，初中及以下學歷的超過了90%。

第三，能力素質(zhì)不高。相對于時代發(fā)展和人民群眾的要求，當前崇明縣農(nóng)村基層隊伍的能力素質(zhì)還存在較大差距。部分村居干部帶領群眾致富的能力不強，缺乏群眾工作能力和化解復雜矛盾能力；工作責任心不強，辦事不力，處事不公。村級后備干部整體質(zhì)量不高，部分后備干部底氣不足，開展工作不夠大膽，作用發(fā)揮不夠明顯。部分村民小組長崗位責任意識淡薄，滿足于做村“兩委”的“傳聲筒”，工作流于形式，聯(lián)系服務群眾的“最后一米”出現(xiàn)末梢堵塞。部分“萬人、千百人就業(yè)項目”從業(yè)人員專業(yè)技能較差，實際工作能力、服務理念等都與形勢發(fā)展的需求存在一定距離。

第四，后續(xù)力量不足。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)人員雖然新進了一大批年輕人，但其適應崗位、成長成熟還需時日。村居干部后備力量薄弱，尤其是優(yōu)秀的村居正職后備力量缺乏。村民小組長隊伍青黃不接，合適人選來源匱乏。“萬人、千百人就業(yè)項目”從業(yè)人員只出不進，但農(nóng)村基層工作任務與群眾各類需求卻只增不減，現(xiàn)有服務力量與群眾需求不相匹配。社工人才隊伍建設尚在起步階段，人員數(shù)量不足、領域分布不均、結構不盡合理、專業(yè)能力不高、隊伍穩(wěn)定性不強。全縣缺乏社會組織業(yè)務建設和合作共治的樞紐式平臺及專業(yè)服務類機構，政府購買社會服務的工作機制還不健全，社會組織和社會力量參與基層治理不夠，作用發(fā)揮十分有限。

第五，管理存在盲點。在農(nóng)村基層治理方面，還存在管理觸角不全、信息渠道不暢、人員統(tǒng)籌使用難、存在覆蓋盲區(qū)等問題。對村民小組長隊伍建設，還存在職責不清、定位不高、疏于管理等問題。

（二）原因分析。上述問題的存在，有多方面的原因。主要有：第一，經(jīng)濟基礎薄弱。目前，崇明縣經(jīng)濟基礎和產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，就業(yè)崗位少、就業(yè)壓力大，本地優(yōu)秀人才難以留在農(nóng)村，長期以來“精英流出大于流進”，留在農(nóng)村基層的人在學歷層次、年齡知識結構、思想觀念等方面，與時代發(fā)展和工作要求還存有較大差距。

第二，崗位吸引力低。隨著社會發(fā)展，農(nóng)村基層工作的內(nèi)容越來越多，要求也越來越高，雖然近幾年村居干部、村級后備干部、村民小組長等的待遇有所增長，但總體還處于較低水平，崗位吸引力不足。

第三，管理考核不到位。對基層干部的考核體系還不夠科學合理，存在重待遇激勵、輕問責處罰，布置任務多、指導監(jiān)督少的傾向，針對體制外的村居干部、村級后備干部及村民小組長等還缺乏有效有力的監(jiān)管手段，對村民小組長的教育培訓力度不夠。

第四，統(tǒng)籌整合不完全。崇明縣農(nóng)村基層隊伍分布較散、人員復雜，尚缺乏“一盤棋”的統(tǒng)籌考慮和“一整套”的管理體系。對于哪些隊伍適合統(tǒng)籌到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及統(tǒng)籌后的各自職能分工、力量整合，縣級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有待進一步溝通聯(lián)動。對于哪些基層隊伍應該直接下放到村居，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村居還有待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于基層各支隊伍在基層治理中以什么樣的幅度最為科學有效，還有待進一步探索實踐。

三、對策思考

（一）進一步健全領導統(tǒng)籌體系，形成基層隊伍工作合力。一是健全領導體制。建立由縣委、縣政府領導，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施的農(nóng)村基層隊伍領導體制?？h級職能部門加大對農(nóng)村基層隊伍建設的業(yè)務指導和督促檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居兩級要充分發(fā)揮黨組織的領導核心作用，切實落實相關責任。二是進一步加強力量整合。按照“專業(yè)執(zhí)法隊伍拉條、公共服務隊伍到塊”的原則，通過上下聯(lián)動、爭取政策，進一步理順條塊關系、明晰條塊職責，加強職能歸并、統(tǒng)籌人員管理，激發(fā)隊伍活力、提高工作效能，努力打通基層治理“最后一米”。結合崇明縣實際，建議將黨群、統(tǒng)戰(zhàn)、工會等條線的社工隊伍也一并下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來全面統(tǒng)籌。

（二）進一步拓寬選人用人渠道，選優(yōu)配強村居干部隊伍。一是推進“基石工程”，加強村居干部人才梯隊建設。加大政策宣傳力度，吸引高校畢業(yè)生尤其是崇明籍高校畢業(yè)生回村工作。注重從社會各界青年人才中選拔村居后備人才，堅持公開透明，力爭選優(yōu)選強。二是深化“班長工程”，加強村居黨組織書記隊伍建設。要把村居黨組織書記隊伍放在重要位置，深入推進“班長工程”，通過選派一批、調(diào)整一批、招聘一批、培育一批，努力建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的村居黨組織書記隊伍。要面向社會，內(nèi)外結合，多渠道選拔各類優(yōu)秀人才，確定一批村居黨組織書記后備力量。三是完善選拔機制，加強村民小組長隊伍建設。按照《村民委員會組織法》要求，嚴格選任標準，認真做好小組長推選工作，注重將“萬人、千百人就業(yè)項目”從業(yè)人員中的合適人選推選為村民小組長，鼓勵村“兩委”班子成員、村級后備干部、黨小組長、婦女小組長、戶口在本村的大學生村官等兼任村民小組長，不斷優(yōu)化村民小組長隊伍結構。有條件的村可在村民小組探索設置組委會，規(guī)范村民小組事務管理。

（三）進一步增強教育培訓實效，提升基層干部能力素質(zhì)。一是明確教育培訓職責。在縣級層面，縣級職能部門負責組織開展相關條線的專題培訓，縣委組織部、縣民政局負責村居黨組織書記、村居委主任的年度輪訓，每年均不少于1次。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，要制定農(nóng)村基層隊伍培訓計劃，每年對村居干部、村居后備干部、村民小組長及基層協(xié)管員隊伍開展集中教育培訓不少于1次。在村居層面，要結合實際，每年至少開展1次針對村民小組長及有關協(xié)管員隊伍的專題培訓。二是創(chuàng)新教育培訓方式。按照“缺什么、補什么”的原則，繼續(xù)堅持“小班化、菜單式”培訓，注重將理論學習與實務案例、課堂授課與實地考察、專家講解與學員討論等結合起來，逐步實現(xiàn)教育培訓的規(guī)范化、常態(tài)化、長效化。三是加強日常培養(yǎng)帶教。加大培養(yǎng)力度，落實帶教培養(yǎng)、輪崗學習、一線鍛煉等措施，幫助后備人才提升能力、融入工作。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可探索建立“農(nóng)村基層干部實訓基地”、“名書記工作室”等，通過悉心帶教、精心培養(yǎng)，不斷提升基層干部工作能力。

（四）進一步完善監(jiān)督考核機制，促進基層干部履職盡責。一是明確監(jiān)督考核主體?？h級職能部門負責業(yè)務指導和督促檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府承擔具體領導和指導職責，負責組織實施對農(nóng)村基層各支隊伍的運作管理；村居負責對村民小組長及所屬村級管理隊伍的日常管理。二是完善監(jiān)督考核制度。進一步落實村居干部目標責任管理、工作隨訪、談心談話、述職評議、跨村交流任職等一系列制度，健全長效機制。村級組織可采取村民小組長“雙向承諾”（村民小組長向村“兩委”承諾、向本組村民承諾）等辦法，明確村民小組長的基本職責，完善聯(lián)系村民小組長和工作例會等制度，規(guī)范村民小組長履職行為。三是鼓勵群眾參與考評。結合基層服務型黨組織建設，建立健全群眾參與的農(nóng)村基層干部考核評價機制，鼓勵引導群眾有序參與，根據(jù)實際適當增加群眾評價的權重。四是注重考核結果運用。將考核結果與基層干部隊伍的報酬發(fā)放、評優(yōu)推先、選拔任用等掛鉤，形成獎優(yōu)罰劣的用人導向。同時，加強宣傳引導，強化典型引路，選樹一批基層干部先進典型。

（五）進一步落實激勵保障措施，激發(fā)基層干部工作干勁。一是逐步提升工作報酬，增強崗位吸引力。結合經(jīng)濟社會發(fā)展情況，綜合考慮農(nóng)村基層干部工作表現(xiàn)、任職年限、群眾滿意度等因素，進一步完善農(nóng)村基層干部報酬考核管理機制，形成鼓勵村居干部扎根基層、服務基層的激勵導向，加大縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政投入和托底力度，逐步提高報酬水平。二是拓寬發(fā)展空間。繼續(xù)做好從優(yōu)秀村居黨組織書記、主任中定向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、事業(yè)人員工作，并積極向上爭取政策，建議將公務員定向招錄報考年齡放寬至45歲。加大從優(yōu)秀村居黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)委局級后備干部的力度；積極推薦優(yōu)秀村居干部作為各級“兩代表一委員”人選，形成從基層一線選人用人導向。三是探索社會化管理運作模式。在總結居家養(yǎng)老項目社會化管理運作經(jīng)驗的基礎上，注重發(fā)揮民辦非企業(yè)組織等的作用，推進林業(yè)養(yǎng)護、河道保潔等項目“政府購買服務，社會化管理”運作，進一步提升工作效能。加強項目化運作，吸引社會組織機構通過公平競爭，取得政府委托的社會管理和公共服務項目。

責任編輯：姚 東