景漢朝

中共十八屆三中全會(huì)后，全面深化改革成為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的執(zhí)政共識(shí)。作為政治體制改革重要組成部分的司法改革關(guān)涉國(guó)家權(quán)力的配置，其政治性、政策性不言而喻。司法改革無(wú)疑是2014年全面深化改革的重頭戲。

在今年1月召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上，中共中央總書(shū)記習(xí)近平指出，“司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院”。

在新一輪司法改革中，法院去地方化是改革的突破口。司法權(quán)是中央事權(quán)得到明確后，成為推進(jìn)司法改革的重要理論依據(jù)。

編者按

習(xí)近平總書(shū)記在今年1月中央政法工作會(huì)議上指出，“司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院”。 深刻理解習(xí)總書(shū)記這一重要論斷，對(duì)于重新認(rèn)識(shí)我國(guó)司法權(quán)的性質(zhì)和定位，完善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，重構(gòu)司法制度和司法體制的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)把握司法體制改革的基本走向等等，均具有重要的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、方向性作用。

為什么說(shuō)司法權(quán)是中央事權(quán)？我有以下幾點(diǎn)初步的認(rèn)識(shí)。

一、司法權(quán)由中央立法授予而且只能由中央立法授予。

在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)基本政體下，我國(guó)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由不同的部門來(lái)行使，人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立法，政府負(fù)責(zé)行政，法院、檢察院負(fù)責(zé)司法。但三者的權(quán)力來(lái)源不同，唯有司法權(quán)只基于憲法和法律的授權(quán)。

《憲法》第一百二十六條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”《立法法》第八條規(guī)定，“犯罪和刑罰”“訴訟和仲裁制度”等事項(xiàng)只能制定法律，亦即只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法來(lái)規(guī)定?？梢?jiàn)，司法權(quán)的權(quán)力來(lái)源是憲法和法律，來(lái)源機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，地方人大無(wú)權(quán)對(duì)涉及訴訟和司法的問(wèn)題作出規(guī)定。這是因?yàn)樵V訟活動(dòng)與司法權(quán)的運(yùn)行是判斷是非曲直、裁斷糾紛，甚至決定一個(gè)人是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)否受到刑罰處罰的重大問(wèn)題，必須全國(guó)統(tǒng)一，不能由地方各行其是。

即使是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦系統(tǒng)的司法權(quán)也是由中央統(tǒng)一授權(quán)的。我國(guó)是單一制國(guó)家，雖然設(shè)有四級(jí)共3000多個(gè)法院，但從本質(zhì)上講，各級(jí)、各地人民法院行使的司法權(quán)均直接來(lái)源于中央授權(quán)，它們都是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院，不存在中央司法權(quán)與地方司法權(quán)之分。

與此不同的是，立法權(quán)則可以分為中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。根據(jù)《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。可見(jiàn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院行使中央立法權(quán)，地方人大及其常委會(huì)行使的則是地方立法權(quán)。

行政權(quán)兼有中央事權(quán)和地方事權(quán)的屬性則更明顯，《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院的行政權(quán)由中央立法授予，而地方立法則可以授予地方政府行政權(quán)。

二、司法權(quán)的行使不受行政區(qū)劃的限制。

不言而喻，省級(jí)或較大的市人大及其常委會(huì)雖然有相應(yīng)的立法權(quán)，但其只能就本行政區(qū)域的重大問(wèn)題制定地方性法規(guī)。地方行政機(jī)關(guān)也只能管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)等行政工作，不可能管轄超出其行政區(qū)劃的事務(wù)。而地方各級(jí)人民法院的司法權(quán)管轄范圍卻與立法權(quán)、行政權(quán)明顯不同，人民法院受理案件的范圍不受行政區(qū)劃的限制，只根據(jù)法律的規(guī)定確定案件的管轄，既可以雙方當(dāng)事人都在本行政轄區(qū)之內(nèi)，也可以一方在本地，一方在外地，還有可能雙方當(dāng)事人都是外地的。

換句話甚至可以說(shuō)，三級(jí)地方法院無(wú)論在何地都可以依法管轄涉及全國(guó)各地的案件。如《民事訴訟法》第三十四條規(guī)定“合同或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛的當(dāng)事人可以書(shū)面協(xié)議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標(biāo)的物所在地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系的地點(diǎn)的人民法院管轄，但不得違反本法對(duì)級(jí)別管轄和專屬管轄的規(guī)定。”

比如，如果分別來(lái)自北京和山東的當(dāng)事人在廣州“廣交會(huì)”上簽訂一份買賣合同，貨物在山西，約定的合同履行地在內(nèi)蒙古，若發(fā)生糾紛，當(dāng)事人可以協(xié)議選擇北京、山東、廣東、山西、內(nèi)蒙古五地任何一地法院起訴。這種選擇只服從法律規(guī)定。

實(shí)際上，無(wú)論是法律規(guī)定還是當(dāng)事人選擇或者是法院依法確定案件管轄，主要考慮“兩便”原則——方便當(dāng)事人訴訟、方便人民法院審判，不受行政區(qū)劃的限制，因?yàn)闊o(wú)論何地的法院都是代表國(guó)家行使審判權(quán)。

三、司法權(quán)的行使必須全國(guó)統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。

在單一制國(guó)家中，法治統(tǒng)一是必然要求。一份合同有效還是無(wú)效，一個(gè)行為罪與非罪、此罪還是彼罪，這都是一個(gè)社會(huì)十分重大的法律規(guī)范，十分重要的人權(quán)。無(wú)論哪個(gè)法院，其裁判的法律依據(jù)和裁判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是相同的。

司法權(quán)的行使必須有全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)、各地法院對(duì)同一事項(xiàng)的裁判尺度應(yīng)是一致的，因?yàn)榉ㄔ菏谴韲?guó)家行使審判權(quán)的，司法審判的依據(jù)是國(guó)家法律，法律的實(shí)施必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一，這是公正司法的基本要求，也是司法權(quán)作為中央事權(quán)的又一重要體現(xiàn)。

在司法實(shí)踐當(dāng)中，地方人民法院審判案件有時(shí)也會(huì)適用地方性法規(guī)，但只有雙方當(dāng)事人都在這一行政區(qū)劃時(shí)才適用。相反，立法權(quán)、行政權(quán)則不同，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院的行政管理權(quán)要求全國(guó)統(tǒng)一，而地方人大制定的地方性法規(guī)、地方政府的行政管理權(quán)則不可能要求全國(guó)統(tǒng)一。地方性法規(guī)必須與當(dāng)?shù)貙?shí)際相適應(yīng)，各地情況千差萬(wàn)別，因而地方立法也具有較大的差異。地方政府行政行為也必須因地制宜，不可能都是全國(guó)“一刀切”。

四、各級(jí)、各地人民法院的生效裁判都在全國(guó)具有法律效力。

全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，其效力覆蓋全國(guó)，國(guó)務(wù)院行政行為的效力及于全國(guó)，而地方人大的立法和地方政府的行為效力則只局限于其行政區(qū)劃之內(nèi)。甲省人大的立法不可能在乙省生效，A市政府的政令也不會(huì)在B市通行。但是人民法院的裁判則不同，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，不僅最高人民法院作出的生效裁判在全國(guó)發(fā)生法律效力，地方各級(jí)、各地任何一個(gè)人民法院生效的裁判都一律在全國(guó)發(fā)生法律效力。裁判的效力只與其經(jīng)歷的訴訟程序有關(guān)，而與其由哪一級(jí)、哪一地法院作出無(wú)關(guān)。即使是由地處偏遠(yuǎn)的某縣法院作出的，其法律效力依然及于全國(guó)，在全國(guó)都具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因?yàn)槿魏我粋€(gè)法院行使的審判權(quán)都是代表國(guó)家行使的，都是中央事權(quán)。

綜上所述，通過(guò)司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)的比較，我們可以清楚地看出，立法權(quán)、行政權(quán)有中央事權(quán)、地方事權(quán)之分，司法權(quán)則統(tǒng)屬中央事權(quán)，沒(méi)有地方事權(quán)。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法權(quán)是中央事權(quán)的科學(xué)論斷，為我們厘清了長(zhǎng)期以來(lái)的模糊認(rèn)識(shí)，意義十分重大。