楊俊瑞

(安徽審計職業(yè)學院基礎部，安徽 合肥 230601)

一、研究背景

2012年，以“重新塑造國家治理制度和政治文化”為要義的預算法修改草案向社會公開征集意見，學者們就預算編制、審查、批準、執(zhí)行和預算調整等預算環(huán)節(jié)，從經濟學、管理學、法學等不同視角提出了很多頗具參考價值的建議。然而，作為預算開端的收支預測，主要是收入預測，卻一直沒有進入公眾視野，也較少被學者提及。

財政收入是實現國家職能的財力保證，是財政支出的前提。因此，收入預算的科學性、合理性和準確性對支出預算有直接影響。根據現行預算法關于預算管理職權的規(guī)定，各級政府財政部門負責具體編制預算草案。財政部門在編制之前也會進行預測，但是作為行政機關，財政部門在進行預算預測時難免受其部門性質的影響，基于現行的地方政府考核指標壓力，收入預算往往過多的體現政府意志，而忽視社會公眾意志，甚至與市場經濟的自然發(fā)展有脫節(jié)，違背預算民主、預算科學的基本原則，也導致近年來收入預算偏差度較大。因此，加強和推動預算預測研究是進一步提高預算的科學性、合理性和準確性以及完善預算法修訂應有之義。

二、預算預測的內涵與現狀解析

(一)預算預測的內涵

預算預測是相關主體在法律既定范圍內，按照法定職權和程序，運用科學的預測方法和手段，通過收集各類相關數據進行量化分析，并可借助實證模型加以研究，從而對未來收支預算進行科學預測?，F行預算法第十九條明確，“預算由預算收入和預算支出組成?！被诖耍A算預測也應包括收入預測與支出預測兩部分。在“量入為出”、“以收定支”的預算原則下，收入預測是支出預測的基礎，是評估預算方案的重要依據，支出預測則在一定意義上是對收入預測的約束與反應。

(二)預算預測的現狀

1.沒有法定預算環(huán)節(jié)地位。現行預算法分六個章節(jié)對預算編制、審查和批準、執(zhí)行、調整、決算、監(jiān)督等預算管理活動進行規(guī)范。預算法修正案 (草案)規(guī)定“預算的編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督，以及決算和其他預算管理活動，依照本法規(guī)定執(zhí)行?！庇纱耍瑹o論是現行的預算法還是提交社會討論的預算法修正案 (草案)都沒有將預算預測作為預算管理的一個獨立的重要環(huán)節(jié)或者活動寫入法條。然而，預算預測是預算編制的必然前置環(huán)節(jié)，沒有收入預測，就無法確定收入預算，也就無法編制支出預算，但因為立法的空白，預算預測被隱藏在了預算編制活動里，導致預算預測的主體與預算編制的主體合二為一，同時預算預測的程序、依據等沒有公開。

2.過多體現行政色彩。財政收入和GDP一樣，是當前地方政府考核體制下的重要指標。財政部門作為地方政府重要的經濟發(fā)展職能部門，在編制收入預算時，不可避免地會受政府考核壓力影響，對收入的預測往往過多的體現政府意志，只增不減，為了增長而增長，特別是在經濟發(fā)展形勢偏緊、財政收入形勢嚴峻的時期，導致收入預算的執(zhí)行壓力很大，甚至出現財稅部門為了完成收入預算，通過挖稅、預征、財政收入空轉等違規(guī)手段來調節(jié)收入，破壞稅收秩序，挖空稅收潛力，擾亂預算執(zhí)行。

3.預算偏差度居高不下。盡管現行預算法規(guī)定:“預算編制應該與國民增長相適應、預算編制單位在編制時應參考法定的依據”，但現實中收入預算的編制并沒有建立在科學預測的基礎之上，通常只是簡單的維持在一個相對固定水平的收入增幅上，且更多體現政府色彩，導致收入預算偏差度居高不下。

中國財政預決算收入偏差情況(2008－2012)單位:億元

三、確立預算預測法定預算環(huán)節(jié)的必要性

結合當前收入預算編制現狀來看，賦予預算預測合法的身份，明確法定主體和法定程序，獨立預測，民主公開，對切實提高預算編制的科學性、合理性和準確性意義重大。

(一)有效改變政府直接干預的現狀，促進預算民主公開

“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。［1］(P10)國家預算的公共性理論及執(zhí)政理念由“國家本位”向“社會本位”傾斜，為預算民主奠定了理論基礎。預算民主，一方面體現在社會公眾按照法定職權和程序參與預算的整個管理活動，不僅要獲取預算編制、審查、批準、執(zhí)行、決算等預算信息，還要獲取預算編制特別是收入預算的測算依據，便于準確把握收支預算的基礎;另一方面則體現在通過制度合理設計，社會公眾能夠對國家預算進行有效地約束，對預算偏差度進行有效地監(jiān)督。只有依法獨立開展預算預測并保障預測結果運用，才能有效改變現下政府對預算預測的干預和專斷，促進公眾參與和民主公開。

(二)有效改變收入預測拍腦袋的現狀，促進收入預算與經濟發(fā)展相適應

財政收入百分之九十左右來自稅收，取之于民用之于民這一公共財政目標能否實現很大程度上取決于納稅人知情權能否實現。保障納稅人知情權，一方面體現在納稅人通過法定程序和渠道能夠明明白白地了解政府的開支賬單，知道“用之于民用多少”，另一方面更重要的是體現在納稅人能夠獲取政府收入預測的依據，知道“取之于民取多少”。只有預算預測合法、獨立的開展起來，才能真正保障納稅人的知情權，并促進知情權從事后保障到事前保障，有效改變財政部門在收入預算編制時自由裁量權過大和拍腦袋的現狀，促進收入預算預測與市場發(fā)展形勢和稅收增減變化相結合，杜絕稅務部門通過緩征或預征方式調節(jié)稅收，與民爭利，促進財政收入真實反映經濟發(fā)展水平。

四、預算預測的現實操作

(一)確立預算預測的法定地位

預算是預算主體按法定職權與程序預測、編制、審查、批準、執(zhí)行、調整和監(jiān)督的政府年度財政收支計劃，是政府分配公共資源的方式，也是政府進行經濟調控的手段。預算不僅要求主體合法，更要求主體進行活動的步驟即程序合法。程序濫觴于英美，是一些建構和規(guī)范人類行為的規(guī)則系統(tǒng)方式，使得規(guī)則系統(tǒng)不僅有效且具有作為規(guī)則應有的品質，是內在價值和外在價值的統(tǒng)一。［2］(P147)因此，修改預算法將預算預測作為一個獨立的預算環(huán)節(jié)寫入法典勢在必行，建議將預算法修正案 (草案)第二條修改為“預算的預測、編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督，以及決算和其他預算管理活動，依照本法規(guī)定執(zhí)行”。只有賦予預算預測合法的地位，預算預測才能實現有法可依，預算民主才能體現，納稅人知情權也才能從源頭上得到保證。

(二)確保預算預測主體的獨立

建立分權模式的主體制度，構建預算預測主體、編制主體、審查主體分權模式的權力制衡機制，以達到主體獨立、權力制衡、提高預算科學性的目的。目前，各級財政部門具體預測和編制預算，預測主體單一，預算有只“編”無“預”之嫌，或是有預之“名”而無預之“實”，而預算的民主、科學與公開要求，加之預算工作涉及面廣，決定預測主體不能由一個單一的主體完成。同時考慮到人大、審計部門分別作為預算審查和監(jiān)督的主體，亦無法獨立開展預算預測，鑒于此，建議組建一個非常設機構，由審計、發(fā)改委、商務、統(tǒng)計、財政、稅務等政府相關部門抽調專業(yè)人員組成，在每年預算編制前期獨立開展預算預測，依法向相關部門獲取預算預測所需數據信息，不受所屬部門干預。

(三)突出過程設計的科學民主公開

預算預測本質上是一種決策過程。西方管理學家西蒙將決策過程分為四個主要階段，“(1)找出制定決策的根據，即收集情報;(2)找到可能的行動方案;(3)在諸行動方案中進行抉擇，即根據當時的情況和對未來發(fā)展的預測，從各個備擇方案中選定一個方案;(4)對已選擇的方案及其實施進行評價?！保?］(P322)鑒于此，建議將預算預測過程也相應分為四個階段，即收集數據與資料階段、分析預測階段、結果確定階段、預測聽證階段，這四個階段有依次遞進，前者為后者的依據。其中，前三個階段由預算預測主體 (非常設機構)獨立實施，第四階段由預算預測主體通過招投標、公眾申請等不同方式選取社會中介、納稅人代表、各類專家等，召開聽證會，廣泛聽取各方意見，確保預算預測主體最后形成的法律文書能夠最直接地體現民主與公開。

(四)加強預算預測的法律約束

預算預測的推動實施離不開法制保障。一是加強預算預測主體的法律約束。對預測活動過程中，預測主體提供虛假信息、惡意預測的，要追究行政責任;二是加強政府部門的法律約束。對預測活動中，有義務提供預算預測所需數據信息的政府部門提供虛假信息、惡意阻擾的，要追究行政責任，同時可以嘗試構建雙罰體制，對部門和部門負責人同時追究法律責任;三是加強預算預測結果運用的法律約束。預算預測結果應當作為各級財政部門編制預算的法定參考依據，對財政部門拒絕使用預算預測結果或者偏離預算預測結果較大的，要追究行政責任。以上三點，建議在預算法修訂時能夠明確，使預算預測活動真正做到有法可依、有法必依。

［1］［美］科恩.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢 譯.北京:商務印書館，1988.

［2］［美］富勒.法律的道德性［M］.鄭戈 譯.北京:商務印書館，2007.

［3］孫秀君.決策法學［M］.北京:人民法院出版社，2000.