龔建華 韓 靚

黨的十八大報告明確提出，要“有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了深化社會體制改革，推進基本公共服務均等化的要求。對于戶籍與非戶籍人口嚴重倒掛、外來流動人口規(guī)模龐大的深圳而言，中央從國家角度提到的“農業(yè)轉移人口”，實際上就是進入深圳參與各類生產經營服務活動的“來深務工人員”。按照中央的上述精神，推進來深務工人員的市民化、努力實現(xiàn)基本公共服務覆蓋到包括戶籍及來深務工人員構成的常住人口，應成為深圳當前及未來工作的一項重要內容。

一、來深務工人員市民化的過程判斷

來深務工人員的市民化實質在于公共服務的均等化，但這一均等化過程是一個長期的、復雜的和艱巨的過程，其中，牽涉到需求主體（來深務工人員）與提供主體（深圳市政府）的相互對接問題，不能一蹴而就，應通過多渠道分流的辦法有序穩(wěn)步推進。因此，我們通過將其分成“三步走”的做法是認識和把握當前來深務工人員市民化的關鍵所在。

第一步：“尋求與提供”階段（1980年-2000年）。深圳經濟特區(qū)成立之后，持續(xù)不斷增長的勞務工大軍涌入深圳，他們所尋求市民化的核心在于找到一份工作，而并未太過關注于教育、醫(yī)療、社會保障、住房等深圳市民享受的基本公共服務內容，生存職業(yè)成為這一階段市民化的核心詞匯。

第二步：“提升與滿足”階段（2000年——2020年）。來深務工人員的人數(shù)增長逐漸趨緩，同時，第二代務工人員逐漸取代第一代務工人員成為其中主體，其特征包括：城市成為生活目標而非手段，家庭存在而非個體存在，常住而非暫住。比起前輩，他們更為關注“深圳市民”這個概念所蘊含的基本公共服務內容，子女教育、社會保障、住房需求等成為他們不斷增長的市民化內生力，政府則應以居住證為抓手，量力而行，盡力而為，為來深務工人員提供基本公共服務，逐步保證他們享受城市基本公共服務和部分公共福利，如政治權利、勞動權益、就業(yè)培訓、義務教育、基本社會保障等，基本實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋?；竟卜帐沁@一階段市民化的核心詞匯。

第三步：“融入與均衡”（2020——2040年）。來深務工人員數(shù)量大致穩(wěn)定且略有下降，其中，三年以上常住人口將占到80%以上，“深圳人”主體基本形成。在這一階段，來深務工人員在享有基本公共服務的同時也在不斷提升自身的主體性因素，努力地適應城市文化內在需要。政府則通過強化綜合配套改革，完全剝離戶籍內含的各種權利和福利，基本滿足來深務工人員的公共服務需求，使其得以依照深圳市民標準，行使公民的各項基本權利，享受各項公共服務和福利，包括選舉權、被選舉權和公共福利享有權等。包括原住民、來深的深圳戶籍居民、來深務工人員在內的所有深圳市民均在努力相互融合，以“深圳人”為核心的深圳文化價值觀成為社會事實并為人們所接受，彼此的身份界限被虛化，事實上，來深務工人員這個詞匯將成為歷史而不復存在。文化融合成為這一階段的關鍵詞匯。

通過對來深務工人員市民化的階段式解讀，我們不難發(fā)現(xiàn)當前所處的“提升與滿足”階段，關鍵核心在于基本公共服務。作為市民化的初始主體，來深務工人員越來越關注自身基本公共服務的享有問題。作為城市化的實施主體，城市管理者即政府依托新的執(zhí)政理念，正著力于“補課”：為包括常住人口在內的普通市民提供基本公共服務。

二、來深務工人員當前市民化程度測算

（一）指標選擇

在具體設計測量市民化水平的指標體系時應遵循一定的基本原則：第一，科學性。指標的設計符合客觀實際、符合科學的理論。指標的含義應該明確、包括的內容和計算方法應有科學的依據，而且指標體系能夠從基本公共服務供給角度反映出來深務工人員市民化的基本內涵。第二，完備性。各個指標的設計應能覆蓋基本公共服務的各個方面，各指標之間相互聯(lián)系、能夠構成一個有機的整體，能夠全面、客觀反映出來深務工人員基本公共服務市民化的程度，指標之間盡量避免重疊。第三，可操作性，所選取的指標要盡可能選擇定量指標，相關數(shù)據易于獲得，這樣便于分析和評價。在遵循這些基本原則的基礎上，我們從基本公共服務供給角度，選擇了測量來深務工人員市民化程度的6個一級指標，包括住房保障服務、勞動就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障服務、繼續(xù)教育和子女教育服務以及公共文化體育服務，并將6個一級指標細分為37個二級指標。指標體系如表1所示。

（二）測算方法

對于定類或定序變量來說，為便于處理，可以采用打分的方法對其進行賦值，然后再進行處理。我們對上述37項指標定義如下：若2012年該項指標已經落實，覆蓋了包括來深務工人員在內的所有常住人口(共29項），則賦值為1；陰影部分未實現(xiàn)全覆蓋的指標（共8項）做具體分析賦值。其中，廉租住房只面向戶籍低保家庭，非深戶的來深務工人員無權申請，因此，此項指標賦值為0；公共租賃住房提供的對象包括非深戶，但非戶籍常住人口僅針對1200家市屬重點企業(yè)中的人才，大概有20萬人，我們按照享受人數(shù)與總人數(shù)比重來確定賦值，為0.019（20/1035.79[1]）；對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助僅限于戶籍人口，每人每月可享受400元的社會保險補貼，非深戶不能享受，因此就業(yè)援助指標賦值為0；失業(yè)保險雖然沒有政策限制，但未實現(xiàn)來深務工人員全覆蓋，因此賦值為0.5；基本養(yǎng)老服務補貼只提供給深戶老人，每人每年1200元，非深戶老人不能享受，因此此項指標賦值為0；學前教育資助指標賦值為0.946（30/31.7），根據今年4月開始實行的不限戶籍申請幼兒園補貼政策，預計將會有超過30萬兒童可以享受，而截至2012年底，深圳全市在園兒童共31.7萬人，故而得之；義務教育免費未實現(xiàn)全覆蓋，根據2007－2008學年統(tǒng)計，深圳共有52.7萬名暫住人口子女接受義務教育，占全市義務教育階段在校學生的67.8%[2],考慮到經過幾年的發(fā)展比例有所提高，我們將義務教育免費指標賦值為0.8；普通高中國家助學金非深戶子女基本享受不到，賦值為0。

我們采用加權平均綜合指數(shù)反映來深務工人員市民化程度，模型如下：

其中：C為來深務工人員市民化水平，C值越大，表示來深務工人員市民化程度越高；wi加權系數(shù)，滿足為分項指數(shù)，分別代表37項二級指標。對指標進行指數(shù)化處理，加權計算出一個綜合指數(shù)，試圖客觀、準確地反映來深務工人員市民化水平。

表1 來深務工人員市民化水平指標體系

在確定指標類別后，進一步的工作關鍵是確定各個指標的權數(shù)wi。在多指標綜合評價中，權數(shù)直接影響綜合評價的結果，權數(shù)數(shù)值的變動可能引起被評價對象優(yōu)劣順序的改變，科學地確定指標權數(shù)在多指標綜合評價中有舉足輕重的作用。對此雖然有多種方法，但從總體上可以歸納為主觀賦權法和客觀賦權法兩類。主觀賦權法一般采取綜合咨詢評分的定性方法或“領域平均權數(shù)”的方法來確定權數(shù)，目前研究農民工市民化程度的學者多采用主觀賦權法，如劉傳江（2009)、王桂新（2008）、張斐（2011）等。但主觀賦權法存在缺陷：綜合咨詢評分法缺陷在于，不同專家的認識差異可能會對市民化程度的測度產生影響；“領域平均權數(shù)”賦予不同指標相同的權重，但實際上農民工對不同基本公共服務的需求程度是不同的，即基本公共服務各項指標對農民工的重要性是有差異的。因此，客觀賦權法確定權數(shù)是一種較為可行的應用分析方法。

為此，我們設計了一套調查問卷，以測量來深務工人員對各項公共服務需求程度。首先就是對住房保障服務、勞動就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障服務、繼續(xù)教育和子女教育服務以及公共文化體育服務這六大類基本公共服務的重要性進行排序，即對一級指標重要性排序；其次是對每一大類基本公共服務中各具體項目的重要性進行排序，即對二級指標重要性排序。我們共發(fā)放問卷100份，回收有效問卷92份，調查對象是來深務工人員，職業(yè)包括中層主管、文員、保安、保潔人員等。

根據問卷統(tǒng)計結果，各項基本公共服務重要性排序見表2。根據各級指標重要性排序，我們設計權數(shù)計算公式如下：

其中，W表示該級指標權數(shù)，W上表示上級指標權數(shù)，m表示該級指標個數(shù)，n表示該級每項指標排序。首先我們以一級指標為例說明如何計算指標權數(shù)。因為一級指標中有6項指標，所以m=6，其中住房保障服務排序為1，即n=1，因為沒有上級指標，所以W上=1，因此，住房保障服務權數(shù)為1*[6-（1-1）/1+2+3+4+5+6]，約為0.286。一級指標中其他各項計算方法以此類推，計算結果見表2。二級指標的算法類似，如勞動就業(yè)服務中共有7個二級指標，即m=7，其中就業(yè)服務和管理排序為1，即n=1，其上級指標權數(shù)即勞動就業(yè)服務指標權數(shù)，W上=0.238，因此，就業(yè)服務和管理權數(shù)為0.238*[7-（1-1)/1+2+3+4+5+6+7]，約為0.060。其他二級指標算法以此類推。按照上述方法所得計算結果見表2。

表2 來深務工人員市民化水平指標權數(shù)

（三）計算結果與政策選擇

如上所述，將二級指標賦值si以及表2中二級指標的權數(shù)代入公式（1）中，計算出來深務工人員市民化總水平C=0.663。該結果意味著，從基本公共服務供給的角度看，深圳市民化總水平為66.3%，即深圳基本公共服務對來深務工人員的總體覆蓋率為66.3%。

再分別計算各一級指標的市民化程度，此時二級指標權數(shù)計算公式為：

其中m、n定義同公式（2）。以勞動就業(yè)服務為例說明如何計算各分類指數(shù)，勞動就業(yè)服務中有7項二級指標，各項二級指標權數(shù)根據公式（3）計算的結果依次為 0.25、0.143、0.071、0.214、0.107、0.179和0.036，所以勞動就業(yè)服務市民化指數(shù)為1*0.25+1*0.143+0*0.071+1*0.214+1*0.107+1*0.179+1*0.036，結果為0.929。各分類指數(shù)計算結果見表3。

表3 來深務工人員市民化水平指數(shù)

由表3的計算結果可以得出以下結論：

第一，目前深圳基于基本公共服務計算的來深務工人員市民化總水平達到66%，這不但高于其它學者對全國農民工整體市民化水平的估算結果，也高于已經測算的若干城市的市民化指數(shù)水平，據此可以初步判斷深圳以公共服務供給為基礎計算的市民化水平大體已經進入中級階段。盡管計算方法不同、所選擇指標也各有差異，但從現(xiàn)有計量結果來分析，全國水平的測算大致在40%-45%左右（中國社科院 40.68%[3]，張斐 45%[4]，劉傳江 42-45%[5]），部分城市的測算區(qū)別較大（如劉傳江估算武漢市市民化水平為50.23%[6]，周密等估算余姚市民化水平為62%[7]）。比較現(xiàn)有測算結果，深圳農民工市民化指數(shù)相對較高，大體上可以反映深圳針對來深務工人員的基本公共服務供給水平相對較高的實際情況，并據此可以判斷深圳外來務工人員市民化程度大致進入中等水平階段。

第二，就深圳基本公共服務市民化指數(shù)的各項分類指數(shù)來分析，既有一些指標達到較高水平，也有個別指標嚴重滯后。從表3可以看到，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和公共文化體育服務的市民化程度最高，達到了100%，說明深圳目前在基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共文化體育服務方面已經實現(xiàn)了常住人口全覆蓋；其次是勞動就業(yè)服務和社會保障服務的市民化水平，分別達到了92.9%和87.5%；公共教育服務的市民化程度次之，接近80%，由于深圳在今年初實行了不限戶籍領取學前教育補貼的政策，使得該指標值比去年大幅度上升。相比之下，基本住房保障服務指數(shù)極低，僅為0.013。該項指標之所以如此低，是因為我們僅從政府提供的基本公共服務角度測量來深務工人員的住房保障水平，其中廉租房只面向戶籍人口，公租房也是以保戶籍為主。1.3%的結果恰恰說明來深務工人員在住房保障方面享有的基本公共服務水平過低。但同時我們也應該看到，通過住工廠宿舍、租住農民房等途徑，來深務工人員的住宿問題基本得到了解決。

三、來深務工人員市民化的政策選擇

從市民化指數(shù)分析可以看出，針對來深務工人員的公共服務供給應當一分為三，各有側重：一是對于已經實現(xiàn)全覆蓋的指標（基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和公共文化體育服務），今后政策重點是逐步提高供給標準和供給水平，使已經做到一體化的來深務工人員與戶籍人口能夠享受更高標準和更好水平的公共服務供給。二是對于基本達到或實現(xiàn)全覆蓋的指標（勞動就業(yè)服務、社會保障服務、公共教育服務），一方面需要明確時間表和推進策略，確保來深務工人員與戶籍人口在預期時間內實現(xiàn)完全銜接，確保相關工作實現(xiàn)全覆蓋；另一方面還應制定與經濟社會發(fā)展水平同步提升的相關標準和水平，使來深務工人員能夠在加速覆蓋的同時實現(xiàn)與戶籍人口一樣的更高標準和水平的供給保障。三是對于實現(xiàn)水平極低的指標（基本住房保障服務），由于來深務工人員與戶籍人口差別極大，政策重點在于適度調整戶籍人口政策，逐步擴大相關供給覆蓋范圍和保障群體，從而在與經濟社會發(fā)展水平和財政保障能力相適應的基礎上，縮小來深務工人員與戶籍人口的供給差距。

來深務工人員在城市享受到的基本公共服務在數(shù)量和質量上都在提高，表明來深務工人員在城市的社會發(fā)展權利得到了一定程度的保障。但針對來深務工人員的基本公共服務供給仍然只是淺層次的和不足的，只是解決了一些基本問題，如子女入學等，但來深務工人員根本的社會發(fā)展問題依然嚴峻，主要問題是還沒有形成一個長效的機制、制度體系和法律體系來確保來深務工人員平等地享受基本公共服務。政府在解決來深務工人員的基本公共服務方面基本還是被動式的，是被問題推著在行動，而不是主動地、有計劃和有步驟地解決來深務工人員平等地享受基本公共服務問題。

來深務工人員市民化是一個長期而又艱巨的任務，不可能一蹴而就，有必要通過多渠道分流的辦法有序穩(wěn)步推進。近期最為重要的工作就是大范圍推廣城市基本公共服務均等化，逐步縮小城市內部戶籍人口和非戶籍人口之間的基本公共服務水平差距。具體來看，當前尤其需要推進來深務工人員和市民在勞動報酬、勞動保護、子女教育、醫(yī)療服務、社會保障等基本公共服務和公共產品方面的均等化，使基本公共服務逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。同時，需探索建立政府、企業(yè)、個人共同參與的社會公共服務均等化成本分擔機制。

[1]根據深圳六普數(shù)據，深圳常住人口為1035.79萬.

[2]數(shù)據來源于深圳特區(qū)報[N].2010-9-5.

[3]潘家華，魏后凱主編.中國城市發(fā)展報告NO.6農業(yè)轉移人口的市民化[M].社會科學文獻出版社，2013.

[4]張斐.新生代農民工市民化現(xiàn)狀及影響因素分析[J].人口研究，2011（6）.

[5]劉傳江,程建林,董延芳.中國第二代農民工研究[M].山東人民出版社，2009.

[6]劉傳江，程建林.第二代農民工市民化現(xiàn)狀分析與進程測度[J].人口研究，2008（5）.

[7]周密，張廣勝等.新生代農民工市民化程度的測度[J].農業(yè)技術經濟，2012（1）.