朱迪儉

公務(wù)員責(zé)任體系與責(zé)任感：自我評(píng)價(jià)與觀察思考

朱迪儉

官僚制是個(gè)責(zé)任中心主義的體系，責(zé)任問(wèn)題要落到實(shí)處，特別依賴于行政人員自身責(zé)任感。中國(guó)公務(wù)員的責(zé)任感如何？他們對(duì)責(zé)任體系建設(shè)有哪些期盼？在對(duì)深圳403名公務(wù)員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上，本文深入探討了責(zé)任體系、政治責(zé)任、法律責(zé)任、技術(shù)責(zé)任和道德責(zé)任等一系列問(wèn)題，并提出了研究責(zé)任清單的思考。

政治責(zé)任；法律責(zé)任；技術(shù)責(zé)任；道德責(zé)任；責(zé)任清單

責(zé)任是政府存在的基本理由，責(zé)任問(wèn)題是政府合法性的核心問(wèn)題，現(xiàn)代政府尤其如此。誠(chéng)如張康之教授所言，官僚制是個(gè)責(zé)任中心主義的體系，包括政府作為一個(gè)整體的責(zé)任和行政人員的責(zé)任兩個(gè)層次。當(dāng)然，這種責(zé)任中心主義卻又不可避免地有其局限性，所以責(zé)任不僅是個(gè)法律性的制度性的規(guī)定，而且是與信念聯(lián)系在一起的，需要一種道德的自覺(jué)。也就是說(shuō)，責(zé)任問(wèn)題要落到實(shí)處，特別依賴于行政人員自身責(zé)任感，對(duì)于行政人員這個(gè)層次的責(zé)任保障而言尤其如此。[1]

準(zhǔn)確把握公務(wù)員責(zé)任感現(xiàn)狀以及在各種責(zé)任中他們更看重哪些責(zé)任，對(duì)于找準(zhǔn)公務(wù)員責(zé)任體系建設(shè)的問(wèn)題所在，提升公務(wù)員責(zé)任感和履責(zé)積極性都有非常重要的意義?；诖?，2013年11月～12月，筆者對(duì)深圳行政學(xué)院（含分院）403名主體班學(xué)員進(jìn)行了無(wú)記名問(wèn)卷調(diào)查。403名學(xué)員分別來(lái)自3個(gè)處級(jí)公務(wù)員班（141人）、4個(gè)科級(jí)公務(wù)員班（205人）、1個(gè)初任公務(wù)員班（57人）。問(wèn)卷采用背靠背獨(dú)立完成方式進(jìn)行，發(fā)出403張，收回325張，回收率為80.65%。考慮到深圳公務(wù)員調(diào)訓(xùn)的隨機(jī)性，且選擇了兩個(gè)區(qū)行政學(xué)院（掛深圳行政學(xué)院分院牌）的科干班作為調(diào)查對(duì)象，基本能夠反映深圳處以下（含處級(jí)）公務(wù)員的總體認(rèn)知。

問(wèn)卷共分三個(gè)部分，第一部分是21道單項(xiàng)選擇題，主要調(diào)查受訪者對(duì)深圳黨政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和全體公務(wù)員責(zé)任感的基本判斷，并引出本調(diào)查涉及的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、技術(shù)責(zé)任、道德責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等諸項(xiàng)責(zé)任；第二部分是33道多項(xiàng)選擇題，主要圍繞前述的各類責(zé)任，按照履責(zé)好的指標(biāo)、履責(zé)差的指標(biāo)、應(yīng)該加強(qiáng)的指標(biāo)等變量依次調(diào)查；第

三部分是一道“談?wù)勀銓?duì)責(zé)任體系建設(shè)的其他看法和建議”的開(kāi)放題。

一、關(guān)于責(zé)任感的基本判斷

調(diào)查反映，深圳公務(wù)員對(duì)責(zé)任體系建設(shè)的總體評(píng)價(jià)喜中帶憂。當(dāng)問(wèn)及“您對(duì)深圳公務(wù)員系統(tǒng)責(zé)任體系建設(shè)的總體評(píng)價(jià)”時(shí)，六成以上表示還可以，但回答“很好”的只有12人，僅占3.69%，回答“好的”108人，也只占33.23%；當(dāng)問(wèn)及“成為深圳公務(wù)員以來(lái)，以下哪項(xiàng)最讓您欣慰”時(shí)，回答“全體公務(wù)員責(zé)任感比較強(qiáng)”的只有71人，僅占21.85%，回答“全市責(zé)任體系明晰”的只有37人，僅占11.38%，回答“單位同事責(zé)任感比較強(qiáng)”的只有63人，僅占19.38%；當(dāng)問(wèn)及“成為深圳公務(wù)員以來(lái)，以下哪項(xiàng)最困惑”時(shí)，回答“全市責(zé)任體系不夠明晰”的有142人，占43.69%，回答“單位同事責(zé)任感不夠強(qiáng)”的有53人，占16.31%；當(dāng)問(wèn)及“擔(dān)任現(xiàn)職以來(lái)，以下哪項(xiàng)最讓您欣慰”時(shí)，回答“單位責(zé)任體系明晰”的只有48人，僅占14.77%；當(dāng)問(wèn)及“擔(dān)任現(xiàn)職以來(lái)，以下哪項(xiàng)最困惑”時(shí)，回答“單位責(zé)任體系不太明晰”的有145人，占44.62%。

相比較而言，深圳公務(wù)員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感評(píng)價(jià)相對(duì)較高，并且職務(wù)與責(zé)任感呈現(xiàn)明顯正相關(guān)。當(dāng)問(wèn)及“成為深圳公務(wù)員以來(lái)，以下哪項(xiàng)最讓您欣慰”時(shí)，回答“領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心強(qiáng)”的有82人，占25.23%；當(dāng)問(wèn)及“成為深圳公務(wù)員以來(lái)，以下哪項(xiàng)最困惑”時(shí)，回答“領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心不強(qiáng)”的只有19人，僅占5.85%；當(dāng)問(wèn)及“擔(dān)任現(xiàn)職以來(lái)，以下哪項(xiàng)最讓您欣慰”時(shí)，回答“主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心強(qiáng)”的有60人，占18.46%，遠(yuǎn)低于回答“單位主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心強(qiáng)”126人，占38.77%；當(dāng)問(wèn)及“擔(dān)任現(xiàn)職以來(lái)，以下哪項(xiàng)最困惑”時(shí)，回答“主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心不強(qiáng)”的只有12人，僅占3.69%，回答“單位主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心不強(qiáng)”的17人，僅占5.23%，遠(yuǎn)低于“回答單位同事責(zé)任感不夠強(qiáng)”的84人，占25.85%。對(duì)這一調(diào)查結(jié)果，應(yīng)該可以用權(quán)責(zé)匹配原則來(lái)解釋，就是職務(wù)越高、權(quán)力越大、責(zé)任感就越強(qiáng)，這次調(diào)查比較好地印證了這一原則。

二、關(guān)于各項(xiàng)責(zé)任重要性的總體認(rèn)知

當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您認(rèn)為很受黨委政府重視”時(shí)，依次為政治責(zé)任（246人，占75.69%）、法律責(zé)任（180人，占55.38%）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任（105人，占32.31%）、技術(shù)責(zé)任（70人，占21.54%）、道德責(zé)任（63人，占19.38%）（見(jiàn)圖1）。換個(gè)角度印證這個(gè)結(jié)論。當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您認(rèn)為不太受黨委政府重視”時(shí)，依次為道德責(zé)任（172人，占52.92%）、技術(shù)責(zé)任（121人，占37.23%）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任（68人，占20.92%）、法律責(zé)任（64人，占19.69%）、政治責(zé)任（22人，占6.77%）。

當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您認(rèn)為很重要”時(shí)，調(diào)查反映，深圳公務(wù)員對(duì)問(wèn)題所列五項(xiàng)責(zé)任重要性的認(rèn)知依次為法律責(zé)任 （277人，占85.23%）、政治責(zé)任（166人，占51.08%）、技術(shù)責(zé)任（156人，占48.00%）、道德責(zé)任（140人，占43.08%）和經(jīng)濟(jì)責(zé)任（125人，占38.46%）。這一結(jié)論與前述受黨委政府重視程度表現(xiàn)并不一致，而在后面三個(gè)問(wèn)題的對(duì)照中又出現(xiàn)了一定的偏差：當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您做的比較好”時(shí)，其順序?yàn)榉韶?zé)任（221人，占68.00%）、道德責(zé)任（189人，占58.15%）、政治責(zé)任（162人，占49.85%）、技術(shù)責(zé)任（124人，占 38.15%）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任 （104人，占32.00%）；當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您最擔(dān)心做不好”時(shí)，其順序又變化為技術(shù)責(zé)任（121人，占37.23%）、政治責(zé)任（109人，占33.54%）、法律責(zé)任（78人，占24.00%）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任（64人，占19.69%）、道德責(zé)任（43人，占13.23%）；當(dāng)問(wèn)及“在責(zé)任體系建設(shè)中，以下哪些您認(rèn)為黨委政府應(yīng)該高度重視”時(shí)，其順序又變化為法律責(zé)任（219人，占67.38%）、技術(shù)責(zé)任（164人，占50.46%）、道德責(zé)任（160人，占 49.23%）、政治責(zé)任 （156人，占48.00%）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任（151人，占46.46%）。

圖1：黨委政府對(duì)責(zé)任體系的重視程度

對(duì)照分析，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：

1.深圳公務(wù)員比較一致地認(rèn)為，黨委政府在加強(qiáng)責(zé)任體系建設(shè)中，其優(yōu)先順序依次表現(xiàn)為政治責(zé)任——法律責(zé)任——經(jīng)濟(jì)責(zé)任——技術(shù)責(zé)任——道德責(zé)任，

這與公務(wù)員群體希望的優(yōu)先順序有一定出入；

2.作為公務(wù)員，他們大多對(duì)法律責(zé)任高度重視、并且做得也比較好，只有少數(shù)人擔(dān)心自己會(huì)做不好。他們認(rèn)為黨委政府應(yīng)該更加高度重視法律責(zé)任；

3.超過(guò)一半人認(rèn)為政治責(zé)任很重要，并且一半人做得比較好，只有三成人擔(dān)心自己做不好；

4.近一半人認(rèn)為技術(shù)責(zé)任很重要，做得比較好和擔(dān)心做不好的都在三分之一強(qiáng)，但黨委政府并不十分重視；

5.逾四成人認(rèn)為道德責(zé)任很重要，大多數(shù)人認(rèn)為自己做得比較好，只有少數(shù)人擔(dān)心自己做不好；

6.近四成人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任很重要，三分之一的人認(rèn)為自己做得比較好，少數(shù)人擔(dān)心做不好。這一點(diǎn)可以用問(wèn)責(zé)不到責(zé)任感就不會(huì)強(qiáng)的原理來(lái)進(jìn)行解釋。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任主要只對(duì)單位一把手和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)，許多公務(wù)員與之發(fā)生關(guān)系幾率比較少，所以既不是太關(guān)心、也不是太擔(dān)心。

三、對(duì)各項(xiàng)責(zé)任的一些具體認(rèn)知

（一）關(guān)于政治責(zé)任的認(rèn)知

在政治責(zé)任各單項(xiàng)指標(biāo)方面，調(diào)查顯示深圳公務(wù)員在對(duì)待主管領(lǐng)導(dǎo)命令、市委市政府決定和中央要求方面呈現(xiàn)出非線性特征，大多數(shù)人都比較服從主管領(lǐng)導(dǎo)命令（224人，占68.92%）、服從主要領(lǐng)導(dǎo)命令（212人，占65.23%）；超過(guò)一半的人認(rèn)為自己能夠比較好地堅(jiān)定理想信念（185人，占56.92%）、并較好執(zhí)行黨的路線方針政策 （174人，占53.54%）；但認(rèn)為自己能夠較好執(zhí)行市委市政府決定的卻不到一半（147人，占45.23%）（見(jiàn)圖2）。這個(gè)結(jié)果在問(wèn)及“在政治責(zé)任方面，以下哪些您最擔(dān)心做不好”時(shí)得到了印證，分別為服從主管領(lǐng)導(dǎo)命令（85人，占26.15%）、服從主要領(lǐng)導(dǎo)命令（85人，26.15%）、堅(jiān)定理想信念（74人，占22.77%）、執(zhí)行黨的路線方針政策（67人，占20.62%）、執(zhí)行市委市政府決定（49人，占15.08%）。

對(duì)照分析，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：深圳處以下公務(wù)員對(duì)服從所在單位領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)人做得比較好、只有少數(shù)人擔(dān)心做不好；多數(shù)人對(duì)堅(jiān)定理想信念、執(zhí)行黨的路線方針政策做得比較好、只有少數(shù)人擔(dān)心做不好；只有不足一半的人認(rèn)為自己執(zhí)行市委市政府決定做的比較好、但也只有很少人擔(dān)心自己執(zhí)行市委市政府決定做不好。這一結(jié)論在后面兩個(gè)問(wèn)題得到印證。當(dāng)問(wèn)及“在政治責(zé)任方面，以下哪些您認(rèn)為黨委政府很重視”時(shí)，其順序依次為執(zhí)行市委市政府決定（194人，占60.00%）、服從主要領(lǐng)導(dǎo)命令（162人，49.85%）、服從主管領(lǐng)導(dǎo)命令 （156人，占48.00%）、執(zhí)行黨的路線方針政策（146人，占44.92%）、堅(jiān)定理想信念（134人，占41.23%）。當(dāng)問(wèn)及“在政治責(zé)任方面，以下哪些您認(rèn)為不太受黨委政府重視”時(shí)，順序依次為堅(jiān)定理想信念（119人，占36.62%）、執(zhí)行黨的路線方針政策（59人，18.15%）、服從主管領(lǐng)導(dǎo)命令（37人，占11.38%）、執(zhí)行市委市政府決定（30人，占9.23%）、服從主要領(lǐng)導(dǎo)命令（25人，占7.69%）。這一點(diǎn)可以用安東尼·唐斯的“個(gè)人忠誠(chéng)定律和忠誠(chéng)的沖突”[2]來(lái)進(jìn)行解釋，或者可以更準(zhǔn)確地歸納為政治責(zé)任的“兩頭效應(yīng)”：就是管理鏈條最近和最遠(yuǎn)的兩頭對(duì)被管理者形成的政治責(zé)任約束最強(qiáng)烈，中間的鏈條部分對(duì)被管理者形成的政治責(zé)任約束有衰減效應(yīng)。

圖2：公務(wù)員政治責(zé)任履責(zé)較好情形

（二）關(guān)于法律責(zé)任的認(rèn)知

在法律責(zé)任各單項(xiàng)指標(biāo)方面，調(diào)查顯示深圳公務(wù)員作為一個(gè)公民、作為一個(gè)公務(wù)員和作為一個(gè)有具體職務(wù)的人所要承擔(dān)的法律責(zé)任大多都做得比較好，擔(dān)心做不好的主要集中在如何履行好自己職務(wù)責(zé)任方面。當(dāng)問(wèn)及“在法律責(zé)任方面，以下哪些您做的比較好”時(shí)，回答承擔(dān)了一個(gè)公務(wù)員的法律責(zé)任的有238人、占73.23%，承擔(dān)了一個(gè)公民的法律責(zé)任的有217人、占66.77%，承擔(dān)現(xiàn)職的法律責(zé)任的有215人，占66.15%；而在問(wèn)及“在法律責(zé)任方面，以下哪些您最擔(dān)心做不好”時(shí)，回答承擔(dān)現(xiàn)職法律責(zé)任的有130人、占40.00%，回答承擔(dān)一個(gè)公務(wù)員的法律責(zé)任的有72人、占22.15%，回答承擔(dān)一個(gè)公

民的法律責(zé)任只有43人、僅占13.23%。

對(duì)照前述分析，可以得出一個(gè)結(jié)論：深圳公務(wù)員的法律責(zé)任意識(shí)大多數(shù)比較強(qiáng)、做得比較好，但有近四成人擔(dān)心履行不好現(xiàn)職的法律責(zé)任，充分反映了現(xiàn)實(shí)中對(duì)具體職位的責(zé)任體系建設(shè)存在的較大差距。但這個(gè)結(jié)論在后面的提問(wèn)中出現(xiàn)了偏差。當(dāng)問(wèn)及“在法律責(zé)任方面，以下哪些您認(rèn)為黨委政府很重視”時(shí)，回答承擔(dān)現(xiàn)職的法律責(zé)任的有213人，占65.54%，遠(yuǎn)高于承擔(dān)一個(gè)公民的法律責(zé)任（77人，占23.69%） 和承擔(dān)一個(gè)公務(wù)員的法律責(zé)任（158人，占48.62%）。究其原因，應(yīng)該可以解釋為，現(xiàn)行有關(guān)公務(wù)員法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，雖然沒(méi)有太多針對(duì)某個(gè)具體職務(wù)的剛性約束，但因受到黨委政府和社會(huì)各方的高度重視、并出臺(tái)了許多問(wèn)責(zé)規(guī)定，從而對(duì)公務(wù)員形成了較大的共性壓力。

（三）關(guān)于技術(shù)責(zé)任的認(rèn)知

關(guān)于技術(shù)責(zé)任，調(diào)查顯示遠(yuǎn)沒(méi)有其他責(zé)任那么被廣泛關(guān)注。當(dāng)問(wèn)及“您聽(tīng)說(shuō)過(guò)公務(wù)員的技術(shù)責(zé)任嗎”時(shí)，回答聽(tīng)說(shuō)過(guò)的只有69人、僅占21.23%，回答第一次聽(tīng)到這個(gè)詞的有167人、占51.38%，回答好像聽(tīng)到過(guò)的44人、占13.54%（見(jiàn)表1）。盡管大多數(shù)人沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)這個(gè)詞，但在接下來(lái)問(wèn)及“以下對(duì)公務(wù)員技術(shù)責(zé)任的描述您更贊同哪一個(gè)”時(shí)，近一半的人都選擇了根據(jù)給定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)做事，“正確地做事”（156人，占48.00%），遠(yuǎn)高于根據(jù)事情可能的結(jié)果做事，“做正確的事”（22人，占6.77%）、根據(jù)單位一把手的指示做事（明顯違法或無(wú)理的除外）（12人，3.69%）、根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的指示做事（明顯違法或無(wú)理的除外）（11人，占3.38%）、根據(jù)服務(wù)對(duì)象提出的要求做事（明顯違法或無(wú)理的除外）（9人，占2.77%）。

在各單項(xiàng)指標(biāo)方面，當(dāng)問(wèn)及“以下環(huán)節(jié)中，您覺(jué)得公務(wù)員技術(shù)責(zé)任尤其重要”時(shí)，排名依次為操作執(zhí)行環(huán)節(jié)（107人，占32.92%）、調(diào)查研究與決策咨詢環(huán)節(jié)（77人，占23.69%）、決策拍板環(huán)節(jié)（69人，占21.23%）、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和政策動(dòng)議環(huán)節(jié)（48人，占14.77%）、監(jiān)督考評(píng)環(huán)節(jié)（11人，占3.38%）、組織協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)（17人，占5.23%）、指揮部署環(huán)節(jié)（9人，占2.77%）、信息反饋環(huán)節(jié)（4人，占1.23%）、改進(jìn)提升環(huán)節(jié)（3人，占0.92%）。當(dāng)問(wèn)及“在技術(shù)責(zé)任方面，以下哪些您做的比較好”時(shí)，排名前五位的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題（173人，占53.23%）、操作執(zhí)行（163人，占50.15%）、提出政策建議（160人，占49.23%）、組織協(xié)調(diào)（134人，占41.23%）、開(kāi)展調(diào)查研究（115人，占35.38%）。當(dāng)問(wèn)及“在技術(shù)責(zé)任方面，以下哪些您最擔(dān)心做不好”時(shí)，排名前五位的依次為決策拍板（136人，占 41.85%）、監(jiān)督考評(píng) （84人，占25.85%）、指揮部署（69人，占21.23%）、提出政策建議（67人，占20.62%）、開(kāi)展調(diào)查研究（46人，占14.15%）和改進(jìn)提升（46人，占14.15%）。

對(duì)照分析，可以得出結(jié)論：深圳公務(wù)員在技術(shù)責(zé)任方面還比較陌生，對(duì)技術(shù)責(zé)任的具體內(nèi)涵還比較模糊，但近半數(shù)人認(rèn)同“正確地做事”的古典行政學(xué)原則。這可以用我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)甚少使用技術(shù)責(zé)任這個(gè)詞的現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行解釋，但古典行政學(xué)的一些基本原則仍然顯示了旺盛的生命力。誠(chéng)如張桂琳教授所言，“我國(guó)的一些地區(qū)與部門還處于官僚制嚴(yán)重不足的階段，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期浸淫于人情世故中的社會(huì)而言，官僚制所需要的按章辦事、循規(guī)蹈矩仍然還是公務(wù)員需要加強(qiáng)的職業(yè)要求”。[3]

表1:行政責(zé)任與技術(shù)責(zé)任的影響力

（四）關(guān)于道德責(zé)任的認(rèn)知

在道德責(zé)任各單項(xiàng)指標(biāo)方面，當(dāng)問(wèn)及“在道德責(zé)任方面，以下哪些您做的比較好”時(shí)，依次表示為職業(yè)道德（273人，占84.00%）、個(gè)人品德（257人，占79.08%）、社會(huì)公德（225人，占69.23%）、家庭美德（201人，占61.85%）。當(dāng)問(wèn)及“在道德責(zé)任方面，以下哪些您最擔(dān)心做不好”時(shí)，依次表現(xiàn)為社會(huì)公德（90人，27.69%）、職業(yè)道德（65人，20.00%）、個(gè)人品德（48人，14.77%）、家庭美德（45人，13.85%）。

調(diào)查顯示，深圳公務(wù)員普遍表現(xiàn)了較強(qiáng)的道德責(zé)任感，但相比較而言，對(duì)職業(yè)道德的履責(zé)要比家庭美德重視。這個(gè)結(jié)論在后面的提問(wèn)中得到印證，當(dāng)問(wèn)及“在道德責(zé)任方面，以下哪些您認(rèn)為黨委政府很重視”時(shí)，選擇職業(yè)道德的有211人、占到了64.92%，而選擇家庭美德的只有 40人，僅占

12.31%。（如表2）當(dāng)問(wèn)及“在道德責(zé)任方面，以下哪些您認(rèn)為黨委政府不太重視”時(shí)，選擇家庭美德的有156人、占到了48.00%，而選擇職業(yè)道德的只有54人、僅占16.62%。這應(yīng)該可以用深圳長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持市場(chǎng)取向的改革、必然要求更高的職業(yè)規(guī)范來(lái)進(jìn)行解釋；也可以從深圳人口構(gòu)成（95%為外來(lái)移民）和形態(tài)（流動(dòng)性大）來(lái)進(jìn)行解釋。

表2：黨委政府對(duì)道德責(zé)任建設(shè)的重視程度

在開(kāi)放式問(wèn)答中，47名受調(diào)查者提出了60條看法和建議，集中于問(wèn)責(zé)制和責(zé)任層層下壓到基層的權(quán)責(zé)一致性等兩個(gè)問(wèn)題。比如有位受訪者指出，“要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)的科學(xué)性、規(guī)范性建設(shè)，以防止問(wèn)責(zé)各打五十大板，部門之間利益、勢(shì)力不均導(dǎo)致問(wèn)責(zé)不均的偏頗現(xiàn)象”；有受訪者指出，“責(zé)任體系要系統(tǒng)化，從中央到地方、到社區(qū)基層，各層級(jí)應(yīng)負(fù)的責(zé)任應(yīng)明確，切不可工作放下，責(zé)任下壓。發(fā)個(gè)通知、或轉(zhuǎn)發(fā)個(gè)通知就視為職能局已落實(shí)有關(guān)工作的體現(xiàn)，出了事，挨板子的就只有基層，這個(gè)不公平的?，F(xiàn)已出現(xiàn)大家都不愿到基層工作的現(xiàn)象，足見(jiàn)基層壓力之大”。這兩個(gè)問(wèn)題基本反映了基層公務(wù)員的壓力，有較大的普遍性。

從開(kāi)放式答題情況看，許多受訪者對(duì)待這次調(diào)查問(wèn)卷是很認(rèn)真的，從而使這次問(wèn)卷反映的真實(shí)性得到了較好的保證。

四、觀察思考

（一）責(zé)任問(wèn)題日漸成為現(xiàn)代化進(jìn)程中之公共行政的鮮明主題

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)政府績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量的要求提升，問(wèn)責(zé)浪潮風(fēng)行全球，各國(guó)政府被推到了風(fēng)口浪尖。在這風(fēng)口浪尖中，最耀眼的莫過(guò)于中國(guó)政府，許多人把它歸納為中國(guó)模式（我們一般表述為中國(guó)道路）。對(duì)中國(guó)模式，解讀的路徑也很多，比如，有人用一句話概括為行政主導(dǎo)模式，美國(guó)許多學(xué)者把它歸結(jié)為中國(guó)政府卓越的領(lǐng)導(dǎo)力（筆者2012年9月在美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院進(jìn)修時(shí)，常在課堂上聽(tīng)美國(guó)專家提及此）。但根據(jù)自己的成長(zhǎng)經(jīng)歷、尤其是在中國(guó)地方政府工作的20多年經(jīng)歷，筆者認(rèn)為中國(guó)模式最核心的動(dòng)力源泉就是——責(zé)任。正所謂“天下興亡匹夫有責(zé)”，責(zé)任自覺(jué)是中國(guó)模式成功的主要基石。小到對(duì)每個(gè)個(gè)體，大到對(duì)整個(gè)國(guó)家、乃至對(duì)中華民族偉大復(fù)興以及維護(hù)世界和平，中國(guó)政府和中國(guó)人的思維出發(fā)點(diǎn)往往跟責(zé)任聯(lián)系在一起。在中國(guó)政府施政理念和行政人員工作之中，責(zé)任自覺(jué)表現(xiàn)得更加充分。正是這種責(zé)任自覺(jué)，使中國(guó)政府的管理績(jī)效獲得了世所罕見(jiàn)的成就。

（二）責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任體系建設(shè)的重要內(nèi)容

既然責(zé)任之于政府如此重要，那政府的責(zé)任體系是不是就非常清晰了呢？答案是否定的。其中原因，理論上既可以用“摸著石頭過(guò)河”來(lái)解釋，也可以用集權(quán)與分權(quán)的博弈來(lái)解釋，還可以用集體領(lǐng)導(dǎo)體制或其他分析框架來(lái)解釋；實(shí)踐中，這次調(diào)查就非常清楚地反映了這一點(diǎn)。當(dāng)然，這也并非“中國(guó)特色”，據(jù)觀察，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家盡管早在20世紀(jì)二三十年代就有法國(guó)著名管理學(xué)家法約爾、英國(guó)著名行政史學(xué)家厄威克等系統(tǒng)提出了明確的權(quán)責(zé)匹配原則，[4]但西方行政實(shí)踐中至今也未能區(qū)分RESPONSIBILITY和ACCOUNTBILITY兩個(gè)詞的區(qū)別何在。（筆者第一次在中山大學(xué)博士課程中聽(tīng)到此問(wèn)題時(shí)還有些狐疑。但2012年9月訪問(wèn)美國(guó)能源部時(shí)，我發(fā)現(xiàn)他們的公務(wù)員考評(píng)表上確實(shí)同時(shí)使用這兩個(gè)詞。為何一個(gè)責(zé)任管理欄目中要把兩個(gè)詞都用上？這在向來(lái)以概念化和標(biāo)準(zhǔn)化管理著稱的美國(guó)，確實(shí)令人意外）當(dāng)然這并沒(méi)有影響英美國(guó)家歷史悠久、到今天遍布世界的問(wèn)責(zé)浪潮一浪高過(guò)一浪。為此，我們不能不發(fā)出這樣一些疑問(wèn)：如果這些問(wèn)責(zé)是清晰而理所當(dāng)然的，為何問(wèn)責(zé)常常引發(fā)這樣那樣的后遺癥？如果這些問(wèn)責(zé)是模糊而似是而非的，為何世界各國(guó)都在強(qiáng)力推進(jìn)問(wèn)責(zé)？模糊的責(zé)任體系與嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制呼喚責(zé)任清單。

何謂責(zé)任清單？簡(jiǎn)而言之，就是每個(gè)公職人員、每個(gè)政府機(jī)構(gòu)、每個(gè)政府都應(yīng)該建立一個(gè)清晰的責(zé)任明細(xì)，其主要內(nèi)容包括：責(zé)任內(nèi)容（詳細(xì)描述越具體越好，橫向覆蓋到每項(xiàng)職能和內(nèi)部保障工作、縱向涵蓋每個(gè)行政行為及其全過(guò)程）、責(zé)任主體（誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)）、履責(zé)保障（人、財(cái)、物、法律依據(jù)、管理權(quán)限等）、責(zé)任客體（對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)）、問(wèn)責(zé)辦法（包括問(wèn)責(zé)條

件、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)過(guò)程等）、問(wèn)責(zé)后的處理辦法等。責(zé)任清單應(yīng)該成為職能配置和財(cái)政預(yù)算最根本的依據(jù)：有責(zé)任就有行政職能和財(cái)力保障，沒(méi)責(zé)任就不應(yīng)該有；責(zé)任大、行政職能和財(cái)力保障就多，責(zé)任小、行政職能和財(cái)力保障就不應(yīng)該多。

（三）責(zé)任問(wèn)題研究應(yīng)當(dāng)成為行政管理理論的關(guān)注焦點(diǎn)

盡管法學(xué)界對(duì)誰(shuí)第一個(gè)提出“在法律面前人人平等”的法律責(zé)任準(zhǔn)則還有爭(zhēng)議，[5]但責(zé)任問(wèn)題在法學(xué)界已有2000多年的學(xué)術(shù)史應(yīng)該是無(wú)疑的。倫理學(xué)關(guān)于道德責(zé)任的研究至少可以上溯至西塞羅在公元前44年秋天寫成的《論責(zé)任》，[6]也有2000多年了。還有政治學(xué)關(guān)于政治責(zé)任的研究至少可以追溯到柏拉圖的《理想國(guó)》，[7]也是2000多年的事了。作為一門新興學(xué)科，行政管理學(xué)對(duì)責(zé)任問(wèn)題的研究要尋找2000年的足跡確是艱難的，但時(shí)至今日仍然沒(méi)有引起足夠的重視則是可以商榷的。從總體看，行政管理學(xué)基本滿足于停留在政治學(xué)關(guān)于責(zé)任政府的總綱式研究以及前述之權(quán)責(zé)匹配等原則上，并沒(méi)有深入到行政管理體系內(nèi)部。比如說(shuō)如何界定行政責(zé)任與其他責(zé)任的邊界這樣的基本問(wèn)題，行政管理學(xué)領(lǐng)域的研究成果就十分有限。還有公共行政領(lǐng)域一些非常經(jīng)典的案例，比如英國(guó)歷史上著名的克里奇利高地事件，應(yīng)該屬于如何界定政治責(zé)任、道德責(zé)任與技術(shù)責(zé)任三維邊界的典型事件，但至今沒(méi)有引起行政學(xué)界的重視，以至于現(xiàn)今要找此問(wèn)題的資料都很難，僅限于行政法領(lǐng)域的探討。（克里奇利高地事件發(fā)生在二戰(zhàn)后的英國(guó)，時(shí)間大概在1949-1954年間。最開(kāi)始是因一場(chǎng)關(guān)于如何處理一塊面積為725英畝的原軍用土地的爭(zhēng)論引起的，后來(lái)上升成為關(guān)于農(nóng)業(yè)土地交易中的糾紛問(wèn)題，并發(fā)展到如何看待政府部門內(nèi)部運(yùn)作，最后結(jié)果是被調(diào)查的政府部門及所有相關(guān)人員都被判定沒(méi)有發(fā)現(xiàn)不當(dāng)，但仍然有人為此被調(diào)離，最終該部門首長(zhǎng)亦為之辭職。因這塊土地叫做克里奇利高地，所以歷史上稱其為克里奇利事件。）再比如公私合作伙伴關(guān)系已經(jīng)風(fēng)行全球，但如何對(duì)合作各方進(jìn)行問(wèn)責(zé)、該由利益攸關(guān)方的哪些方來(lái)問(wèn)責(zé)、可以對(duì)哪些方問(wèn)責(zé)到哪個(gè)程度，[8]這些日新月異的領(lǐng)域都在不斷提出新的問(wèn)題。單從跟上鮮明的時(shí)代特征這個(gè)角度，行政管理學(xué)也應(yīng)該大力加強(qiáng)對(duì)責(zé)任問(wèn)題的研究。

在中國(guó)，這樣的研究就更少了。只有張康之、王美文[9]等極少數(shù)持續(xù)研究學(xué)者持續(xù)進(jìn)行研究，并且也是偏向于倫理學(xué)、政治學(xué)的視角。即便是我國(guó)著名行政學(xué)家夏書章教授主編的《行政管理學(xué)》教材，行政責(zé)任也還沒(méi)有成為單獨(dú)的一章，只是把它寄存在《行政倫理》一章之中。[10]值得慶幸的是，執(zhí)政黨開(kāi)始關(guān)注這一基礎(chǔ)性、根本性的問(wèn)題。中共十八大新當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)集體在記者見(jiàn)面會(huì)上鄭重宣示，“責(zé)任重于泰山，事業(yè)任重道遠(yuǎn)”；中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出要“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，讓我們看到了執(zhí)政黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行明晰前所未有的高度重視。但責(zé)任問(wèn)題研究能否跟上乃至引領(lǐng)責(zé)任現(xiàn)實(shí)的進(jìn)步、責(zé)任清單能否與權(quán)力清單同步推進(jìn)，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)同步，值得我國(guó)的行政人員、行政管理學(xué)界為之努力。

[1]張康之.公共行政中的責(zé)任與信念[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（3）.

[2][美]安東尼·唐斯著.郭小聰?shù)茸g.官僚制內(nèi)幕[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年1月第1版.

[3]張桂琳.當(dāng)代中國(guó)公共行政學(xué)研究的本土化問(wèn)題[J].新視野，2013（3）.

[4]譚功榮.西方公共行政學(xué)思想與流派[M].北京大學(xué)出版社，2008年6月第1版.

[5]高正榮.“在法律面前人人平等”是誰(shuí)第一個(gè)提出來(lái)的[J].法學(xué)雜志，1991（1）.

[6][古羅馬]西塞羅著.徐奕春譯.論老年論友誼論責(zé)任[M].商務(wù)印書館，2009年5月第1版.

[7][古希臘]柏拉圖著.張竹明譯.理想國(guó)（新版）[M].譯林出版社，2012年7月版.

[8][美]麗莎·喬丹、[荷]彼得·范·圖埃爾.康曉光等譯.非政府組織問(wèn)責(zé)：政治、原則與創(chuàng)新[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年4月第1版；傅小隨.完善行政問(wèn)責(zé)制度與推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)[J].深圳創(chuàng)新思想庫(kù)文集，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013年12月第1版.

[9]王美文.當(dāng)代中國(guó)政府公務(wù)員責(zé)任體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究[M].人民出版社，2008年9月第1版.

[10]夏書章.行政管理學(xué)[M].中山大學(xué)出版社，2013年6月第5版.

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D630.3

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1673-5706（2014）04-0034-06

2014-06-10

朱迪儉，深圳市委黨校副校長(zhǎng)。