左詩

內(nèi)容摘要：本文通過比較研究的方法，重點(diǎn)探討了中外自貿(mào)區(qū)在設(shè)立背景與目的、選址、功能、監(jiān)管政策、管理體制、運(yùn)行特點(diǎn)等方面的異同。并在此基礎(chǔ)上，以外國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為啟示，結(jié)合了中國(guó)的國(guó)情，為中國(guó)發(fā)展自貿(mào)區(qū)提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：我國(guó) 自貿(mào)區(qū) 比較研究 政策建議

2013年，我國(guó)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易（試驗(yàn)）區(qū)（下稱“上海自貿(mào)區(qū)”），并計(jì)劃在此基礎(chǔ)上在其他具備條件的地方設(shè)立自貿(mào)區(qū)。在未來的一段時(shí)間內(nèi)，自貿(mào)區(qū)將會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大亮點(diǎn)，同時(shí)也將成為我國(guó)施行經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)田，其地位十分重要。

我國(guó)自貿(mào)區(qū)與外國(guó)自貿(mào)區(qū)的相同點(diǎn)

截至目前，我國(guó)僅設(shè)立了一家自貿(mào)區(qū)，即上海自貿(mào)區(qū)。因此，下文將以上海自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)自貿(mào)區(qū)的代表與外國(guó)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行比較研究。

（一）選址大都靠近優(yōu)質(zhì)港口

除卻美國(guó)的一部分以加工制造為主要目的對(duì)外貿(mào)易區(qū)，世界上大部分自貿(mào)區(qū)都建立在沿海港口附近。世界上幾大著名自貿(mào)區(qū)，如漢堡港自貿(mào)區(qū)、紐約港對(duì)外貿(mào)易區(qū)、阿姆斯特丹港自貿(mào)區(qū)、迪拜港自貿(mào)區(qū)，都是設(shè)立在港口附近，依靠港口的優(yōu)勢(shì)而發(fā)展壯大的（張世坤，2005）。上海自貿(mào)區(qū)位于我國(guó)最大的港口城市上海，在選址上與外國(guó)的做法也是一致的。

在港口附近設(shè)區(qū)有著幾點(diǎn)原因。首先，自貿(mào)區(qū)的主要功能是發(fā)展貿(mào)易以及加工制造等以貨物、商品、原材料為基礎(chǔ)的行業(yè)。由于相比公路運(yùn)輸和航空運(yùn)輸在貨運(yùn)量和成本上的優(yōu)勢(shì)，目前船運(yùn)仍然是最好的物流方式。其次，開展貿(mào)易需要有足夠面積的保稅倉(cāng)庫(kù)。而許多港口內(nèi)都設(shè)有大面積的港口倉(cāng)庫(kù)，為大量貨物提供保稅儲(chǔ)藏和加工服務(wù)?？偠灾?，將自貿(mào)區(qū)設(shè)立在港口附近可以同時(shí)滿足自貿(mào)區(qū)對(duì)于航運(yùn)條件和倉(cāng)儲(chǔ)條件的需求。

（二）實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)管理原則

“境內(nèi)關(guān)外”是自貿(mào)區(qū)最為顯著的特征，即自貿(mào)區(qū)處在國(guó)境之內(nèi)，關(guān)境之外。海關(guān)對(duì)從國(guó)境外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物不征稅、不監(jiān)管，只有從區(qū)內(nèi)進(jìn)入關(guān)境時(shí)才收取關(guān)稅，而對(duì)于區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)的貨物亦不作監(jiān)督。這三條政策可以概括為“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”。事實(shí)上，外國(guó)自貿(mào)區(qū)都奉行著“境內(nèi)關(guān)外”的原則，對(duì)于在區(qū)內(nèi)開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都奉行著將政府干預(yù)維持在最低限度的原則。

我國(guó)現(xiàn)有保稅區(qū)的定義是“海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域”，實(shí)際上屬于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的范疇（盧國(guó)能，2010）。在保稅區(qū)內(nèi)，海關(guān)會(huì)在許多情況下監(jiān)管區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；而上海自貿(mào)區(qū)則采用了“境內(nèi)關(guān)外”的政策，放松了海關(guān)監(jiān)管，相關(guān)的政策與世界各國(guó)的自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)了接軌。

（三）運(yùn)行功能與世界慣例一致

自貿(mào)區(qū)種類繁多，其功能設(shè)定也不唯一。其中包括功能較為單一的轉(zhuǎn)口貿(mào)易型或保稅倉(cāng)庫(kù)型，兼具貿(mào)易和加工制造功能的貿(mào)易加工型，以及在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展了金融服務(wù)業(yè)，從而成為了集貿(mào)易、制造、服務(wù)于一體的綜合型自貿(mào)區(qū)。像漢堡港自貿(mào)區(qū)、紐約港對(duì)外貿(mào)易區(qū)、阿姆斯特丹港自貿(mào)區(qū)、迪拜港自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)都因?yàn)樽陨韰^(qū)位的巨大優(yōu)勢(shì)而發(fā)展成為了綜合型自貿(mào)區(qū)。

根據(jù)國(guó)家大力在區(qū)內(nèi)推動(dòng)金融改革的意圖，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)屬于綜合型自貿(mào)區(qū)。之所以將其定位為綜合性自貿(mào)區(qū)有兩方面原因。首先是中國(guó)對(duì)改革金融體系有著迫切需求；若將其發(fā)展為轉(zhuǎn)口貿(mào)易型或貿(mào)易加工型，不僅會(huì)與國(guó)內(nèi)原來的保稅區(qū)和出口加工區(qū)的功能重疊，又難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的改革意圖。其次，上海目前是中國(guó)金融業(yè)最為發(fā)達(dá)的城市，并計(jì)劃建設(shè)“國(guó)際金融中心”。這需要加快推進(jìn)金融體系改革。上海有條件、也需要率先開展金融體系改革。將上海自貿(mào)區(qū)定位為綜合型自貿(mào)區(qū)就是要使上海擔(dān)負(fù)這一重任，促進(jìn)金融、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)的改革與發(fā)展。

中國(guó)自貿(mào)區(qū)與外國(guó)自貿(mào)區(qū)的不同點(diǎn)

（一）設(shè)立背景和目的

歐美等國(guó)早在19、20世紀(jì)就已建立了許多自貿(mào)區(qū)，在當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，這些國(guó)家的自貿(mào)區(qū)的功能相對(duì)簡(jiǎn)單，即只是發(fā)展貿(mào)易，因而其設(shè)立背景和目的也相對(duì)簡(jiǎn)單。歐洲發(fā)展資本主義較早、商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的的國(guó)家擁有貿(mào)易上的優(yōu)勢(shì)，這些國(guó)家希望通過自貿(mào)區(qū)的建立，疏通貿(mào)易渠道，加速本國(guó)的資本輸出和商品輸出。

而時(shí)至21世紀(jì)，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，加之我國(guó)國(guó)情，我國(guó)設(shè)立自貿(mào)區(qū)的背景和目的復(fù)雜了許多。

從外部看，近年來，美國(guó)開始極力推動(dòng)TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系）和TTIP（跨大西洋伙伴關(guān)系）。這套體系有著極高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。若以這套標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)可能無法進(jìn)入TPP和TTIP，進(jìn)而被排除在新的世界經(jīng)濟(jì)體系之外。我國(guó)建立上海自貿(mào)區(qū)，就是要通過負(fù)面清單管理和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等試驗(yàn)，形成成熟的經(jīng)驗(yàn)之后再推廣到更大范圍的區(qū)域（陳庭翰，2013），以更高標(biāo)準(zhǔn)的開放實(shí)現(xiàn)第二次“入世”。

從內(nèi)部看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)因受制于土地、資源、勞動(dòng)力等要素成本上升，投資和出口占經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比重過大等因素而出現(xiàn)了發(fā)展減速的跡象，面臨著陷入“中等收入陷阱”的危險(xiǎn)。為此需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)包括匯率和利率在內(nèi)的要素市場(chǎng)化，推動(dòng)政府由審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立就是要試驗(yàn)新的制度、新的安排，通過大幅度減少行政審批和監(jiān)管，試行利率自由化、匯率自由兌換等舉措，以開放促進(jìn)我國(guó)的進(jìn)一步改革與發(fā)展。

我國(guó)將自貿(mào)區(qū)建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，以實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資的自由化、金融的國(guó)際化和行政審批精簡(jiǎn)化作為目的，以小范圍的全面對(duì)外開放促進(jìn)更大范圍的改革與發(fā)展，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)規(guī)則與國(guó)際慣例深度接軌，這種做法在世界上是很少出現(xiàn)的。

（二）管理體制

“國(guó)家行為”是自貿(mào)區(qū)的四大特征之一。世界上許多國(guó)家都設(shè)立了國(guó)家級(jí)專門機(jī)構(gòu)來管理該國(guó)的自貿(mào)區(qū)。諸如美國(guó)國(guó)家對(duì)外貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)、荷蘭國(guó)際配銷委員會(huì)、韓國(guó)關(guān)稅自由地區(qū)審議委員會(huì)，都是負(fù)責(zé)審批設(shè)立和監(jiān)管自貿(mào)區(qū)的機(jī)構(gòu)，具有很高的權(quán)威性和專業(yè)性。

我國(guó)的情況則不同于國(guó)際慣例。比如上海自貿(mào)區(qū)是由地方政府申報(bào)，經(jīng)國(guó)務(wù)院審批后設(shè)立的。但是從管理的層面上來看，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)隸屬于上海市政府，其成員由上海市政府任命，地方政府的色彩非常鮮明。endprint

（三）政策法規(guī)

許多國(guó)家都由最高立法機(jī)關(guān)通過法律，以保障區(qū)內(nèi)政策的穩(wěn)定性，保護(hù)區(qū)內(nèi)投資者的權(quán)益。即國(guó)家先立法，再設(shè)立自貿(mào)區(qū)。例如美國(guó)國(guó)會(huì)在1934年6月通過了對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案，在兩年之后才在紐約布魯克林建立了其第一家對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

相比之下，我國(guó)的做法有所不同。也許是上海自貿(mào)區(qū)仍屬于試驗(yàn)方案，仍然可能有所調(diào)整，全國(guó)人大、或上海市人大目前尚未通過任何與自貿(mào)區(qū)有關(guān)的法律。

長(zhǎng)期來看，立法缺失有著其難以避免的缺點(diǎn)。一方面是難以保持自貿(mào)區(qū)政策的穩(wěn)定性，提高自貿(mào)區(qū)投資的風(fēng)險(xiǎn)，影響投資者的熱情；另一方面在于缺乏明確的法律條文會(huì)導(dǎo)致政府、企業(yè)、個(gè)人對(duì)于相關(guān)的法律概念理解不同，影響自貿(mào)區(qū)政策的落實(shí)（孫秀君，2006）。

（四）自由性

自由性作為自貿(mào)區(qū)的四大特征之一，對(duì)于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有著重要作用。世界各國(guó)自貿(mào)區(qū)都有著很高的自由度。區(qū)內(nèi)企業(yè)在不違反自法律的前提下所開展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府都不加以干涉（黃志勇，2012）。

相比原來的保稅區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，能夠更好地吸引外商投資；實(shí)行負(fù)面清單管理制度則能夠激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)，為自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行提供活力。如果這兩項(xiàng)管理制度能夠得到很好地執(zhí)行，就能大大提升上海自貿(mào)區(qū)的自由度。但是，目前上海自貿(mào)區(qū)所公布的負(fù)面清單被普遍認(rèn)為“過長(zhǎng)”，對(duì)于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所禁止的事項(xiàng)過多。這使得上海自貿(mào)區(qū)高度的自由性受到或多或少地?fù)p害，與國(guó)外自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生了一定的差距。

中國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的政策建議

（一）謹(jǐn)慎設(shè)立以避免泛濫

自貿(mào)區(qū)建設(shè)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理，并不是多多益善，其邊際效用會(huì)因數(shù)量增加而逐漸減少，甚至降為零。再考慮建設(shè)成本，自貿(mào)區(qū)泛濫將會(huì)帶來得不償失的結(jié)果。

（二）建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)并完善法律法規(guī)

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，由全國(guó)性機(jī)構(gòu)來管理自貿(mào)區(qū)，能夠更好地以全局的視角，讓自貿(mào)區(qū)得以健康發(fā)展；防止地方政府官員片面地追求發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)而破壞全局甚至個(gè)人政績(jī)。另外該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署、人民銀行等各個(gè)相關(guān)部門的資源整合到一起；賦予該機(jī)構(gòu)審批、監(jiān)管自貿(mào)區(qū)的工作，避免實(shí)際的審批、監(jiān)管權(quán)仍然分散在各個(gè)部門，出現(xiàn)政出多門、甚至政令互相矛盾的局面。

同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟后，全國(guó)人大應(yīng)盡快啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)的立法工作。該法律應(yīng)將自貿(mào)區(qū)設(shè)立條件、功能設(shè)定、海關(guān)監(jiān)管、金融政策、稅收優(yōu)惠等特殊性政策都納入其中。這樣，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)相關(guān)政策有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，保障自貿(mào)區(qū)政策的穩(wěn)定性。而對(duì)于在區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來說，法律的健全可以使其更有信心和熱情，讓其利益得到切實(shí)保障。

（三）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚和地理位置優(yōu)越處選址建區(qū)

地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是相輔相成的，因此區(qū)域選擇是在設(shè)立自貿(mào)區(qū)時(shí)的關(guān)鍵問題。從軟件看，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)選址于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、尤其是國(guó)際貿(mào)易較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。因?yàn)檫@些地區(qū)出于進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)貿(mào)易優(yōu)勢(shì)、鞏固經(jīng)濟(jì)地位的考慮，對(duì)于自貿(mào)區(qū)有很大的需求；而自貿(mào)區(qū)的發(fā)展又需要本地經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易實(shí)力作為支撐。

而從硬件看，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)選址于地理位置優(yōu)越、尤其是靠近港口的區(qū)域。正如之前提到的，世界許多成功的自貿(mào)區(qū)都設(shè)立在港口周圍。在這個(gè)基礎(chǔ)上，無論何種類型的自貿(mào)區(qū)，都能夠通過港口強(qiáng)大的集散和物流能力，快速、低成本地讓貨物進(jìn)出區(qū)內(nèi)。從這個(gè)角度來說，國(guó)內(nèi)的上海、廣州、舟山、天津等優(yōu)質(zhì)港口都是理想的備選地點(diǎn)。

（四）根據(jù)各自特點(diǎn)設(shè)定功能

除了區(qū)位條件之外，自貿(mào)區(qū)還需要根據(jù)自身的特點(diǎn)明確其功能。自貿(mào)區(qū)的功能包括貿(mào)易、制造、出口加工、保稅儲(chǔ)藏、綜合物流等許多種。影響自貿(mào)區(qū)功能設(shè)定的因素應(yīng)該包括以下幾個(gè)：海空港口、廠房、倉(cāng)庫(kù)等各方面在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；考慮到技術(shù)水平和成本的勞動(dòng)力；金融業(yè)的發(fā)達(dá)程度。

一般來說，靠近優(yōu)質(zhì)港口、交通便利，但基礎(chǔ)設(shè)施不完善，或勞動(dòng)力不具備優(yōu)勢(shì)，金融業(yè)發(fā)達(dá)程度有限的自貿(mào)區(qū)，應(yīng)當(dāng)以從事國(guó)際貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主。港口綜合優(yōu)勢(shì)不夠明顯，但區(qū)內(nèi)有合乎廠商要求的基礎(chǔ)設(shè)施，擁有具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)力，金融業(yè)發(fā)達(dá)的自貿(mào)區(qū)，則適合發(fā)展成為貿(mào)易加工。美國(guó)許多內(nèi)陸的自貿(mào)區(qū)都屬于此種類型。只有那些同時(shí)具備各種優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，才符合綜合性自貿(mào)區(qū)的要求。這些優(yōu)勢(shì)包括瀕臨世界級(jí)港口附近，能滿足其龐大的物流需求；擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，能吸引更多的投資；所在地區(qū)是國(guó)際金融中心，有能力為區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供國(guó)際借貸、外匯交易、保險(xiǎn)等金融服務(wù)。

（五）創(chuàng)造靈活的發(fā)展戰(zhàn)略以保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是動(dòng)態(tài)變化的。隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，自貿(mào)區(qū)原本的優(yōu)勢(shì)可能會(huì)被抹平。如果不能順應(yīng)這種變化及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，那原本成功的自貿(mào)區(qū)有可能逐漸蕭條。

以上海自貿(mào)區(qū)為例，隨著環(huán)境的變化，主管部門應(yīng)適當(dāng)縮減負(fù)面清單上的內(nèi)容，把這份“過長(zhǎng)”的清單剪短一些。只有這樣，才能讓自貿(mào)區(qū)更為“自由”，使其在同其他經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中更具優(yōu)勢(shì)。

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