摘 要 比例原則作為行政法體系的“帝王條款”,是現(xiàn)代民主政治與法治建設(shè)所必須予以充分考量與貫徹的“皇冠原則”,更是促成現(xiàn)階段的中國(guó)行政主體人性執(zhí)法、理性執(zhí)法、柔性執(zhí)法的催化劑。本文立足于比例原則的涵義、起源與研究現(xiàn)狀,結(jié)合近來(lái)發(fā)生的實(shí)際案例,來(lái)探討分析比例原則對(duì)于約束公權(quán)力行使、規(guī)范行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
關(guān)鍵詞 比例原則 必要性 損益均衡 警察開(kāi)槍 機(jī)動(dòng)車(chē)限行
作者簡(jiǎn)介:韓思超,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,2013級(jí)法律碩士。
中圖分類(lèi)號(hào):D922.1? ?? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? 文章編號(hào):1009-0592(2014)12-017-04
孟德斯鳩有言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?!痹诔姓J(rèn)行政主體自由裁量權(quán)的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制,以防止行政權(quán)力的濫用是十分必要的。比例原則的主要功能就在于規(guī)范行政自由裁量權(quán),使得自由裁量行為根據(jù)具體的客觀情況,盡量妥當(dāng)而溫和地作出,使行政目的與可能造成的相對(duì)人的損失之間保持適度比例。所以,比例原則被稱(chēng)為行政法的“皇冠原則”與“帝王條款”。
一、比例原則的涵義與起源
比例原則(proportionality),是指行政行為與其所要達(dá)到的目的之間應(yīng)當(dāng)合比例或具有對(duì)稱(chēng)性,兼顧行政主體預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成與行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的維護(hù),在可能范圍內(nèi)將行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害程度控制在最低限度和最小范圍。這就意味著行政權(quán)力的行使除了具有相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)(符合合法性原則)這一前提外,行政主體還必須選擇以對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式來(lái)進(jìn)行,行政行為的作出應(yīng)符合法律的意圖與精神、符合公平正義等法律理念(符合行政合理性原則),避免為達(dá)目的而不擇手段的情況發(fā)生。
合理行政是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本要求,而合理行政恰恰要求行政行為遵守比例原則,比例原則是合理行政的基本原則之一?!氨壤瓌t是介于國(guó)家權(quán)力與公民自由之間的一種目的與手段的考量,可以成為行政合理性原則的一個(gè)下位原則?!?/p>
行政法學(xué)中的比例原則具有實(shí)體和程序兩方面的涵義 :
就實(shí)體而言,比例原則指行政主體行使行政權(quán)力時(shí),不得對(duì)行政相對(duì)人造成超過(guò)行政目的價(jià)值的額外侵害,否則就是不合比例。實(shí)體合比例主要是從價(jià)值取向上來(lái)規(guī)范與平衡行政權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利(權(quán)力——權(quán)利)之間的合理關(guān)系。
就程序而言,比例原則指行政主體所采取的措施與要達(dá)到的行政目的之間必須具有合理的對(duì)應(yīng)性和相稱(chēng)性,二者(手段——目的)需達(dá)到一種合理關(guān)系。程序合比例是實(shí)體合比例的保障,實(shí)體合比例是程序合比例的目標(biāo)與追求。
比例原則的某些思想最早源于雅典(古雅典)的立法者梭倫,他對(duì)國(guó)家權(quán)力的限度與過(guò)度給予高度重視。其后,英國(guó)率先于1215年的《大憲章》中將這種限制權(quán)力濫用的思想轉(zhuǎn)化為明文規(guī)定,提出所有人犯罪所受懲罰需符合一定尺度,輕罪輕罰,重罪重罰。 而將比例原則正式納入行政法體系的則是德國(guó),德國(guó)行政法學(xué)鼻祖祖奧托·麥耶在其《德國(guó)行政法學(xué)》一書(shū)中明確提出了比例原則,“1931年公布的《普魯士警察行政法》第14、41條的規(guī)定, 使比例原則最終為立法所肯定,這一立法例后來(lái)被德國(guó)各邦廣泛采納。1958 年德國(guó)聯(lián)邦憲法法院通過(guò)對(duì)‘案房案的判決,確立了比例原則的‘三階理論,同時(shí)承認(rèn)了比例原則具有憲法位階,并作為檢驗(yàn)國(guó)家行為是否合憲的基準(zhǔn)。”
二、我國(guó)對(duì)于比例原則的研究現(xiàn)狀
關(guān)于比例原則的具體內(nèi)容,目前理論界的通說(shuō)認(rèn)為其包含以下三個(gè)子原則:
1.合目的性原則(suitability),又稱(chēng)適當(dāng)性原則或妥當(dāng)性原則:指行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)采取的方法、手段或措施應(yīng)必須能夠達(dá)到行政目的,或至少有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之,其要求行政手段必須適合于達(dá)成行政目的。
2.必要性原則(necessity),又稱(chēng)最溫和性原則或最小損害(侵害)原則:指行政主體在不違反或減弱所追求目的或效果的前提下,如果存在多種同樣能夠達(dá)成行政目的的手段可供選擇時(shí),應(yīng)采取對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最少的方案。簡(jiǎn)言之,其要求行政手段對(duì)行政目的的達(dá)成是必要的。
必要性原則是比例原則的核心子原則,有兩層含義:“(1)必要性原則以適當(dāng)性原則為存在前提。(2)必要性原則以‘相同有效性和‘最少侵害性為要素。相同有效性是指當(dāng)其他手段與行政機(jī)關(guān)和立法者采取的手段都可以達(dá)成相同的目的,但是在達(dá)成相同目的所產(chǎn)生的效果上其他手段較之行政機(jī)關(guān)和立法者的手段遜色時(shí),即使能大幅度地減少侵害程度,行政機(jī)關(guān)和立法者的手段仍合乎必要性原則。最少侵害性說(shuō)明公權(quán)力行為在追求公益時(shí)有一定的副作用,這種副作用是追求公益的應(yīng)有代價(jià)。但是問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是否有副作用,而是在于如何將副作用降低至最低限度。因此,必要性原則是將手段放在人權(quán)保障之下考慮的,以法律后果為導(dǎo)向?!?/p>
3.損益均衡原則(proportionality in the narrower sense),又稱(chēng)法益相稱(chēng)性原則、合比例原則或狹義比例原則:指行政主體采取的為達(dá)成行政目的所必要的手段行為,如果造成的損害(所引起的不利益)超過(guò)所欲達(dá)成目的可帶來(lái)的利益時(shí),則同樣不具有合法性。簡(jiǎn)言之,其要求采取的方法所造成的損害不得與所要實(shí)現(xiàn)目的的利益顯失均衡。
損益均衡原則,“實(shí)際上是一種‘利益衡量方式:手段不得與所追求目的不成比例——私益與公益的衡量。這種利益衡量依個(gè)案而定, 在具體個(gè)案中衡量手段與目的、私益與公益??梢?jiàn),狹義比例原則并非是一種精確無(wú)誤的法則,而是一個(gè)抽象而非具體的概念?!?/p>
有學(xué)者指出上述三原則的區(qū)分在概念上存在重疊之處,特別是合目的性原則被很多學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)該放在比例原則的內(nèi)容之中,例如胡建淼教授在其著作中主張比例原則主要涵蓋“最小侵害原則” 與“罪罰相當(dāng)原則” 這兩個(gè)原則,還有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)用禁止過(guò)度原則來(lái)代替比例原則從而避免三分法的弊端,不過(guò)這并不意味著在適用比例原則時(shí)適當(dāng)性原則的就不予考慮,只不過(guò)適當(dāng)性原則轉(zhuǎn)化為了必要性原則適用時(shí)的先決條件罷了。
歷經(jīng)行政法學(xué)理論界和行政司法實(shí)務(wù)界三十余年探討、實(shí)踐、總結(jié)等不懈努力,有著“皇冠原則”與“帝王條款”之稱(chēng)的比例原則如今已被寫(xiě)入中國(guó)各類(lèi)行政法教材中;與此同時(shí)比例原則也逐步走進(jìn)實(shí)踐,相繼影響了一大批法律、法規(guī)、規(guī)章等的制定和實(shí)施:從《行政處罰法》第4條 到《行政許可法》第63條 ,再到近年來(lái)通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》第5條 ,大到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條 等國(guó)家非常時(shí)期的法律應(yīng)急預(yù)案,小到《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條 等日常社會(huì)管理的行政規(guī)范,都無(wú)一例外的體現(xiàn)了比例原則在規(guī)范行政權(quán)方面起到了越來(lái)越重要的作用。
雖然,當(dāng)今行政法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ诒壤瓌t的研究日趨繁榮,比例原則也已在我國(guó)的相關(guān)教材與行政立法中得以采用并體現(xiàn),但目前在有效運(yùn)用方面還存在著一些理論缺陷與現(xiàn)實(shí)困境,主要體現(xiàn)在:
1.我國(guó)有關(guān)比例原則的理論研究尚不成熟,有待進(jìn)一步的發(fā)展。目前關(guān)于比例原則的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)涵大多停留在各類(lèi)行政法教材上大同小異的簡(jiǎn)單解釋?zhuān)淅碚摐Y源多來(lái)自于對(duì)海外學(xué)者著作與觀點(diǎn)的歸納整理,缺乏中國(guó)本土化的深入探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。如果想要一項(xiàng)制度或理論發(fā)揮實(shí)效,那么就不應(yīng)該只做簡(jiǎn)單的移植與拿來(lái)主義,必須根據(jù)中國(guó)的具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析,實(shí)現(xiàn)本土化,讓其扎根于中國(guó)行政司法的現(xiàn)實(shí)土壤并開(kāi)花結(jié)果。
2.現(xiàn)有行政立法中對(duì)于比例原則內(nèi)容的規(guī)定尚不夠具體明確,實(shí)踐操作性不強(qiáng)。由于比例原則在理論上屬于規(guī)范中原則的范疇,其規(guī)范向度決定了其間接操作性的特點(diǎn)。若要在實(shí)踐中運(yùn)用自如,就必須在相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)中進(jìn)一步具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、步驟化、明確化,而這些恰恰是國(guó)內(nèi)立法所欠缺的。例如根據(jù)目前立法規(guī)定,法院只能對(duì)行政主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的、存在“濫用職權(quán)”或“顯失公正”這兩種情況下的具體行政行為予以撤銷(xiāo),但對(duì)于“濫用職權(quán)”與“顯失公正”的具體表現(xiàn)形式與判斷尺度的界定卻是嚴(yán)重不足,由于客觀標(biāo)準(zhǔn)難于把握,也就造成了司法實(shí)踐中實(shí)際運(yùn)用比例原則限制與規(guī)范行政自由裁量權(quán)的困難。
3.部分學(xué)者注意到,從目前的行政法學(xué)研究來(lái)看,人們對(duì)比例原則的研究和界定主要還停留在其對(duì)具體行政行為的規(guī)制方面,而就該原則對(duì)于社會(huì)管理所可能具有的重要意義缺乏足夠的關(guān)注與探索?!敖陙?lái),因?yàn)橹醒氲某珜?dǎo)和號(hào)召,社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)共同關(guān)注的話(huà)題,行政法學(xué)界也就社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題進(jìn)行了許多有益的探索?!?在這樣的時(shí)代背景與發(fā)展潮流下,以比例原則為視角來(lái)觀察和思考當(dāng)下的社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題,反思當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)管理和國(guó)家治理模式,以期在整體上提升行政立法與執(zhí)法的效率與質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)成為學(xué)者們的一個(gè)探索與研究方向。相信比例原則不僅僅是行政法的尚方寶劍,還應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)管理乃至國(guó)家治理一以貫之的基本原則。
三、比例原則之個(gè)案解讀
(一)必要性原則的個(gè)案解讀
據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道,2014年5月15日云南省鎮(zhèn)雄縣男子方某駕駛自己載有花圈的貨車(chē)堵住羅坎鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府大門(mén),之后被當(dāng)?shù)鼐竭B開(kāi)數(shù)槍擊傷后搶救無(wú)效死亡。鎮(zhèn)雄縣公安局發(fā)消息稱(chēng),當(dāng)日羅坎鎮(zhèn)派出所接到報(bào)案稱(chēng)一男子(方某)駕駛貨車(chē)于羅坎街上沖撞趕集人群,已造成3名群眾受傷。隨后派出所立即出警,經(jīng)對(duì)該名男子警告無(wú)效后,民警依法果斷向其開(kāi)槍將其擊傷,有效制止了犯罪行為,避免了更多無(wú)辜群眾的生命財(cái)產(chǎn)免受其害。昭通市公安局對(duì)開(kāi)槍擊斃嫌疑人的民警予以通令表?yè)P(yáng)。
然而隨后有上百名目擊群眾聯(lián)名寫(xiě)信,對(duì)警方的出警處置表示異議,稱(chēng)方某“沒(méi)有危害群眾安全”,“警方公布的情況不屬實(shí)”、“警方不應(yīng)在此情況下開(kāi)槍打人”。目擊者稱(chēng)方某系上訪(fǎng)人員,被擊斃前并未“蓄意傷害趕集群眾”,在與警方對(duì)峙中,方某向試圖控制其行為的特警揮舞了馬刀后又隨即放下,且沒(méi)有用刀攻擊任何人;在警察對(duì)天鳴槍后,方某試圖發(fā)動(dòng)貨車(chē)慢速離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)。至于警方所稱(chēng)方某沖撞趕集群眾致人受傷的情況,也與記者采訪(fǎng)傷者所了解到的情況不符,目擊者稱(chēng)方某車(chē)子中槍后失控,搖擺中刮蹭到了騎車(chē)行人,使三人受輕傷。
無(wú)獨(dú)有偶,就在方某被擊斃案發(fā)的二十多日后,據(jù)《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》報(bào)道, 2014年6月10日,湖北潛江市浩口鎮(zhèn)也發(fā)生了一起舉國(guó)矚目的綁匪被警方當(dāng)場(chǎng)擊斃的案件,果斷擊斃歹徒張某的民警同樣得到立功受獎(jiǎng)。
有報(bào)道指出關(guān)于張某,存在這些碎片化信息:“(1)退伍軍人出身的犯罪嫌疑人張某屬于累犯,曾因盜竊罪被判刑5年,后又因私制槍支罪判刑5年,出獄后一直上訪(fǎng),認(rèn)為第二次判刑不公。(2)張某曾因征地補(bǔ)償款與宅基地劃撥問(wèn)題與本村黨支書(shū)許某交惡,而書(shū)記許某的孫子就于案發(fā)學(xué)校就讀。(3)劫持發(fā)生時(shí),張某腰間別著一把自制手槍?zhuān)ㄋ帯?瓶汽油,還有一把兩寸寬、一尺長(zhǎng)的刀。他把炸藥引信露在外面,模樣兇惡,卻并未實(shí)施傷害,而是大聲訴說(shuō)冤情。(4)在兩個(gè)小時(shí)的斡旋中,張某表現(xiàn)得‘退讓甚至‘合作:老師請(qǐng)求讓學(xué)生離開(kāi),他同意了;政府人員到達(dá)要求換老師自己作為人質(zhì),他也同意了?!?/p>
這兩起“當(dāng)場(chǎng)擊斃”事件的發(fā)生,讓社會(huì)治安危機(jī)處理中行政權(quán)力的行使受到了社會(huì)不同程度的質(zhì)疑:警察開(kāi)槍的正當(dāng)性邊界在何處?如何對(duì)警察開(kāi)槍的合理性進(jìn)行司法審查?
這就需要嚴(yán)格運(yùn)用比例原則,尤其是必要性原則來(lái)對(duì)警察開(kāi)槍這一具體行政行為的合理性進(jìn)行評(píng)估與審查。無(wú)庸置疑,這兩起案件中警察開(kāi)槍的行為有助于甚至是必然能夠?qū)崿F(xiàn)其所欲達(dá)到的制止違反犯罪行為的行政目的,所以對(duì)這兩起事件中警察開(kāi)槍的合目的性不予過(guò)多討論。
《人民警察使用警械和武器條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)第4條規(guī)定:“人民警察使用警械和武器,應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為,盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則?!薄稐l例》第9條規(guī)定出現(xiàn)“劫持航空器、船舶、火車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)或者駕駛車(chē)、船等機(jī)動(dòng)交通工具,故意危害公共安全的”、“實(shí)施兇殺、劫持人質(zhì)等暴力行為,危及公民生命安全的”緊急情況時(shí),經(jīng)警告無(wú)效,警察可以使用武器,同時(shí)規(guī)定“人民警察依照前款規(guī)定使用武器,來(lái)不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的,可以直接使用武器”。
根據(jù)《條例》第9條的規(guī)定,兩起事件中的警察根據(jù)自己對(duì)事實(shí)進(jìn)行的定性分析和嚴(yán)重度、緊急度評(píng)估,作出開(kāi)槍的決定都有合法依據(jù)。換言之,在這兩起事件中,警察依法享有使用武器(開(kāi)槍?zhuān)┑淖杂刹昧繖?quán)。
貫徹比例原則是依法治國(guó)下行使公權(quán)力的基本要求。具體到個(gè)案,就要求行政主體實(shí)施行政行為要兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人權(quán)益的保護(hù),如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí),應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和程度,使二者處于適度的比例關(guān)系。那么這兩起案件中警察是否具有開(kāi)槍的合理性呢?開(kāi)槍行為是否符合“相同有效性”與“最少侵害性”?
就方某駕車(chē)“沖撞”人群被擊傷致死事件而言,警察的開(kāi)槍行為顯然不符合比例原則。就當(dāng)時(shí)的情況而言,為了達(dá)到制止方某繼續(xù)實(shí)行違法活動(dòng)的行政目的,可供警方選擇執(zhí)行的方案不限于使用武器一種,警方完全可以先行采用《條例》第7條所規(guī)定的“警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防爆槍等驅(qū)逐性、制服性警械”對(duì)方某的行為予以制止,警方在這起事件中執(zhí)法時(shí)全然沒(méi)有考慮相對(duì)人的個(gè)人基本權(quán)利和執(zhí)法手段的必要性、最小侵害性,對(duì)方某的生命權(quán)漠然置之,簡(jiǎn)單粗暴地直接采用槍擊的方式,是典型的“以炮擊雀”。所以,在這起事件中警察的槍擊行為明顯過(guò)當(dāng),不符合以人為本、減少傷害、行政謙抑的法律精神。
就張某劫持人質(zhì)被擊斃事件而言,警察的開(kāi)槍行為符合比例原則。當(dāng)時(shí)的情況太過(guò)緊急、事態(tài)發(fā)展走勢(shì)的不確定因素太多,危險(xiǎn)隨時(shí)可能發(fā)生,且事發(fā)地點(diǎn)極為特殊——小學(xué)屬于少年兒童聚集區(qū),為了及時(shí)有效地制止張某繼續(xù)實(shí)行犯罪行為、維護(hù)公共安全利益、保障人質(zhì)的生命安全,除了開(kāi)槍擊斃別無(wú)選擇。所以,雖然張某的境況有值得社會(huì)大眾同情之處,但這并不能成為其劫持人質(zhì)、危害公益的犯罪借口,在這起事件中警察的槍擊行為并無(wú)不當(dāng),符合合理性原則。
密爾說(shuō)過(guò):“沒(méi)有人會(huì)硬說(shuō)行動(dòng)應(yīng)當(dāng)像意見(jiàn)一樣自由。相反,即使是意見(jiàn),當(dāng)發(fā)表意見(jiàn)的情況足以使意見(jiàn)的發(fā)表成為指向某種禍害的積極煽動(dòng)時(shí),也要失去其特權(quán)的” 。換言之,個(gè)人行為只要不違反社會(huì)公利,不損害他人私利,個(gè)人就有完全的行動(dòng)自由,不必向社會(huì)負(fù)責(zé),也不受任何干涉;只有當(dāng)個(gè)人行為有悖于社會(huì)公利、有礙于他人私利時(shí),法律才對(duì)個(gè)人的行為有權(quán)裁判,才能對(duì)個(gè)人予以強(qiáng)制。
須注意這種法律強(qiáng)制或者說(shuō)法律限制必須控制在合法合理的范圍內(nèi),畢竟立法者與司法者都是人,“人類(lèi)之傾向于把自己的意見(jiàn)和意志當(dāng)作行為準(zhǔn)則來(lái)強(qiáng)加于他人,是有著人類(lèi)本性中難免帶有的某些最好和某些最壞的情緒的如此有力的支持,以致從來(lái)幾乎無(wú)法加以約束,除非缺乏權(quán)力” 。
結(jié)合這兩起警察開(kāi)槍事件,應(yīng)該意識(shí)到公權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循比例原則,不得任意擴(kuò)大,如果法對(duì)自由的限制超出了必要的限度或其所帶來(lái)的不利益已超過(guò)所保護(hù)法益的價(jià)值,那便構(gòu)成了對(duì)自由的禁錮,變?yōu)榱藢?duì)自由的扼殺與背叛,就是對(duì)公民自由的一種侵犯與壓迫,貽害無(wú)窮。
(二)損益均衡原則的個(gè)案解讀
在三十多年來(lái)改革開(kāi)放浪潮的推動(dòng)下,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的高歌猛進(jìn),我國(guó)各大城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量也如雨后春筍般快速增長(zhǎng),近幾年仍然保持上升趨勢(shì)。然而由于我國(guó)大部分城市原有城市設(shè)計(jì)規(guī)劃所限,相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通管理經(jīng)驗(yàn)的相對(duì)滯后,使得交通擁堵頻繁發(fā)生、環(huán)境惡化日益嚴(yán)重。以緩解交通擁堵壓力、促進(jìn)城市公共交通發(fā)展、改善居民生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施便在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下應(yīng)運(yùn)而生。就目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,從2008 年的北京奧運(yùn)會(huì),到2010 年的廣州亞運(yùn)會(huì),再到2011 年的西安世園會(huì)等等,單雙號(hào)限行措施相繼于北京、廣州、武漢、西安、杭州、昆明等地區(qū)推出并實(shí)施,而且可以預(yù)見(jiàn)越來(lái)越多的城市將步入機(jī)動(dòng)車(chē)限行的行列。
對(duì)于這樣的一種交通行政管理行為,就其實(shí)施效果來(lái)看,當(dāng)初所預(yù)期的目的基本達(dá)到。而問(wèn)題在于:交通行政管理部門(mén)依據(jù)自身權(quán)能與職責(zé),對(duì)特定地域內(nèi)機(jī)動(dòng)車(chē)所有人的車(chē)輛使用權(quán)采取限制的行為,畢竟以犧牲車(chē)輛所有者的部分使用權(quán)限為代價(jià),在一定時(shí)期、有限范圍內(nèi)推行是不成問(wèn)題的,但如果在尚未征求廣泛群眾意見(jiàn)、缺乏民意基礎(chǔ)的前提下,在尚未制定對(duì)車(chē)輛所有權(quán)人的損失進(jìn)行相應(yīng)合理補(bǔ)償方案的條件下,就打算將其作為一種長(zhǎng)期而穩(wěn)定的措施進(jìn)一步推行的話(huà),其行政合理性有待商榷。
機(jī)動(dòng)車(chē)限行,指根據(jù)行政部門(mén)的行政行為的具體要求,特定尾數(shù)車(chē)號(hào)的機(jī)動(dòng)車(chē)只能在特定日期上路行駛,其公路行駛權(quán)受到相關(guān)行政部門(mén)車(chē)輛限行命令與措施的影響而有所限制。
我國(guó)《道路交通安全法》第39條的規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)根據(jù)道路和交通流量的具體情況,可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況,需要采取限制交通的措施,或者做出與公眾的道路交通活動(dòng)直接的有關(guān)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告?!边@條規(guī)定為交通管理部門(mén)實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施的行政權(quán)提供了法律依據(jù)。
機(jī)動(dòng)車(chē)限行兼具行政許可與行政強(qiáng)制的雙重屬性,而結(jié)合其法律依據(jù)《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定可以確定該行為是典型的行政裁量行為,屬于行政主體在自由裁量權(quán)內(nèi)作出的決定,這就為比例原則提供了適用空間。從限行措施的實(shí)施主體、權(quán)限依據(jù)、具體程序來(lái)看,其已具有形式合法性,然而檢驗(yàn)一項(xiàng)行政行為的正當(dāng)性還需考量其合理性,需要符合比例原則等合理性原則才會(huì)具有實(shí)質(zhì)合法性。
機(jī)動(dòng)車(chē)限行,牽扯到多方社會(huì)主體利益的交錯(cuò)糾結(jié),然而剝離表象、探其根本,就會(huì)發(fā)現(xiàn)其利益主線(xiàn)在于公共利益與私人利益的“非零和博弈”,限行措施在某種程度上激化了以公共利益為基點(diǎn)的公權(quán)與以個(gè)體利益為基點(diǎn)的私權(quán)之間的矛盾。而比例原則是分析與評(píng)估公共利益與私人利益的黃金標(biāo)尺,在機(jī)動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題中需要運(yùn)用比例原則的損益均衡子原則進(jìn)行利益分析和衡量。
損益均衡原則的比例模型于機(jī)動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題主要體現(xiàn)為:限行所損失的私人利益VS限行所獲得的公共利益。然而在日益重視私權(quán)保護(hù)的今時(shí)今日,多數(shù)原則已不再是可以侵害少數(shù)人權(quán)利的理由與借口。法國(guó)社會(huì)學(xué)家托克維爾曾直言不諱地指出,民主制度的一大缺陷便是極易產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”,“大多數(shù)人的專(zhuān)制會(huì)剝奪少數(shù)人的自由,使個(gè)人自由面臨極大威脅,因此,少數(shù)人權(quán)利需要保護(hù)。” 應(yīng)當(dāng)注意到:“在高喊人權(quán)口號(hào)、強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障的今天,公共利益是一個(gè)并不招人喜歡的詞語(yǔ)。人們提到公共利益,往往伴隨著在感情上的厭惡和在理性上的懷疑。其中原因,主要在于公共利益這個(gè)‘口袋裝下了很多并不正當(dāng)?shù)睦?,公共利益常常淪為肆意侵害個(gè)人權(quán)益的擋箭牌?!?而現(xiàn)代行政法體制下相對(duì)人自身權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、民主參與觀念的增強(qiáng)與法律地位的變化,是導(dǎo)致這種思想出現(xiàn)的重要原因,現(xiàn)代行政法體制強(qiáng)調(diào)所有行政手段的人權(quán)保障的終極指向性。
該措施涉及到對(duì)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制,因而是一個(gè)涉及憲法的問(wèn)題,其核心是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用自由問(wèn)題。
自由是西方近現(xiàn)代政治和法律哲學(xué)中最為核心的概念,在許多思想家看來(lái),自由是人生來(lái)就享有的不可剝奪的一項(xiàng)權(quán)利,是人基于其本性而擁有的唯一的“原始權(quán)利”。若要深究,可以從人類(lèi)意識(shí)談起。自從擺脫了茹毛飲血的原始狀態(tài),頭腦中便同時(shí)形成了私有意識(shí),私有意識(shí)乃是人類(lèi)思想史的基本元素之一。同時(shí)私有意識(shí)拒絕恐懼,連最智慧的哲學(xué)都不能改變它在大多數(shù)人頭腦中的根深蒂固。私有意識(shí)的進(jìn)一步深化與提煉就演變?yōu)榱巳祟?lèi)對(duì)自由與平等的需求與向往??梢?jiàn),公民尋求對(duì)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的自由使用不受侵犯乃是人類(lèi)私有意識(shí)的本性和人類(lèi)自我保存的需要。
西塞羅的那句至理名言講得好:“為了自由,我們才服從法律。”盡管在技術(shù)上法律需要對(duì)人們自由權(quán)利的行使做出各種限制,但站在法的基本價(jià)值導(dǎo)向的立場(chǎng),法律的目的只能是保護(hù)和擴(kuò)大自由,而不是廢除和限制自由。
法律并沒(méi)有賦予人們完全不受限制的自由,而是在遵循保護(hù)自由的基本精神下,明確其合法性界限與范圍。我國(guó)《憲法》第51條就規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?!狈蓪?duì)自由的限制,從根本上說(shuō)還是出于自由本身實(shí)現(xiàn)的需要。對(duì)部分公民自由的合理限制,實(shí)質(zhì)上也是出于整體自由權(quán)利的保障。
具體到本案例中我們須注意到:一方面,《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定:“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”這恰恰體現(xiàn)了公權(quán)力的行使要兼顧私權(quán)利的保障,利益平衡、以人為本是其應(yīng)有的題中之義。另一方面,有一個(gè)事實(shí)必須正視,那便是作為私人財(cái)產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車(chē)的使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于交通道路這一公共資源的使用。而公共資源是有限的,這就意味著人們?cè)谙硎芄操Y源時(shí)必須取之有限、用之有度,在規(guī)則和秩序的引導(dǎo)下有所節(jié)制才可?!段餀?quán)法》第7條明確規(guī)定:“物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)遵守法律,尊重社會(huì)公德,不得損害公共利益和他人合法權(quán)益?!薄霸诠操Y源有限性的前提下,無(wú)限擴(kuò)張的私人財(cái)產(chǎn)及其自由就不再具有確定的正當(dāng)性,而必須接受某種分配性的限制。這至少在現(xiàn)代國(guó)家條件下已經(jīng)不是一個(gè)原始取得的自由問(wèn)題,而是參與分配的正義問(wèn)題?!?“公共資源不是自由取用的‘叢林,而是容忍協(xié)調(diào)的‘社會(huì)?!?/p>
所以,在比例原則尤其是損益均衡原則的考量下,行政部門(mén)的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施符合行政合理性原則。
比例原則體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的保障,對(duì)公權(quán)力的限制。在行使行政權(quán)力的過(guò)程中貫徹比例原則,體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)公平正義理念的深刻把握,符合合世界法治理念重視人權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)。因此比例原則勢(shì)必會(huì)在我國(guó)得以廣泛發(fā)展和有效運(yùn)用!
注釋?zhuān)?/p>
胡建淼,金偉峰.行政法與行政訴訟法.高等教育出版社.2012年版.第45頁(yè).
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最小損害原則,指“行政主體作出行政行為有多種決定可以選擇時(shí),應(yīng)當(dāng)選擇犧牲行政相對(duì)人利益最小而最接近實(shí)施行政法目的的行為”——見(jiàn)胡建淼、金偉峰著:《行政法與行政訴訟法》,高等教育出版社2012年版,第45頁(yè)
罪罰相當(dāng)原則,指“如果相對(duì)人犯有違反行政管理而應(yīng)當(dāng)被處罰時(shí),行政主體所決定的處罰應(yīng)當(dāng)與被處罰人的違法行為相當(dāng)”——見(jiàn)胡建淼、金偉峰著:《行政法與行政訴訟法》,高等教育出版社2012年版,第45頁(yè)
莫于川主編.案例行政法教程.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009年版.第42頁(yè).
《行政處罰法》第4條規(guī)定:“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?!?/p>
《行政許可法》第63條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查,不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不得索取或者收受被許可人的財(cái)物,不得謀取其他利益?!?/p>
《行政強(qiáng)制法》第5條:“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第1款規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?!?/p>
《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條第2款規(guī)定:“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn),分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié),確定征收數(shù)額。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?!?/p>
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