摘 要 目前，我國業(yè)主大會、業(yè)主委員會備案制度，雖有行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方行政規(guī)范性文件予以規(guī)定，但上述規(guī)定仍不夠完善和明確。本文以一起備案糾紛行政訴訟案件展開，就有關(guān)業(yè)主委員會備案性質(zhì)、備案的法規(guī)依據(jù)以及備案是否具有可訴性等方面展開討論，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 業(yè)主委員會 備案 法規(guī)依據(jù) 可訴性

作者簡介：韓曉麗，浙江誠鼎律師事務(wù)所。

中圖分類號：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-068-02

一、案情簡介

原告：溫州某物業(yè)管理有限公司。

被告：溫州市某街道辦事處。

第三人：溫州某大廈第二屆業(yè)主委員會。

2013年7月，溫州某大廈第二屆業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立，被告溫州市某街道辦事處根據(jù)其申報(bào)，向其發(fā)放了備案證明和印章刻制證明。2013年8月，大廈第二屆業(yè)主委員會向溫州市鹿城區(qū)人民法院提起確認(rèn)溫州某物業(yè)管理有限公司與第一屆業(yè)主委員會簽訂的物業(yè)服務(wù)合同無效之訴，一審判決物業(yè)服務(wù)合同無效。該物業(yè)公司不服一審判決，向二審法院提起上訴。與此同時(shí)，物業(yè)公司作為原告向鹿城區(qū)人民法院提起行政訴訟，以第二屆業(yè)主委員會成立不符合法定條件、被告未履行審查職責(zé)、原告利益受損為由，訴求判決被告撤銷備案證明。

被告辯稱：被告向業(yè)主委員會出具備案證明，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)，程序合法。原告不具有訴訟主體資格；其訴訟請求不屬于行政訴訟受案范圍；原告訴稱的后果事實(shí)與備案不具有因果關(guān)系。

法院認(rèn)為：依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服提起行政訴訟的，應(yīng)與該行為有法律上的利害關(guān)系。本案中，原告與業(yè)主委員會簽訂物業(yè)服務(wù)合同，合法權(quán)益應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或物業(yè)服務(wù)合同約定通過民事途徑予以救濟(jì)。原告與被訴備案行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，不具備針對該行為提起行政訴訟的主體資格。法院裁定，駁回原告某物業(yè)管理有限公司的起訴。

二、探究

結(jié)合案例，本文就業(yè)主大會、業(yè)主委員會的備案性質(zhì)、備案法規(guī)依據(jù)、備案是否具有可訴性以及如何完善備案制度等問題予以探究。

（一）備案的性質(zhì)

根據(jù)百度百科搜索，備案是指相對人向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由、存檔以備考查。但在法律層面上，我國法律法規(guī)對行政備案未進(jìn)行統(tǒng)一表述和界定。因具體備案事項(xiàng)不同，其法律性質(zhì)也各不相同。具體分為以下幾類 ：

1.審核式備案。指主管機(jī)關(guān)，根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關(guān)文件，對相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等進(jìn)行具有限制性管理備案的行為。只有經(jīng)主管機(jī)關(guān)備案之后，申請人才具備從事某種活動的條件。此種備案對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。因此，與該類備案行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可依法提起行訴訟。

如《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)提供非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法履行備案手續(xù)。未經(jīng)備案，不得在中華人民共和國境內(nèi)從事非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。同時(shí)，該辦法規(guī)定省通信管理局依法對非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案實(shí)行年度審核。

2.監(jiān)督式備案。主管部門為實(shí)現(xiàn)對特定事項(xiàng)的管理和監(jiān)督，根據(jù)有關(guān)規(guī)定要求申請人向主管部門履行備案義務(wù)，主管部門對備案的真實(shí)性、完備性、有效性進(jìn)行核實(shí)，對符合要求的予以存檔備查，不符合要求或不主動履行備案責(zé)任的，要求申請人及時(shí)糾正，并可依法予以行政處罰。

如《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案；如《法律職業(yè)資格證書管理辦法》對法律職業(yè)資格證書從申領(lǐng)到變更等規(guī)定的備案制度。

3.告知式備案。申請人根據(jù)有關(guān)規(guī)定向主管機(jī)關(guān)告知有關(guān)信息、提交相關(guān)材料，由主管機(jī)關(guān)予以備案待查。

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。根據(jù)該法條規(guī)定，再結(jié)合上述分類予以分析，業(yè)主委員會的備案性質(zhì)，更傾向于告知式備案，主管機(jī)關(guān)的備案行為對申請人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。

但各地方有關(guān)業(yè)主委員會備案的地方性法規(guī)和地方行政規(guī)范性文件賦予備案機(jī)關(guān)的職責(zé)，使業(yè)主委員會備案的性質(zhì)，并不僅僅限于告知式備案。

以本案為例，溫州市某街道辦事處在備案過程中除了對業(yè)主委員會提交的材料予以形式審查外，還要求業(yè)主委員會對其提交的材料的真實(shí)性，選舉的合法性作出承諾和保證。如業(yè)主委員會、業(yè)主大會提交的備案材料不符合備案要求，街道將不出具備案證明和印章刻制證明。

因此，筆者認(rèn)為，業(yè)主委員會在實(shí)際備案過程中，備案的性質(zhì)已并非單一的告知式備案，還兼具審核、監(jiān)督性質(zhì)。

（二）備案的法規(guī)依據(jù)

有關(guān)業(yè)主委員會備案的主要依據(jù)為行政法規(guī)及部門規(guī)章。其中，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定業(yè)主委員會的備案時(shí)間及主管部門。而《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第三十三、三十四條，除規(guī)定業(yè)主委員會的備案時(shí)間及主管部門外，還增加規(guī)定了備案應(yīng)提交的文件，及備案后刻制印章，備案變更報(bào)告制度等內(nèi)容。

但行政法規(guī)及部門規(guī)章對主管部門應(yīng)如何行使備案的職責(zé)，如何審查（形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查）業(yè)主委員會所提交的備案材料，以及如何確定備案標(biāo)準(zhǔn)等等問題，都未予以明確。

雖然各地方根據(jù)本地區(qū)情況，紛紛出臺有關(guān)地方性法規(guī)和地方行政規(guī)范性文件，但由于立法權(quán)限問題，僅僅只是在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上對有關(guān)條款予以細(xì)化。

以浙江省和上海市為例，兩地分別出臺了地方性法規(guī)《浙江省物業(yè)管理?xiàng)l例》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》。相較《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》，上述兩部地方性法規(guī)，增加了備案機(jī)關(guān)的職責(zé)內(nèi)容，并對有關(guān)條款予以明確和細(xì)化，如主管部門應(yīng)當(dāng)對依法選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會出具業(yè)主大會、業(yè)主委員會備案證明和印章刻制證明；如將業(yè)主大會成立和業(yè)主委員會選舉的情況明確為業(yè)主大會會議記錄和會議決定，并規(guī)定提交業(yè)主委員會的名單、基本情況等。

地方性法規(guī)雖然對備案條款予以明確和細(xì)化，增強(qiáng)了備案機(jī)關(guān)對對業(yè)主委員會的選舉成立過程、業(yè)主委員資格等信息的了解；同時(shí)，對業(yè)主委員會的合法合規(guī)起到督促作用，但有關(guān)備案主管機(jī)關(guān)的的具體審查職責(zé)、審查形式等問題，依然未能予以明確。

結(jié)合本案例，原告物業(yè)公司以業(yè)主委員會成立不符合法定條件、備案條件為由，訴求判令被告撤銷備案。但如何審查確定業(yè)主委員會的成立符合法定條件、備案條件、以及備案機(jī)關(guān)是否對備案結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在法規(guī)方面是空缺的。

（三）備案是否具有可訴性

從目前的司法實(shí)踐來看，因備案糾紛提起行政訴訟的主體有新舊業(yè)主委員會、業(yè)主、物業(yè)管理公司等，有關(guān)備案行為是否對業(yè)主委員會產(chǎn)生實(shí)際影響，是否具有可訴性，目前存在兩種不同觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：業(yè)主委員會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，業(yè)主委員會的成立與否與備案不具因果關(guān)系。備案并不是業(yè)主委員會成立的法定條件，即備案行為對業(yè)主委員會的成立及合法性不產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，備案不具可訴性。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：業(yè)主委員會往往先經(jīng)過備案，備案機(jī)關(guān)才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業(yè)主委員會未經(jīng)過備案，將無法取得上述相關(guān)證明，也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章，業(yè)主委員會將無法向外界證明其主體資格，無法代表全體業(yè)主履行相應(yīng)的法律行為。綜上，備案行為對業(yè)主委員會的成立及合法性產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，備案行為具有可訴性。

對此，筆者認(rèn)為業(yè)主委員會由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，與備案行為雖然不具有因果關(guān)系，但備案行為所產(chǎn)生的結(jié)果，則對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了簡接影響。因此，對行政機(jī)關(guān)的備案行為不宜一律認(rèn)定為不具可訴性，否則，利害關(guān)系人在其權(quán)利受到侵害時(shí)將失去一種救濟(jì)途徑。筆者建議，司法機(jī)關(guān)對類似案件，應(yīng)根據(jù)案件具體情況予以審查，確定其是否具有可訴性，既不浪費(fèi)司法資源，又不使利害關(guān)系人失去救濟(jì)途徑。以本案為例，司法機(jī)關(guān)在立案審查時(shí)，即可明確告知原告對備案行為不具可訴性，依法不予立案，以提高司法效率。

三、完善我國業(yè)主委員會備案制度的建議

（一）完善法律法規(guī)

在司法實(shí)踐中，就備案糾紛提起的行政訴訟，雙方爭議的焦點(diǎn)往往集中在備案行為的性質(zhì)以及備案是否具有可訴性等問題。

但我國法律法規(guī)對備案的性質(zhì)、備案機(jī)關(guān)的審查職責(zé)、備案的可訴性等未予以明確，因此建議法律、法規(guī)進(jìn)一步予以完善，減少爭議。如在備案機(jī)關(guān)的職責(zé)方面，可規(guī)定主管機(jī)關(guān)對申請人提交的材料僅負(fù)有形式審查的義務(wù)，如審查業(yè)主委員會成立備案表是否載明業(yè)主委員會的主要成員基本情況、業(yè)主大會的選舉過程及結(jié)果、決議事項(xiàng)、住宅小區(qū)概況等事項(xiàng)；審查業(yè)主委員會委員名單是否附有委員的業(yè)主資格證明等等。至于這些材料的真實(shí)性與合法性則無須更深入的審查，即不需要作實(shí)質(zhì)審查。而有關(guān)真實(shí)性與合法性，應(yīng)規(guī)定由提交人作出承諾，對不實(shí)承諾，由有關(guān)部門作出相應(yīng)處罰措施。另外，還可規(guī)定業(yè)主委員會所在的社區(qū)居委會對提交的材料先行予以核實(shí)，作出說明，是否同意其申報(bào)，材料是否屬實(shí)。這將有助于備案機(jī)關(guān)減少行政成本，提高行政效率。

（二）實(shí)行案例指導(dǎo)制度

2010年11月，最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》明確規(guī)定，由最高人民法院確定并統(tǒng)一公布對全國法院審判、執(zhí)行工作具有指導(dǎo)作用的指導(dǎo)性案例。該規(guī)定的出臺確立了中國的案例指導(dǎo)制度。該制度雖不同于英美法系的判例法，但對中國的現(xiàn)行審判工作，具有重要的指導(dǎo)作用。

同理，在法律法規(guī)對業(yè)主委員會備案的性質(zhì)、備案機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等未予以明確規(guī)定之前，需要統(tǒng)一司法尺度和裁判標(biāo)準(zhǔn)，由最高人民法院發(fā)布司法判例，對全國各級法院在審判同性質(zhì)、同類型案件時(shí)作為參考和指導(dǎo)，避免不同層級法院乃至同一法院的不同法官之間存在“同案不同判”等現(xiàn)象。

（三）增強(qiáng)業(yè)主的自治管理制度

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》及部門規(guī)章、地方性法規(guī)的規(guī)定，業(yè)主所享有的自治權(quán)主要包括接受服務(wù)權(quán)、提議權(quán)、投票權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等等。

因此，對于業(yè)主委員會是否依法選舉產(chǎn)生，應(yīng)由業(yè)主自行參與監(jiān)督和管理，并自行作出判斷和選擇解決方式。而不應(yīng)將選舉的合法性問題的確定，寄托于備案機(jī)關(guān)的審查。對此，業(yè)主應(yīng)增強(qiáng)自治管理。

如在備案之前，業(yè)主對業(yè)主委員會的產(chǎn)生的合法性有異議的，可先通過內(nèi)部解決，如對選票真實(shí)有質(zhì)疑，可要求核實(shí)選票的真實(shí)性，或重新啟動清點(diǎn)程序并要求社區(qū)干部參與監(jiān)督等等；在備案之后，業(yè)主還可通過業(yè)主起訴業(yè)主委員會的方式解決，一旦訴求獲得支持，即可憑判決申請備案機(jī)關(guān)對原備案的業(yè)主大會、業(yè)主委員會予以撤銷。而不是僅僅由業(yè)主等以備案不符合法定條件為由，提起行政訴訟，要求備案機(jī)關(guān)撤銷業(yè)主委員會的備案證明。

注釋：

業(yè)主委員會備案的法律性質(zhì).武漢晨報(bào).2011年12月22日.

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