陳海宇

摘 要：社會問責是行政問責的組成部分和最新發(fā)展。作為一種新型的問責方式，社會問責以公民、公民組織和媒體為問責主體，將從社會問責的含義出發(fā)，并闡述其存在的必要性及分析現(xiàn)階段的現(xiàn)狀，進而提出進一步的完善對策。

關(guān)鍵詞：社會問責；文化培育；機制構(gòu)建

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0019-02

自2003年SARS作為開端，掀起了我國的問責浪潮。行政問責的歷史號角開始吹響。各地開始了各種問責實踐，這一時期，行政問責作為行政改革的一部分，被設(shè)計到各種制度安排當中。理論界對于行政問責進行了比較系統(tǒng)的分析和闡述。一般來說，行政問責的主體即“由誰來問責”，在我國，行政問責的主體分為同體問責和異體問責，同體問責主要指行政機關(guān)內(nèi)部的問責，異體問責則不僅包括執(zhí)政黨、立法機關(guān)和司法機關(guān)等，還包括新聞媒體，社會團體、大眾等。這種多元化的問責主體豐富了行政問責的內(nèi)涵，同時也會促進問責效果的提升。理論界認為，以新聞媒體、社會團體和公眾為主體的社會問責，對于行政問責的深入發(fā)展有著重要的意義。

一、社會問責的含義

社會問責是行政問責的組成部分。2003年SARS事件引發(fā)了中國兩位部長級官員的辭職，這標志著行政問責已經(jīng)進入中國政治和行政領(lǐng)域。加強行政問責的建設(shè)成為我國行政改革和政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容。美國學者鄧恩認為，行政問責以公共行政為研究視角，它關(guān)注的是政務(wù)官、事務(wù)官和公眾三者之間問責關(guān)系的界定及對行政治理的影響。世界銀行專家組將行政問責定義為：行政問責是一個前瞻性的過程，通過它，政府官員就其行政決策，行政行為和結(jié)果進行解釋和正確性的辯護，并據(jù)此接受失責的懲罰[1]。行政問責包括同體問責和異體問責，就目前我國的行政發(fā)展歷程看，我國主要進行同體問責，即上級對地方的懲戒，而缺乏異體問責的實行，特別是以公民、公民組織和新聞媒體為主體的社會問責。

世界銀行專家組將社會問責定義為：一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。社會問責主要包括三方面的內(nèi)容：第一，公民的參與。通過公民的聽證、質(zhì)詢、監(jiān)督，政府直接面對公眾的疑問并做出解釋，承擔責任，改進政府的行政決策、執(zhí)行方式，優(yōu)化行政效果。第二，媒體的監(jiān)督。通過媒體來監(jiān)督和制約公共權(quán)力，媒體的曝光和傳播所造成的巨大壓力是公共行政部門改進工作的巨大動力。第三，社會利益團體的影響與作用。社會利益團體作為直接的利益相關(guān)者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容，成為問責的直接參與者和推動者。

二、社會問責的必要性

作為一種新型的問責方式，社會問責的實行不僅對于問責主體的公民、公民組織和新聞媒體有著積極的作用，同時對于社會問責的客體即政府和公共部門，都有促進作用。

首先，有利于問責主體參與意識的加強。社會問責的主體包括公民、公民組織及新聞媒體。在問責的過程中，公民能夠意識到自身所賦予的責任，公民是問責的建構(gòu)者，在與政府的互動過程中，公民發(fā)揮著重要的角色，一些公民的示范作用會帶動其他的公民參與到對政府的監(jiān)督等過程中，對政策的制定和執(zhí)行進行監(jiān)督和批評。這一形式的反饋和問責，能夠增強公民的權(quán)利意識，使公民責任感提升，對于公民個人的內(nèi)在價值的塑造，有著積極的作用。對于新聞媒體來說，在社會問責的過程中，它也是能動的參與者、建構(gòu)者和推動者，扮演著重要的角色。新聞媒體是聯(lián)系公民和政府之間的紐帶，它是信息傳播的工具，通過報道政務(wù)信息，發(fā)掘內(nèi)幕，進行社會調(diào)查，實現(xiàn)公民的知情權(quán)，同時，新聞媒體這一媒介，它是民意表達、信息匯集和傳播的平臺，一定程度上能夠改變公民參與的弱勢地位，更加有利于其參與意識的加強。

其次，有利于規(guī)范問責客體的行為。社會問責通過公民、新聞媒體等的不斷參與，使行政人員時刻注意自己的公眾形象和行為，并且認識到不僅要竭盡全力的發(fā)現(xiàn)并解決公眾的需要，同時，自身還有責任意識去體察公眾的意愿，滿足公眾的需求。此外，公共部門也會對自身行為進行必要的整頓，以更好的姿態(tài)面對社會公眾的檢驗。

再次，有利于我國問責體系的完善。社會問責的不斷發(fā)展與完善，也有利于行政問責體系的完善，對政府部門的問題，除了立法、司法機關(guān)對政府部門的問責，以及政府內(nèi)部專門機構(gòu)的問責之外，還有來自于公民、媒體和社會組織對政府“自下而上”的問責，即社會問責。能夠彌補異體問責在我國行政問責中的缺失，社會問責與政治問責、法律問責等一起，共同構(gòu)成了行政問責體系。

三、社會問責存在的問題

目前，社會問責正在穩(wěn)步發(fā)展，就其現(xiàn)狀來看，社會問責的制度化建設(shè)穩(wěn)健起步，有關(guān)社會問責的相關(guān)法律也在不斷地完善，對于社會問責機制的創(chuàng)新也日益活躍。但在其發(fā)展過程中，也凸顯出一些問題。

第一，社會問責文化缺失。任何一個制度的培育和建立都需要豐富的文化背景作為支撐。但社會問責文化是相對缺失的。在我國，人民是國家的主人，人民有權(quán)利對政府的行為做出監(jiān)督和反饋，因此，加強對公民的問責文化的培育有助于其維護自己的合法權(quán)益。在社會問責中，公民個體或者社會團體始終處于被動地位，參與度低，同時其主體權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，公民問責的權(quán)利意識也十分淡薄。同時，政府也不注重對公民問責文化的培育，使公民對于自身權(quán)利訴求的意識差。

第二，社會問責參與渠道匱乏。在我國傳統(tǒng)的問責體系中，關(guān)于公民參與社會問責的渠道較單一。公民參與政治的一個常見形式是信訪，然而信訪屬于被動問責，公民并不能得到應(yīng)有的回復(fù)，也許還會得到不正當?shù)膫π袨?。有很多事件可以表明，這種形式的問責力量是十分薄弱的，并不能有效地解決問題，使得問題積攢，無法得到回復(fù)。也只有在公民在上訪過程中受到非法傷害，造成了嚴重后果后，政府能夠做出小的變化姿態(tài)，等事情的風頭過去后就一切正常。因此，上訪不能成為當前社會問責的主要機制，從理論和實踐上也不應(yīng)該把上訪當作主要的參與方式?？傊?，應(yīng)拓寬社會問責的參與渠道，健全社會問責的參與方式和程序，使公民有更廣泛的形式去參與問責，按照一定的程序進行問責，最終維護自身的合法權(quán)益，也使政府和公共部門做出表態(tài)和行動，實現(xiàn)問責的價值。

第三，社會問責法律不健全。我國目前還沒有統(tǒng)一的行政問責方面的法律，因此也就無法規(guī)定行政問責的相關(guān)范圍和內(nèi)容，問責制度也只存在于地方性的政府規(guī)章中。將行政性文件和行政首長的臨時性決策作為問責的依據(jù)，對官員的責任義務(wù)較為模糊。沒有明確的問責標準，就使得問責彈性過大。這些規(guī)范性文件對問責的規(guī)定存在明顯缺陷，包括問責事由不夠具體、對問責形式的規(guī)定不夠全面、缺乏對法律責任和道德責任的擔當、對政府及其人員追究責任的程序也缺乏可操作性。由于這些規(guī)定的制定主體和管轄范圍不同，因而在問責的范圍、責任界定標準和懲處的尺度等方面都不盡相同，導致在實際操作中難以把握，隨意性較大，甚至在問責過程中還會出現(xiàn)違法問責的現(xiàn)象。

四、完善社會問責的對策建議

培育社會問責文化。任何制度的建立和有效運作，都需要相應(yīng)的文化作為支撐。對社會問責文化的培育，需要從以下三方面考慮：

首先，加強公民的社會問責文化。公民都生活在特定的文化背景之中，無時無刻不在受著文化的熏陶，這些文化觀念影響著公民的行為方式。我國目前問責文化的缺失，從公民的角度來看，主要表現(xiàn)在權(quán)利意識及參與意識的缺乏。當合法權(quán)益受到侵害時，多數(shù)公民表現(xiàn)出來的更多是淡漠，因此，加強公民權(quán)利意識與參與意識是十分必要的。對公民權(quán)利意識的培育，要加強公民對于基本政治觀念的認識，培育其公共精神，成為成熟的公民。通過對權(quán)利意識的培養(yǎng)，應(yīng)使公民具有反對任何特權(quán)思想和等級觀念，不因為財富等不同而使基本的政治權(quán)利得到改變的意識；監(jiān)督問責權(quán)是自己擁有的權(quán)利，它既是對自身利益的維護，也能有效的規(guī)范各級政府，認真履行職責。對公眾參與意識的培養(yǎng)，要從理論和實踐兩個方面加強，逐步培養(yǎng)民主參與的能力，使公民了解政府、社會和個人之間的關(guān)系。其次，加強政府和社會方面的問責文化培育。從政府角度來說，應(yīng)加強民主理念和善治理念的培育。政府組織和行政人員的理念和價值對現(xiàn)在公共行政價值的實現(xiàn)，起著重要的作用，對兩種理念的培育有助社會問責文化的加強。從社會角度來說，應(yīng)形成公共精神、法治觀念和信任理解，塑造全社會一個良好的社會問責環(huán)境。

完善信息平臺機制，拓寬問責渠道。一個公開的信息平臺機制有助于公民和政府之間有效的信息溝通，這樣雙方的信息共享才能得到實現(xiàn)，也有利于社會問責的展開。首先，我國現(xiàn)有的信息平臺，主要包括報紙、電視、廣播等媒體，它們向公眾提供了大量有效信息的同時，也成為社會問責的有效渠道。但我國的新聞媒體獨立性較差，有些媒體受政府的影響，對信息的公開有局限性。同時，要充分運用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，采用新方式，運用新技術(shù)拓寬問責渠道。我國的網(wǎng)民處于不斷增長的趨勢，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也不斷提升，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人民生活中不可缺少的一部分，其所傳遞信息的速度已超出人民的想象?！肮烂馈笔录峭ㄟ^網(wǎng)絡(luò)的曝光，使得人們加強了對慈善組織的問責。但網(wǎng)絡(luò)也具有一定的虛擬性，信息的真實性在一定程度上缺乏依據(jù)，我們應(yīng)當對網(wǎng)絡(luò)進行正確的認識。因此，一方面政府應(yīng)制定相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，另一方面，公民也有提升自身素質(zhì)，培育良好的道德意識，雙方共同努力將網(wǎng)絡(luò)建造成最暢通的問責渠道。

健全問責法律。社會問責的良好運行，除了一定的問責文化和暢通的問責渠道，還需要問責法律作為支撐。一方面，要完善現(xiàn)有的《行政監(jiān)察法》、《國家公務(wù)員法》等法律中社會問責的程序和形式，因為其缺乏對于社會問責的制度性規(guī)定。另一方面，完善信訪制度，使公民在信訪時人身安全和合法權(quán)益得到保障。同時，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)。一方面，建立保障社會參與問責的法律，比如政府信息公開法，新聞法等，另一方面，也應(yīng)將社會問責納入政府工作如戰(zhàn)略計劃，政府決策中，使公民，媒體等作為第三方對公共問題提出建議，進行監(jiān)督，做出反饋。

總之，社會問責存在一定的優(yōu)勢，但也應(yīng)正視它所存在的問題，如社會問責文化的缺失、參與渠道的匱乏以及問責法律的不完善，并提出相應(yīng)的對策建議，從公民、政府、社會的角度加強對問責文化的培育，建立信息公開機制，為公民和政府之間建造溝通平臺拓寬問責渠道，同時，加強問責法律的完善，建立健全一個有效的社會問責體系。

參考文獻：

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