郭美晨等

摘 要：以“限塑令”這樣的環(huán)保公共政策為例，運(yùn)用史密斯公共政策執(zhí)行過程模型，從政策的制定、傳達(dá)、執(zhí)行及反饋四個環(huán)節(jié)，對環(huán)保公共政策實施效果的制約因素進(jìn)行分析。在此，結(jié)合系統(tǒng)動力學(xué)基模理論，刻畫了政策環(huán)境、政策執(zhí)行主體、政策對象和政策本身四個子系統(tǒng)偏差制約環(huán)保公共政策實效滿意度的增長上限基模。為了促進(jìn)環(huán)保公共政策更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)，產(chǎn)生良性循環(huán)，提出了四點(diǎn)建議，以期為環(huán)保公共政策良性運(yùn)行助推基礎(chǔ)力、內(nèi)生成力、推進(jìn)力、外生成力。

關(guān)鍵詞：“限塑令”；實施效果；增長上限基模

中圖分類號：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0054-04

我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題已經(jīng)引起了普遍關(guān)注，“十八大報告”中將“四位一體”發(fā)展成“五位一體”，彰顯了我國對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。雖然政府機(jī)構(gòu)制定了一系列旨在綠色發(fā)展的環(huán)保公共政策，但是很多條例因為某些制約因素而不能達(dá)到預(yù)期效果導(dǎo)致某些環(huán)保公共政策的流產(chǎn)。

一、我國環(huán)保公共政策的運(yùn)行過程分析

環(huán)保公共政策是以解決現(xiàn)實的或潛在的環(huán)境問題為目的，政府和其他公共權(quán)力組織為實施政治統(tǒng)治和社會公共管理而制定的一系列行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則[1]。本文采用史密斯政策執(zhí)行過程模型，從政策制定、傳達(dá)、實施和反饋四個環(huán)節(jié)出發(fā)，與相應(yīng)的制約因素相結(jié)合，構(gòu)成一個動態(tài)反饋復(fù)雜性系統(tǒng)[2]，由此來深度分析抑制環(huán)保公共政策實施效果的制約因素[3]，提出相應(yīng)的建議，促進(jìn)其全面而系統(tǒng)地發(fā)展。

在探究環(huán)保公共政策運(yùn)行過程中普遍存在的問題時，本文從特殊到普遍，通過分析“限塑令”這類的環(huán)保公共政策運(yùn)行模式，歸納出一般特性，更好地理解環(huán)保公共政策實施的各個環(huán)節(jié)（如圖1所示）。

由圖1可知，鑒于“白色污染”、資源浪費(fèi)等問題，產(chǎn)生了頒布“限塑令”此類的環(huán)保公共政策的需求。該問題進(jìn)入政策議程，由此《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》頒布了。而“限塑令”作為一項環(huán)保公共政策，通過層級傳達(dá)來實現(xiàn)政策的傳遞。如此，執(zhí)行機(jī)關(guān)在有限的時間里實施相關(guān)內(nèi)容，達(dá)到政策目標(biāo)。各種環(huán)境因素同時作用于整個政策運(yùn)行過程，也影響政策目標(biāo)地最終實現(xiàn)。執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)政策對象對政策的反應(yīng)輸出以及政策實施效果的信息反饋，對公共政策進(jìn)行調(diào)整或者叫停。如此一來便可以不斷完善“限塑令”的相關(guān)內(nèi)容，鞏固實施成果。

二、調(diào)研結(jié)果與分析

（一）政策環(huán)境制約政策實施效果的因素

1.“限塑令”政策環(huán)境調(diào)研分析

通過史密斯政策執(zhí)行過程模型可知，政策環(huán)境對公共政策的有效實施有重大影響。其中的影響因素包括政策的了解程度、支持程度以及政策類型等。

由圖2可知，宣傳渠道主要有超市或商場以及媒體，不了解“限塑令”的人群比例有15.34%，僅6.75%的人是通過政府公告得知的，由此可知，政府在政策宣傳上有一定局限。

2.政策環(huán)境制約政策實施效果的動態(tài)反饋分析

在公共政策執(zhí)行過程中，公共政策宣傳度正反饋環(huán)和目標(biāo)群體詮釋政策內(nèi)涵正反饋環(huán)，往復(fù)循環(huán)，各因素交互影響，從而形成了公共政策傳達(dá)正反饋環(huán)。在其不斷循環(huán)的過程中，存在著環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜性、法制環(huán)境的不完善等制約因素，抑制了環(huán)保公共政策實效滿意度的提高，形成了負(fù)反饋環(huán)，構(gòu)成了公共政策環(huán)境偏差抑制環(huán)保公共政策實效滿意度增長上限基模。（如圖3所示）

3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)

運(yùn)用增長上限基模對制約因素的分析，得出以下幾點(diǎn)政策環(huán)境對政策實施效果的制約因素。（1）環(huán)保事業(yè)的復(fù)雜性。環(huán)保問題是一項艱巨的社會性事業(yè)，而環(huán)保公共政策又需要用量化標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行管理。在我國現(xiàn)階段的科技水平下，難以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的準(zhǔn)確測量，也無法進(jìn)行有效的政策管制。（2）法制環(huán)境的不完善。塑料袋在日常生活中的使用極其廣泛，相對應(yīng)執(zhí)行人員檢查面較大，又沒有明確的配套法規(guī)，從而導(dǎo)致在檢查工作中出現(xiàn)較大的浮動。

（二）政策執(zhí)行主體制約政策實施的影響因素

1.“限塑令”執(zhí)行過程調(diào)研分析

在政策執(zhí)行過程中，主要受到執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員，主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力和技術(shù)的影響[1]。就群眾對“為何離不開‘限塑令”這一問題多數(shù)人認(rèn)為是生活不便以及替代品不好，那么技術(shù)上的問題就嚴(yán)重制約了政策的實施，具體情況如表1所示。

針對以上原因，大部分被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)提高居民的環(huán)保意識方面，嚴(yán)格執(zhí)行“限塑令”的規(guī)定才能有較好的政策效果。

2.政策執(zhí)行主體制約政策實施效果的動態(tài)反饋分析

公共政策的有效實施得益于政策執(zhí)行主體投入正反饋環(huán)的良性循環(huán)。在其不斷循環(huán)的過程中，存在著技術(shù)支持不足、執(zhí)行人員認(rèn)知和能力偏差等制約因素，抑制了環(huán)保公共政策實效滿意度的提高，形成了負(fù)反饋環(huán)，構(gòu)成了政策執(zhí)行主體抑制環(huán)保公共政策實效滿意度的增長上限基模。（如圖4所示）

3.政策執(zhí)行主體制約因素小結(jié)

通過運(yùn)用增長上限基模對制約因素的分析，有以下幾點(diǎn)制約因素：（1）執(zhí)行人員素質(zhì)有待提升。不少執(zhí)行人員馬虎行事，沒有履行好職責(zé)，向生產(chǎn)廠商、個體戶以及居民區(qū)宣傳不到位。此外，政策執(zhí)行力度的提升，需要執(zhí)行人員在工作態(tài)度、工作技能及政策熟悉度上的綜合提升。（2）技術(shù)手段支持不足。限制的對象是超薄塑料袋難以界定，以及替代品不足，對于執(zhí)行人員有效開展工作造成極大不便。

（三）政策對象制約政策實施的影響因素

1.“限塑令”目標(biāo)群體調(diào)研分析

目標(biāo)群體的組織或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形對政策的順利實施有很大影響[1]。本文認(rèn)為對“限塑令”的支持程度，可以從態(tài)度和行為兩方面來看。在態(tài)度上，超過半數(shù)（59.62%）的人在政策實施之后，認(rèn)為應(yīng)該立即調(diào)整政策，僅有少數(shù)人（2.56%）覺得有待觀察。在行為上，“限塑令”實施之前，50.64%的人沒有習(xí)慣在平時購物中自備購物袋；在政策實施之后，已經(jīng)有超過半數(shù)的人行為有所改變。其中有3.90%的人選擇“總是自備塑料袋”，有35.06%的人會在日常生活中“減少對塑料袋的使用”，同時也有11.69%的人會“提醒周圍人減少使用塑料袋”。

2.政策對象制約政策實施效果的動態(tài)反饋分析

公共政策的穩(wěn)定制定正反饋環(huán)系統(tǒng)的良性循環(huán)，提高了環(huán)保公共政策實施滿意度。但是在其不斷循環(huán)的過程中，存在著政策目標(biāo)群體多樣化、同性質(zhì)商家的競爭等制約因素抑制了環(huán)保公共政策實效滿意度的提高，形成了負(fù)反饋環(huán)，構(gòu)成了公共政策對象偏差抑制環(huán)保公共政策實效滿意度的增長上限基模。（如圖5所示）

3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)

在此，主要有以下兩個方面的制約因素。（1）政策目標(biāo)群體多樣化。對于生產(chǎn)者，“限塑令”的實施對塑料行業(yè)產(chǎn)生了“洗牌效應(yīng)”，部分生產(chǎn)廠商采取單個作坊式車間生產(chǎn)，使得很多不合格塑料袋流入市場。對于消費(fèi)者，其群體的內(nèi)部分層情況極為復(fù)雜，雖然大多數(shù)公眾支持環(huán)保事業(yè)，但大部分對政策只是“概念上”的理解，缺乏實踐操作。（2）同性質(zhì)商家競爭之下，小本經(jīng)營者為方便消費(fèi)者購物消費(fèi)，爭取顧客，一般都會免費(fèi)提供塑料袋。這些群體對于塑料袋的有償使用心理上十分認(rèn)同，卻因為缺乏有效的替代品或者難以維持生計，自身利益難以協(xié)調(diào)，因而不得不繼續(xù)提供。

（四）政策本身制約政策實施的影響因素

1.“限塑令”調(diào)研分析

調(diào)查結(jié)果顯示，塑料袋使用場所集中在“農(nóng)貿(mào)市場”、“路邊攤販”和“便利店或小超市”，其中農(nóng)貿(mào)市場以“31.29%”占據(jù)塑料袋消費(fèi)首位。結(jié)合前人調(diào)研結(jié)果分析，農(nóng)貿(mào)市場一直是一個“盲點(diǎn)”和“重災(zāi)區(qū)”，這也證實在塑料袋使用頻率高的地方卻沒有受到“限塑令”的制約，會造成更大的環(huán)境影響。

2.政策本身制約政策實施的動態(tài)反饋分析

公共政策的良性運(yùn)行，得益于由公共政策反饋機(jī)制正反饋環(huán)的良性循環(huán)，從而促進(jìn)環(huán)保公共政策實效滿意度的提高。而在其不斷循環(huán)的過程中，基礎(chǔ)建設(shè)壓力增大，反饋機(jī)制相對的不健全，以及法律法規(guī)、政策約束力受限、信息不對稱等問題導(dǎo)致信息收集不對稱，從而抑制了環(huán)保公共政策實效滿意度的提高，形成了負(fù)反饋環(huán)，構(gòu)成了政策本身抑制環(huán)保公共政策實效滿意度的增長上限基模。（如圖6所示）

3.政策環(huán)境制約因素小結(jié)

以下兩個方面政策本身對政策實施效果的制約因素：（1）政策約束力的局限性。第一，“限塑令”作為一項環(huán)保公共政策，還不具備法律屬性，缺乏強(qiáng)制性，執(zhí)行力度也是大打折扣。第二，“限塑令”自身的約束力弱，主要表現(xiàn)在未對政策對象做出明確規(guī)定，容易引起政策權(quán)限不清和相互推諉的問題。第三，“限塑令”缺乏相配套的措施來推行，替代品的宣傳和推廣都不足，沒有執(zhí)行配套的鼓勵生產(chǎn)和使用環(huán)保塑料袋的措施。（2）反饋機(jī)制滯后。在“限塑令”中以及其他的條例里沒有明文規(guī)定如何建立反饋渠道，長久以來未能形成互動，意見或建議無法處置，政策執(zhí)行得不到民眾的響應(yīng)，也無法做出政策改進(jìn)。

三、對策與建議

公共政策的實施效果是由政策制定、傳達(dá)、執(zhí)行和反饋四大環(huán)節(jié)并受環(huán)境因素制約組成的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，只有通過子系統(tǒng)利益目標(biāo)和責(zé)任的實現(xiàn)，以協(xié)調(diào)系統(tǒng)整體的良性循環(huán)，才能達(dá)到增強(qiáng)公共政策實施效果的整體目標(biāo)。根據(jù)系統(tǒng)動力學(xué)來深刻分析諸如此類的環(huán)保公共政策存在的普遍問題，結(jié)合在實地調(diào)研中獲得的數(shù)據(jù)，提出如下幾點(diǎn)建議。

（一）落實公共政策出臺前的宣傳措施，提升政策基礎(chǔ)力

1.發(fā)揮政策宣傳潛移默化的作用

本文建議可以采用公益廣告、環(huán)保標(biāo)識、宣傳標(biāo)語等方式來發(fā)揮宣傳的作用，這些措施不僅僅有利于環(huán)保公共政策的順暢實施，也有利于培養(yǎng)群眾的環(huán)保意識。例如，在法國基本上所有超市向顧客免費(fèi)提供塑料袋，但在塑料袋上有宣傳標(biāo)語，這就是通過潛移默化的環(huán)保意識的宣揚(yáng)，讓市民自發(fā)地接受并且支持“限塑令”[4]。工商部門等執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)從當(dāng)?shù)孛袂槌霭l(fā)，尋找最適合當(dāng)?shù)氐男麄鹘忉尫椒?，著重加大對公共政策的宣傳力度與理解程度，讓民眾逐步增強(qiáng)對政策的理解，才能從行動上支持公共政策的實施。

2.提高群眾在政策出臺前的參與度

從公共政策“限塑令”的運(yùn)行模式圖中可知，當(dāng)一個社會問題進(jìn)入政策議程，政策制定機(jī)構(gòu)便會針對該問題制定政策。在論證評估方案的環(huán)節(jié)之中，讓群眾更多地參與到論證過程中，能更加理解問題來源，政策目標(biāo)、政策具體內(nèi)容，從而增強(qiáng)對其的認(rèn)可度。在政策實施過程中，群眾將更加配合公共政策的實施，增強(qiáng)公共政策實施效果。本文建議可通過加強(qiáng)政策推行前的宣傳與參與，消除公共政策實施偏差和環(huán)保事業(yè)復(fù)雜性使政策實施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。

（二）大力建設(shè)暢通高效的傳達(dá)系統(tǒng)，提升政策內(nèi)生成力

1.細(xì)化政策的目標(biāo)群體

一般而言，環(huán)保公共政策主要面對生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及政策執(zhí)行人員等目標(biāo)群體?！跋匏芰睢贝祟惌h(huán)保公共政策的頒布對生產(chǎn)者來說，會引起該行業(yè)的重大變革；對于消費(fèi)者而言，收入的不同在塑料袋的有償使用問題上態(tài)度差異大；對于執(zhí)行人員來說，不同區(qū)域的執(zhí)行情況有所差異，需要因地制宜。對此，需要對不同群體進(jìn)行細(xì)化，并針對不同的目標(biāo)開展有針對性的政策活動。本團(tuán)隊建議采取綜合衡量體系來針對不同的群體，作為環(huán)保公共政策有效推行的依據(jù)。

2.確立信息傳達(dá)后的信息確認(rèn)制度

政策信息的傳達(dá)主要是通過各級在職人員參與會議的形式，將新政策新主張傳達(dá)給人民群眾。在此需要建設(shè)能夠保證人民群眾密切聯(lián)系的基層組織能實現(xiàn)信息確認(rèn)的制度。實現(xiàn)這個制度，可以通過建立專門的網(wǎng)頁，及時公布相關(guān)的政策，而各級行政機(jī)關(guān)能將自身做的政策宣傳、解釋等活動進(jìn)行網(wǎng)上交流，這樣政策制定部門就能及時了解到地方政策實施的情況，及時發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行改正。通過大力建設(shè)暢通高效的傳達(dá)系統(tǒng)，從而消除在因政策環(huán)境受限導(dǎo)致政策實施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。

（三）積極完善政策執(zhí)行過程中的配套機(jī)制，提升政策推進(jìn)力

1.建立獎懲并行機(jī)制

根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)因素是影響“限塑令”實施的一個重要原因，而且大部分居民表示如果免費(fèi)發(fā)送環(huán)保袋或者是進(jìn)行獎勵，他們將更容易接受這項政策。比如在美國加利福尼亞州一些大超市里，對每一個自帶購物袋顧客，收銀員就會給顧客5美分的優(yōu)惠。對于這筆錢，顧客可以自由支配，如果把一年所捐出的錢積攢起來，等年底到上稅的時候可以作為捐贈抵稅[5]。此外，獎勵措施的存在增加了政策成本因此需要有一定的懲罰措施來平衡，完善的獎懲機(jī)制將從兩方面達(dá)到政策目標(biāo)。

2.對執(zhí)行人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)

由于環(huán)境問題的不可測量性，環(huán)保公共政策的實施效果很難得到量化標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行人員無法直觀地得到政策執(zhí)行的成就感。在此，可以對執(zhí)行人員劃分一片政策管理區(qū)域，并且在一定時間進(jìn)行績效評估。同時，也要對執(zhí)行人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，充分發(fā)揮執(zhí)行人員與人民群眾密切接觸的優(yōu)勢，運(yùn)用靈活的政策執(zhí)行措施，讓人民群眾更好地接受政策并執(zhí)行相關(guān)政策。通過積極完善政策執(zhí)行過程中的配套機(jī)制，從而消除政策設(shè)計、監(jiān)管缺失、信息不對稱等因素導(dǎo)致政策實施受限的負(fù)反饋環(huán)制約。

（四）建立完善的反饋機(jī)制，提升政策外生成力

1.確立合理的反饋機(jī)制

政策出臺實施后，暢通的反饋渠道對于提升政策實施效果有很大作用。比如我國較成熟的反饋機(jī)制有信訪制度，但是在現(xiàn)實的考驗下，它也存在一些局限。建設(shè)和改善原有的反饋機(jī)制如人大代表進(jìn)行訪問，市長熱線等，都是很好的途徑。同時，我們也需要不斷完善合理的反饋機(jī)制，同時廢除不合理的反饋機(jī)制，以便更好地提升政策外生成力。

2.確立相應(yīng)的配套措施

某項政策的出臺后，總會導(dǎo)致一些意料之外的傷害，正如限塑令的執(zhí)行直接推進(jìn)了塑料袋制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整進(jìn)度，據(jù)資料顯示，已有部分超薄塑料袋生產(chǎn)企業(yè)因此而倒閉，由此將會造成大量企業(yè)員工失業(yè)。因此，當(dāng)一項公共政策出臺后，政府就有必要考慮該政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，及時出臺相關(guān)的配套措施，積極做好應(yīng)對如危機(jī)企業(yè)轉(zhuǎn)型、失業(yè)問題等負(fù)面反應(yīng)的準(zhǔn)備。本文在此基礎(chǔ)上，提倡建立完善的監(jiān)督機(jī)制，從而消除公共政策反饋差額度和政策設(shè)計、監(jiān)管缺失的負(fù)反饋制約。

（五）環(huán)保公共政策對策基模作用分析

上述四個管理對策的實施提高了實施效用，將管理對策與公共政策增長上限模型結(jié)合，得到公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型。（如圖7所示）

四、結(jié)語

環(huán)保公共政策的有效實施為“美麗中國”建設(shè)注力，發(fā)揮政府職能的關(guān)鍵作用，做好政策實施的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，完善政策鏈條傳達(dá)環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化公共政策協(xié)調(diào)發(fā)展模型，為解決類似于塑料袋的一次性衛(wèi)生筷、泡沫飯盒等環(huán)保公共政策實施問題提供模型參考和思考模式，以期實現(xiàn)環(huán)保公共政策的有效實施。

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