王彬輝

課題項(xiàng)目：本論文系湖南省教育廳課題“推進(jìn)湖南‘兩型社會建設(shè)之環(huán)境法制教育研究”[課題編號：12B078]和司法部課題“環(huán)境法律有效實(shí)施的評價指標(biāo)體系研究”[課題編號：12SFB3039]的階段性成果。摘要：2010年8月湖南省委、省政府做出推進(jìn)“兩型社會”建設(shè)的重大決定。在諸多推進(jìn)湖南“兩型社會”建設(shè)的活動中，環(huán)境法制教育是提高全民法律素質(zhì)、推進(jìn)依法治省基本方略實(shí)施、建設(shè)綠色湖南的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。然而，目前湖南省環(huán)境法制教育的對象、主要內(nèi)容、宣傳教育機(jī)構(gòu)和人員配置以及經(jīng)費(fèi)保障等方面均存在問題，需要制定《湖南省環(huán)境教育條例》使環(huán)境法制教育行為更規(guī)范、更持續(xù)穩(wěn)定、更具體和更具操作性。環(huán)境法制教育工作應(yīng)該將普法宣傳與環(huán)境保護(hù)的日常工作有機(jī)結(jié)合；培育環(huán)保民間機(jī)構(gòu)，吸引社會力量參與環(huán)境法制教育；建立環(huán)境法制教育基金，等等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法制教育；湖南“兩型社會”；環(huán)境法制教育工作原則

一、湖南環(huán)境法制教育中存在的問題（1）缺乏法律來規(guī)范環(huán)境法制教育。從“第一個五年普法規(guī)劃”到“第五個五年普法規(guī)劃”的實(shí)施，開展法制宣傳教育主要是依據(jù)全國人大常委會和省、市人大常委會做出的“關(guān)于開展法制宣傳教育的決議”和政府機(jī)構(gòu)改革后“三定”方案賦予司法行政部門的職能，法制宣傳教育缺乏穩(wěn)定性和法律規(guī)范，導(dǎo)致有些單位把法制宣傳教育工作看成“軟任務(wù)”，搞形式主義、走過場等。為使環(huán)境法制教育能持久深入地開展下去，我們應(yīng)借助相關(guān)立法，規(guī)定公民對環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，自覺遵守國家環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)方針政策，形成環(huán)境法制觀，并能通過自己的模范行動影響和教育他人。美國早在1990年就頒布了《國家環(huán)境教育法》，對美國環(huán)境教育的政策及措施作了詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)該法，在環(huán)境保護(hù)署下設(shè)環(huán)境教育處、國家環(huán)境教育咨詢委員會、聯(lián)邦環(huán)境教育工作委員會，并成立了非營利性的國家環(huán)境教育與培訓(xùn)基金會。

（2）環(huán)境法制教育機(jī)構(gòu)及人員缺乏。雖然，長株潭各地環(huán)保局均成立了專門的法制宣傳處，有專人負(fù)責(zé)環(huán)境法制宣傳教育，有些地方還將普法依法治理納入單位綜治目標(biāo)管理考核和年度績效考核內(nèi)容。比如瀏陽市將普法依法治理工作納入了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市直單位綜治目標(biāo)管理考核和年度績效考核內(nèi)容，納入了各級人大監(jiān)督檢查評議的重要內(nèi)容，納入了該市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃，與其他工作同部署、同安排、同檢查，強(qiáng)化了各級各部門的責(zé)任意識。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組由時任市長梁仲親自擔(dān)任組長，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和市直單位都成立了黨政一把手任組長的依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，各級領(lǐng)導(dǎo)小組、辦事機(jī)構(gòu)工作規(guī)則和成員單位工作職責(zé)明確，各級普法辦經(jīng)常開展活動，規(guī)范化建設(shè)提高到新的層次與水平?？墒桥c環(huán)境法制宣傳繁重的任務(wù)和所涉及范圍過于廣泛相比，湖南省從事環(huán)境法制宣傳教育的機(jī)構(gòu)和人員都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無論是環(huán)保部門專職的法制宣傳人員還是民間機(jī)構(gòu)參與法制宣傳的人員都達(dá)不到實(shí)踐發(fā)展的需要。比如，國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了民間機(jī)構(gòu)在促進(jìn)環(huán)境保護(hù)宣傳及推動公眾參與方面發(fā)揮著重要作用。但是民間機(jī)構(gòu)在我國建立和發(fā)展的時間較短，例如長沙市雨花區(qū)2009年成立“綠色聯(lián)盟”組織，雖然發(fā)展迅速，但社會影響力有限。

（3）法制宣傳經(jīng)費(fèi)保障問題。五年來，湖南省按照“五五”普法規(guī)劃、決議要求，做到普法依法治理工作經(jīng)費(fèi)保障與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和文化事業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，與本地區(qū)財(cái)政收入的增長相協(xié)調(diào)，各地經(jīng)費(fèi)都有不同程度的提高，大部分市州達(dá)到了人均01～02元的水平。特別是省本級財(cái)政經(jīng)費(fèi)五年里三次提高，從全省人均不到003元增加到2014年的人均01元，總量躍居全國前列，為全省普法依法治理工作提供了有力的物資保障。長株潭試驗(yàn)區(qū)在“五五”普法期間也將普法經(jīng)費(fèi)大幅度提高，比如瀏陽市普法經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，市鄉(xiāng)兩級財(cái)政分別按人均05元、04元的標(biāo)準(zhǔn)將普法經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行?？顚Ｓ?，分別比“四五”普法期間提高了150%、300%。[1]但是，落實(shí)到環(huán)境法制教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（4）未能嚴(yán)格追究不履行《湖南省法制宣傳教育條例》（以下簡稱《條例》）的單位和個人的法律責(zé)任?！稐l例》于2011年9月1日正式實(shí)施。根據(jù)《條例》規(guī)定，對不履行《條例》規(guī)定或者法制宣傳教育工作考核不合格的單位，由司法行政部門責(zé)令改正，逾期不改正的，由同級人民政府給予通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由有關(guān)部門依法給予處分。對無故不參加年度學(xué)法用法考試的國家機(jī)關(guān)工作人員，由司法行政部門或者所在單位責(zé)令限期參加補(bǔ)考。但是，目前尚未有對環(huán)境法制宣傳教育中出現(xiàn)的類似問題追究法律責(zé)任，沒有做到嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，導(dǎo)致有些單位的法制宣傳教育工作就是走走過場，形式主義嚴(yán)重。

二、湖南環(huán)境法制教育發(fā)展戰(zhàn)略對策（一）建議制定《湖南省環(huán)境教育條例》

《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》是我國第一部關(guān)于環(huán)境教育的地方條例，這部條例不僅填補(bǔ)了我國國內(nèi)環(huán)境教育立法的空白，更重要的是推動了地方環(huán)境教育長效機(jī)制的建立和完善，促進(jìn)了環(huán)境教育的規(guī)范化、法制化和全民化，對于增強(qiáng)全民環(huán)保意識，構(gòu)建多層次、多形式、多渠道的全民環(huán)境教育機(jī)制，形成全民參與環(huán)境保護(hù)的社會行動體系具有非常重要的意義。

《湖南省環(huán)境教育條例》的頒布實(shí)施，將會使湖南省各級黨委、政府及環(huán)境法制宣傳教育職能部門開展環(huán)境法制宣傳教育的職責(zé)權(quán)利義務(wù)更規(guī)范、更持續(xù)穩(wěn)定、更具體和更具操作性，并有了法律強(qiáng)制力作保障。舉例來說，瀏陽市“金塘模式”成功的關(guān)鍵因素之一在于制定了環(huán)保村規(guī)民約來約束村民的具體行為，達(dá)到了較好的效果。通過村民代表大會討論制定《金塘村環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》，對環(huán)保宣傳、牲畜防疫、環(huán)境美化等方面作了具體規(guī)定，在全村明確規(guī)劃了禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、宜養(yǎng)區(qū)，讓生豬養(yǎng)殖逐漸遠(yuǎn)離村民生活的中心區(qū)域。

（二）將普法宣傳與環(huán)境保護(hù)的日常工作有機(jī)結(jié)合

1與湘江母親河保護(hù)緊密結(jié)合

湘江的保護(hù)和治理一直是湖南“兩型社會”建設(shè)關(guān)注的焦點(diǎn)。2009年9月9日國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華在北京主持召開湘江流域重金屬污染治理工作會議，成立了以國家發(fā)展和改革委員會為組長單位，環(huán)境保護(hù)部、湖南省政府為副組長單位的《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）編制領(lǐng)導(dǎo)小組，正式將湘江治理提升到國家層面統(tǒng)籌謀劃。在此之前，湖南省政府成立了由發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政等多個部門為成員的湘江流域重金屬污染治理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌流域治理工作。之后，國家八部委專程來湘調(diào)研，院士專家論證會、國家部委協(xié)調(diào)會相繼召開。2011年國務(wù)院正式批準(zhǔn)《方案》，這是迄今為止全國首個由國務(wù)院批準(zhǔn)的重金屬污染治理試點(diǎn)方案?！斗桨浮飞婕跋娼饔虻拈L沙、株洲、湘潭、衡陽、郴州、婁底、岳陽、永州8個市，提出了民生應(yīng)急保障、工業(yè)污染源控制、歷史遺留污染治理三大重點(diǎn)任務(wù)。經(jīng)過治理，鉛、汞、鎘等重金屬排放總量將在2008年基礎(chǔ)上削減70%左右。[2] “把湘江打造成東方的萊茵河”“讓湘江成為一支流淌文化的河流，成為一支流淌哲學(xué)的河流，也成為一支哺育新時期新的歷史條件下湖湘人才群的河流”，是湖南省委書記、省人大常委會主任周強(qiáng)提出的目標(biāo)。“兩型社會”環(huán)境法制宣傳教育應(yīng)該抓住這個契機(jī)，設(shè)立“保護(hù)母親河”行動青少年生態(tài)監(jiān)護(hù)站和監(jiān)督崗、“保護(hù)母親河”行動環(huán)保接力賽、“美麗家鄉(xiāng)母親河”評選活動等主題系列活動。endprint

2與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保工作緊密結(jié)合

2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理上了一個新的臺階，長株潭環(huán)保局對該法進(jìn)行了大力的宣傳，大大地提高了環(huán)評率和“三同時”制度執(zhí)行率，引導(dǎo)發(fā)展無污染、少污染生產(chǎn)項(xiàng)目，確保污染處理設(shè)施與主體工程同時投入使用，從源頭控制和減少排污量，推進(jìn)工藝設(shè)備改革、技術(shù)改造和綜合利用，減少污染物產(chǎn)生量。通過宣傳，試驗(yàn)區(qū)各級和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者均對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有了較深刻的認(rèn)識，從對環(huán)境影響評價制度的質(zhì)疑、接受到支持，工商、發(fā)改、建設(shè)等部門均十分支持和配合環(huán)評工作的開展，企業(yè)經(jīng)營者均已能自覺地申報環(huán)評，環(huán)境保護(hù)的源頭工作得到了有力的發(fā)展。

3與專項(xiàng)整治行動結(jié)合

2010年以來湖南省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)督促各地各有關(guān)部門落實(shí)節(jié)能減排各項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理。會同相關(guān)職能部門對節(jié)能減排目標(biāo)完成責(zé)任制情況進(jìn)行檢查考核，落實(shí)獎懲措施，實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)。同時，還會同環(huán)保等部門進(jìn)一步深入開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動，集中整治危害群眾健康的環(huán)境問題；開展環(huán)境影響評價審批監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)肅查處違法審批、違法建設(shè)行為。此外，還督促有關(guān)部門和地方各級政府認(rèn)真落實(shí)《湘江污染綜合整治方案》《城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)三年行動計(jì)劃》，對有色、化工涉重金屬污染企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和督查。根據(jù)湖南省政府湘江流域水污染綜合整治的部署要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會同湖南省環(huán)保廳對永州、衡陽、株洲等湘江流域8市的水污染綜合整治情況開展監(jiān)督檢查。根據(jù)檢查情況，對工作進(jìn)展滯后、配套設(shè)施不完善和運(yùn)行不規(guī)范等突出問題實(shí)行掛牌督辦。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共對其中的28個項(xiàng)目下達(dá)督辦函，取締關(guān)閉一、二級飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)排污企業(yè)21個，對42家違法企業(yè)下達(dá)停產(chǎn)整頓、行政處罰通知書。[3]

4與處理環(huán)境糾紛相結(jié)合

加強(qiáng)宣傳，對涉及群眾切身利益的環(huán)境糾紛事件妥善處理，認(rèn)真處理好信訪案件；建筑工地施工影響均公布宣傳；加強(qiáng)高中考考場、考生宿舍以及居民集中區(qū)等重點(diǎn)場所周邊環(huán)保宣傳與管理，為人民群眾提供良好的工作、生活環(huán)境。環(huán)保局建立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)包案制度，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)到位，責(zé)任到人，樹立“群眾利益無小事”的觀點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地履行“接到環(huán)境投訴二天內(nèi)趕到現(xiàn)場處理”的承諾，建立健全信訪案件回頭看制度。對反映的環(huán)境污染問題，做到“五個不放過”：一是對上級環(huán)保部門批轉(zhuǎn)的、交辦的信訪件不放過；二是對區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)交辦的以及其他部門轉(zhuǎn)辦的信訪件不放過；三是對人大、政協(xié)提案所反映的環(huán)境污染問題不放過；四是對新聞媒體曝光的環(huán)境污染問題不放過；五是對群眾直接來信來訪反映的問題不放過。對環(huán)境糾紛的處理得當(dāng)，讓群眾受到環(huán)保教育的同時，提高了自我環(huán)保意識，收到了環(huán)保普法宣傳應(yīng)有的作用。

（三）培育環(huán)保民間機(jī)構(gòu)，吸引社會力量參與環(huán)境法制宣傳教育

環(huán)境質(zhì)量問題與公眾的工作和生活息息相關(guān)，直接影響到每位市民的身體健康。由于政府部門力量有限，制定環(huán)保政策和措施后，難以對實(shí)施效果情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督與管理。環(huán)境保護(hù)非政府組織（ENGO）能夠很好地彌補(bǔ)政府工作的不足。因此，應(yīng)繼續(xù)鼓勵和引導(dǎo)包括“綠色聯(lián)盟”在內(nèi)的ENGO的發(fā)展，利用ENGO扎根基層群眾的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對市民環(huán)境教育和公眾參與宣傳工作。ENGO的發(fā)展和壯大，有利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、法規(guī)存在的不足，通過建立與政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策不斷完善。ENGO的監(jiān)督作用有利于提高政府工作效率，通過ENGO的宣傳教育，便于在社會上形成公眾參與的環(huán)境保護(hù)文化氛圍，調(diào)動廣大市民參與環(huán)境保護(hù)的熱情。從長遠(yuǎn)利益看，ENGO的發(fā)展與壯大，對于長沙市積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩型社會”建設(shè)目標(biāo)將起到積極作用。比如瀏陽市“金塘模式”中的環(huán)保促進(jìn)會是在完全尊重村民自主意愿的前提下，由19位德高望重的老同志和黨員組成的金塘村環(huán)保促進(jìn)會。此促進(jìn)會加強(qiáng)環(huán)保自治工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面宣傳環(huán)?？萍贾R，督促環(huán)保規(guī)劃落實(shí)，監(jiān)督環(huán)保村規(guī)民約執(zhí)行，調(diào)解環(huán)保民事糾紛。

（四）建立環(huán)境法制宣傳教育保障機(jī)制

環(huán)境教育需要從資金、人力、物力、場所和監(jiān)督等方面保障。臺灣通過設(shè)立環(huán)境教育基金來保障環(huán)境教育的資金，其來源有政府財(cái)政預(yù)算、自廢棄物清理法之執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行廢棄物回收工作變賣所得款項(xiàng)、自各級主管機(jī)關(guān)收取違反環(huán)境保護(hù)法律或自治條例之罰款收入、基金利息、個人或單位或團(tuán)體之捐助以及其他收入。筆者認(rèn)為湖南省設(shè)立環(huán)境教育基金的條件并不成熟，原因在于我國對基金的管理弊端凸顯，各種基金沒有起到應(yīng)有的效果，卻滋生貪污腐敗，成為某些利益集團(tuán)的撈錢工具。所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒寧夏回族自治區(qū)的做法，環(huán)境教育資金來源于政府財(cái)政預(yù)算和單位預(yù)算更加合適。對于環(huán)境教育人員編纂安排的問題，需要考慮到不同地區(qū)發(fā)展需要和環(huán)境污染破壞嚴(yán)重程度，以及環(huán)境教育宣傳普及效果和程度，以便于公眾參與環(huán)境教育的宣傳和推廣。

固定而設(shè)施良好的環(huán)境教育場所是進(jìn)行環(huán)境教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時應(yīng)該整合規(guī)劃具有特色之環(huán)境教育設(shè)施及資源，比如植物園、博物館、焚化廠、資源回收站，甚至一片濕地、一段河川或一個社區(qū)，只要經(jīng)營管理者發(fā)揮這些場所本身的特色，設(shè)置解說人員及規(guī)劃良好的課程方案，經(jīng)過審查均可以認(rèn)證成為環(huán)境教育設(shè)施場所。

（五）建立監(jiān)督與激勵機(jī)制

環(huán)境法制宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組定期對本單位各部門落實(shí)規(guī)劃的情況進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，并在每年年終進(jìn)行總結(jié)評比，對成績突出的部門和個人給予獎勵，對未能完成學(xué)習(xí)任務(wù)、法制宣傳任務(wù)的部門和個人予以通報批評，并根據(jù)已經(jīng)頒布施行的《湖南省法制宣傳教育條例》中相應(yīng)的條款追究法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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t20121210_715791.html，2010-12-03.

〖=2〗陳淦璋，歐陽坤.湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案獲國務(wù)院批準(zhǔn)〖=N〗.湖南日報，2011-03-18（04）.

〖=3〗黃純芳.湖南加強(qiáng)湘江污染整治監(jiān)督保護(hù)母親河飲用水源〖=N〗.湖南日報，2011-02-24（02）.endprint