甘燦業(yè)

摘 要：糧食安全是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國糧食依賴國外進口態(tài)勢上升，農(nóng)民種糧積極性在下降，城鎮(zhèn)化對耕地擠占、污染和糧食產(chǎn)儲基礎(chǔ)設(shè)施滯后等都對我國糧食安全帶來挑戰(zhàn)。糧食供給長期處于緊平衡，糧食安全基礎(chǔ)并不牢固，因此，保障糧食安全時刻不能放松，必須從政治高度、中央的責(zé)任和國際的視野掌控糧食安全問題，抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，著重做好糧食安全體系建設(shè)、維護好糧農(nóng)根本利益，嚴(yán)格保護好耕地、加快培養(yǎng)新型農(nóng)民和夯實涉糧基礎(chǔ)設(shè)施。

關(guān)鍵詞：糧食安全；戰(zhàn)略分析；糧食安全預(yù)警系統(tǒng)；新型農(nóng)民

中圖分類號：F326 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）05-0087-04

糧食安全是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。我國糧食供給總體格局，由過去的“總體平衡、豐年有余”過渡到“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性短缺”，到目前的“長期處于緊平衡”[1]?！敦斀?jīng)》雜志出版的《中國糧食安全報告》指出中國糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強制平衡和緊張平衡。由此可見，我國糧食安全基礎(chǔ)并不是很牢固，基于對現(xiàn)實的認(rèn)識，黨中央提出了切實保障國家糧食安全，實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。

一、糧食安全是一個永恒的課題

（一）既是經(jīng)濟問題，又是政治問題

農(nóng)業(yè)始終是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。糧食是生活基本消費品，人類生存的最基本保障，這是糧食商品的特殊經(jīng)濟屬性。糧食的生產(chǎn)、儲存、運輸和消費都與經(jīng)濟息息相關(guān)。國內(nèi)糧食產(chǎn)銷的綜合平衡、糧食價格的穩(wěn)定、糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償和農(nóng)民種糧的補貼等都需要經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)。李克強總理強調(diào)：糧食安全是經(jīng)濟安全的三大核心之一，糧食安全是基礎(chǔ)?；诩Z食安全的戰(zhàn)略定位，2014年，國家把糧食安全放在經(jīng)濟工作的首位，作為年度經(jīng)濟工作的重中之重。糧食不僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。糧豐則農(nóng)穩(wěn)，農(nóng)穩(wěn)則國安；糧食安天下安，糧食穩(wěn)天下穩(wěn)。糧食關(guān)系到國家穩(wěn)定和政權(quán)鞏固，縱觀歷史，民族興衰、國力強弱、朝代更替，多與糧食問題密切相關(guān)。作為人口大國的中國，確保充足的糧食供給始終是頭等大事，必須上升到政治的高度，視之為治國安邦的頭等大事。為此，2014年中央一號文件強調(diào)把飯碗牢牢端在自己手上，作為治國理政必須長期堅持的基本方針。

（二）既是地方問題，又是中央問題

1994年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》（國發(fā)〔1994〕32號），首次提出實行“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，實行省、自治區(qū)、直轄市政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食總量平衡，穩(wěn)定糧田面積，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，穩(wěn)定糧食庫存，靈活運用地方糧食儲備運行調(diào)節(jié)，保證糧食供應(yīng)和糧價穩(wěn)定。根據(jù)這個政策，省級政府對當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)、收購、銷售、省際流通、市場管理、儲備和吞吐調(diào)節(jié)等各個方面全面負(fù)責(zé)。此通知強調(diào)糧食安全問題更多是地方政府的責(zé)任，特別是省級政府的責(zé)任。但是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，國家科學(xué)全面分析糧食安全面臨的國內(nèi)外形勢，以戰(zhàn)略安全的角度去審視糧食問題，認(rèn)為糧食安全問題不僅是地方問題，更是中央問題，很有必要從中央層面去規(guī)劃和管控，進而保證糧食安全的可控性和有效應(yīng)對。2013年12月，中央農(nóng)村工作會議首次明確提出糧食安全中央和地方要共同負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)首要責(zé)任，自覺承擔(dān)維護國家糧食安全責(zé)任。

（三）既是國內(nèi)問題，又是國際問題

糧食問題，必須立足于國內(nèi)，依靠自己解決。習(xí)近平總書記指出：解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內(nèi)。我們自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食。2013年中央經(jīng)濟工作會議明確提出：以我為主、立足國內(nèi)，要依靠自己保口糧，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而才能掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局。解決這么多人的吃飯問題，只能也必須靠自己，否則我們獨立自主權(quán)將會喪失。但是，糧食安全問題不僅是國內(nèi)問題，也是國際問題。中國的糧食安全問題跟世界緊密相關(guān)，自中國加入世界貿(mào)易組織以后，參與了世界糧食資源和市場的貿(mào)易與競爭，中國的糧食安全成為世界糧食安全的重要組成部分。中國用世界十分之一的耕地產(chǎn)了世界上四分之一的糧食，養(yǎng)活了世界五分之一的人口，在國際糧食市場上中國具有大國效應(yīng)，如果中國糧食安全解決不好，必會產(chǎn)生負(fù)外部性，其外溢效應(yīng)將影響整個世界的糧食安全。1994年，美國學(xué)者萊斯特·布朗在《誰來養(yǎng)活中國》一文中提出：未來中國巨大的糧食需求缺口將會大幅推高世界糧價，其糧食匱乏將成為世界性的匱乏。其一語指出了中國糧食安全問題的國際性。

二、中國糧食安全面臨錯綜復(fù)雜的挑戰(zhàn)

（一）依賴國外進口態(tài)勢上升

盡管我國糧食生產(chǎn)獲得“十連增”好成績，2013年，糧食產(chǎn)量首次突破6億噸，但是不可否認(rèn)近年來我國糧食進口數(shù)量也在呈現(xiàn)上升態(tài)勢，糧食進口數(shù)量大概占到國內(nèi)消費量的2.4%-2.5%。我國糧食進口數(shù)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢主要表現(xiàn)在谷物、大豆進口數(shù)量和金額在不斷攀升。2012年中國谷物的進口數(shù)量和金額達到1398萬噸、47.9億美元，分別是2009年進口數(shù)量和金額的4.4倍、5.3倍（見圖1）；2012年中國大豆的進口數(shù)量和金額達到5838萬噸、349.9億美元，分別是2009年進口數(shù)量和金額的1.4倍、1.86倍（見表1）。同時，短缺糧食品種已經(jīng)形成對國際市場高度依賴。主要表現(xiàn)為大豆進口數(shù)量巨大，2013年我國大豆進口數(shù)量達6338萬噸，占到糧食進口數(shù)量的80%以上，國際大豆市場的任何風(fēng)吹草動都能影響國內(nèi)市場。隨著我國糧食剛性需求增長迅速，而國內(nèi)糧食生產(chǎn)有限，增幅緩慢，必然增加糧食進口數(shù)量。

（二）農(nóng)民種糧積極性在下降

我國糧食生產(chǎn)面臨成本上漲，收益低下的局面。種糧成本上漲、收益低下嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極性，在比較利益的誘導(dǎo)下，農(nóng)民改種其他經(jīng)濟作物，甚至拋荒棄耕外出打工。在家種田，不如外出掙錢。楚國良對湖南湘潭市進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，外出打工的收入遠比種糧的收入高，以2011年為例，種植一畝耕地糧食，不計勞動力成本，全年的收入不到1000元，不及同期全國農(nóng)民工月收入2049元的二分之一[2]。同時，打工可以在較短時間內(nèi)獲得報酬，而種糧的收益周期相對較長，且市場風(fēng)險和自然風(fēng)險較大，遇上糧食價格偏低或自然災(zāi)害，可能連成本都收不回來。鑒于種糧收益低、風(fēng)險大，年輕人都不愿意種地，在農(nóng)村剩下的大多數(shù)都是老年人，且文化素質(zhì)又不高，基本不會應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植技術(shù)。第二次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上的占32.5%。而據(jù)媒體報道，中西部一些地區(qū)80%的農(nóng)民都是50歲-70歲的老人。我國農(nóng)業(yè)勞動力中初中及以下文化程度者所占比重竟高達95%。農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化，“誰來種地”問題日益突出。如果農(nóng)民種糧不賺錢、拋荒棄耕、種糧副業(yè)化，那么國家糧食安全難以保障。endprint

（三）城鎮(zhèn)化對耕地的擠占和污染

城鎮(zhèn)建設(shè)占用相當(dāng)數(shù)量的耕地。清華大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)研究中心、遙感科學(xué)國家重點實驗室調(diào)研報告指出：“2000-2010年期間，城市擴張面積約18376.74平方公里，其中占用耕地12619.94平方公里，約有68.7%的城市擴張占用的是耕地資源?！盵3]工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占用耕地已經(jīng)引起高層的關(guān)注，農(nóng)業(yè)部長韓長賦撰文指出：“1996年到2012年間，我國耕地減少1.3億畝，耕地數(shù)量減少，有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展占地的原因。”[4]城鎮(zhèn)化發(fā)展大量占用耕地，必然導(dǎo)致糧食種植面積減少，進而引發(fā)我國糧食安全危機。陳利根等人定量分析城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地對耕地減少和糧食安全的影響程度，指出城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地對我國糧食安全的威脅程度巨大[5]。

耕地面臨污染蔓延的趨勢。九三學(xué)社中央向全國政協(xié)十二屆一次會議提交的提案顯示，全國耕地重金屬污染的面積達到16%以上，有的地區(qū)甚至達到50%以上。第二次全國土地調(diào)查公報指出：我國的耕地有相當(dāng)數(shù)量受到中、重度污染，大多不宜耕種。耕地被污染，特別是重金屬污染，難以修復(fù)，必然會減少我國糧食的種植面積，這樣會對我國的糧食安全帶來沖擊。

（四）糧食產(chǎn)儲基礎(chǔ)設(shè)施滯后

首先，糧食灌溉設(shè)施老化、脆弱，綜合機械化水平較低。全國無灌溉設(shè)施耕地多達7430.9萬公頃，占耕地比重的54.9%，還有一半以上的耕地是無灌溉設(shè)施（見表2）。灌溉設(shè)施老化、脆弱，導(dǎo)致抗災(zāi)能力弱化，一旦發(fā)生旱災(zāi)和洪澇，必給糧食生產(chǎn)造成重大損失。國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任張志彤介紹，2013年全國農(nóng)作物因旱受災(zāi)1.68億畝、成災(zāi)1.04億畝、絕收2257萬畝，造成糧食損失2064萬噸，在洪澇災(zāi)害方面，農(nóng)作物受災(zāi)1.78億畝、成災(zāi)0.99億畝[6]。我國的農(nóng)業(yè)耕種收綜合機械化水平僅58%，而發(fā)達國家一般在60%-80%，與發(fā)達國家相比還有較大的差距。

表2 全國有灌溉設(shè)施和無灌溉設(shè)施耕地面積

數(shù)據(jù)來源：第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報。

其次，糧食存儲流通設(shè)施薄弱。糧庫的建設(shè)水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。糧食倉儲設(shè)施落后，物流通道不暢通，糧食產(chǎn)后損失巨大。據(jù)國家糧食局測算，我國每年糧食產(chǎn)后損失達到700億斤。

再次，科技成果轉(zhuǎn)化率低。盡管我國農(nóng)業(yè)科技貢獻率達到55%，但是比發(fā)達國家低10到20個百分點，發(fā)展的空間還很大。據(jù)統(tǒng)計，中國每年取得大約6000多項農(nóng)業(yè)科技成果，但是推廣率只有35%左右，真正能夠大面積推廣的不到20%。在糧食新品種研發(fā)、培育和推廣方面還有待加強。

三、中國糧食安全問題的破解之策

（一）構(gòu)建糧食安全體系是保障

首先，盡快出臺《糧食安全條例》。以法規(guī)的形式來保障我國的糧食安全，明確糧食安全的責(zé)任主體。根據(jù)中央和地方要共同負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)首要責(zé)任的原則，明確規(guī)定國務(wù)院總理對全國的糧食安全負(fù)總責(zé)，各個省級地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)人對本轄區(qū)內(nèi)的糧食安全承擔(dān)責(zé)任。

其次，建立糧食安全預(yù)警系統(tǒng)。建立糧食安全評價指標(biāo)體系，并通過糧食安全預(yù)警系統(tǒng)對糧食的種植面積、耕種人員、人口、價格、進出口數(shù)量、科技、基礎(chǔ)設(shè)施、單產(chǎn)、總產(chǎn)量、流通、氣候、儲備率和自給率等信息進行全面分析，實行動態(tài)監(jiān)控，以供黨委政府進行決策，及時應(yīng)對糧食安全出現(xiàn)的問題。

再次，把糧食安全納入各級政府績效考核。鑒于糧食安全的重要性，對各級政府實行問責(zé)制，特別是堅決落實“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，建立績效考核的體系。分解糧食安全責(zé)任指標(biāo)，定期考評糧食安全責(zé)任績效，并根據(jù)績效采取激勵性政策，以促進國家糧食安全的穩(wěn)定性[7]。

（二）維護糧農(nóng)利益是前提

沒有糧農(nóng)的利益，就沒有糧食的安全。建立糧農(nóng)收入持續(xù)增長的長效機制，是實現(xiàn)糧食安全目標(biāo)的根本保障。農(nóng)民種糧的積極性直接受糧食收益的影響，必須維護好糧農(nóng)的根本利益，要讓農(nóng)民種糧有利可圖。

一是完善各項糧農(nóng)補貼。適當(dāng)提高種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等，新增補貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。探索形成農(nóng)業(yè)補貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機制，提高補貼精準(zhǔn)性、指向性，讓多生產(chǎn)糧食者多得補貼。

二是加快建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。規(guī)范農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理，提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風(fēng)險保障水平，降低農(nóng)民種糧的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險。

三是不斷提高糧食最低收購價。在2014年生產(chǎn)的早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格每50公斤135元、138元和155元的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高5元-10元，小麥（三等）最低收購價在每50公斤118元的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高5元-10元，增加農(nóng)民收入，富裕農(nóng)民。

（三）嚴(yán)格耕地紅線是基礎(chǔ)

最基本的耕地數(shù)量，是糧食安全保障的根基。必須堅持“一條紅線一個底線”不動搖，守住18億畝耕地紅線和糧食播種面積16億畝的底線。習(xí)近平總書記強調(diào)：保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地紅線要嚴(yán)防死守。落實最嚴(yán)格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度，具體從以下四方面著手：一是強化土地規(guī)劃和用途管制。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護，對違法占用耕地的行為給予堅決打擊，絕不姑息。二是劃定永久基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)，加強基本農(nóng)田保護區(qū)監(jiān)管，堅決制止任意改變基本農(nóng)田用途的行為，切實做好保護基本農(nóng)田“五個不準(zhǔn)”。三是嚴(yán)格落實耕地占補平衡制度。堅決制止占多補少、占優(yōu)補劣的行為，不能自行補充的，必須按照規(guī)定繳納耕地開墾費。四是加快耕地修復(fù)復(fù)墾。加大耕地污染防治力度，啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點。加快對農(nóng)村“空心村”的整治復(fù)墾，符合條件可以進行耕種，增加耕地種植面積。endprint

（四）培養(yǎng)新型農(nóng)民是根本

確保糧食安全，首先要有人種地。習(xí)近平同志強調(diào)，要解決好“誰來種地”問題，培養(yǎng)造就新型農(nóng)民隊伍，確保農(nóng)業(yè)后繼有人，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營隊伍。

首先，增強糧農(nóng)的市場觀念和管理意識。通過宣講和教育示范等方式，對糧農(nóng)進行市場知識普及，培養(yǎng)其適應(yīng)市場競爭的能力，增強其抵御市場風(fēng)險的能力，強化其市場觀念和風(fēng)險意識。傳授糧農(nóng)現(xiàn)代管理知識，特別是涉農(nóng)管理，讓其掌握集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營要義。

其次，把培養(yǎng)青年農(nóng)民納入國家實用人才培養(yǎng)計劃。有效整合全國各類涉農(nóng)培訓(xùn)資源，加大農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度。以縣鄉(xiāng)為主體，培育專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初級新型職業(yè)農(nóng)民；依托國家農(nóng)業(yè)部農(nóng)村實用人才培訓(xùn)基地，有針對性地培育管理服務(wù)型的中級新型職業(yè)農(nóng)民；以涉農(nóng)高校和科研機構(gòu)為培訓(xùn)基地，培育懂技術(shù)、會經(jīng)營管理的復(fù)合型職業(yè)農(nóng)民。

再次，制定大中專院校特別是農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生到農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的政策措施。通過政策導(dǎo)向讓農(nóng)業(yè)院校畢業(yè)生能在農(nóng)村扎下根，安于農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。運用校企合作的模式，定點培養(yǎng)新型農(nóng)民，先在農(nóng)業(yè)院校學(xué)習(xí)技術(shù)、經(jīng)營管理等知識，然后再輸送到現(xiàn)代農(nóng)場，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理。

（五）夯實基礎(chǔ)設(shè)施是動力

首先，重視糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。深化水利工程管理體制改革。創(chuàng)新水利設(shè)施運行管護機制，加快落實灌排工程運行維護經(jīng)費財政補助政策，落實小型水利工程管護主體、責(zé)任和經(jīng)費，不斷提高江河湖海流域的灌溉面積。實施全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃。加大投入力度，規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，不斷改善糧食生產(chǎn)的土壤環(huán)境。據(jù)農(nóng)業(yè)部門測算，中低產(chǎn)田改造后，畝產(chǎn)可以提高20%。加快實施糧食收儲供應(yīng)安全保障工程。加快大型商品糧生產(chǎn)基地和倉儲物流基地建設(shè)，修復(fù)糧食倉儲設(shè)施，給農(nóng)戶配置標(biāo)準(zhǔn)化儲糧裝具。

其次，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)支撐作用。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐。保障國家糧食安全，最終要靠科技。習(xí)近平總書記指出：農(nóng)業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵在科技進步。推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高科技進步在糧食增產(chǎn)中的貢獻，是未來發(fā)展的重要方向。實施農(nóng)業(yè)科技跨越計劃，按照農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的方式，加強農(nóng)業(yè)科研協(xié)作攻關(guān)，加快技術(shù)成果和產(chǎn)品的集成創(chuàng)新，迅速地提高產(chǎn)量、效益和產(chǎn)業(yè)競爭力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐。不斷研發(fā)、培育新的糧食品種，并通過節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作技術(shù)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)等先進適用技術(shù)的推廣，提高主要糧食的單產(chǎn)，通過集成推廣配套栽培技術(shù)，單產(chǎn)有望提高5%以上[8]。同時，加大農(nóng)業(yè)科研的經(jīng)費，特別是對涉及糧食的新品種研發(fā)、培育和推廣給予大力扶持。

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責(zé)任編輯 莫仲寧endprint