楊璇

“《安全生產(chǎn)法》的修訂是時(shí)代的呼喚，歷史的必然?！边@是見到記者后，全國(guó)人大常委，中國(guó)安科院副院長(zhǎng)、總工程師張興凱說的第一句話。

2014年8月31日，新《安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱“新安法”）由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過，自2014年12月1日起開始施行。為了對(duì)新安法的修訂背景、過程有一個(gè)詳細(xì)的了解，本刊記者采訪了全程參與新安法修訂、審議工作的張興凱。

為何要修訂安法

“2002年，我國(guó)出臺(tái)《安全生產(chǎn)法》。在這之前差不多經(jīng)過10年的時(shí)間，我們才建立了《安全生產(chǎn)法》，形成了一把利劍，這叫十年鑄劍。但是這把劍還不是很鋒利?！睆埮d凱打了一個(gè)比方。

《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)已經(jīng)12年之久，社會(huì)一直在發(fā)展，人的思想也在進(jìn)步，特別是黨中央、國(guó)務(wù)院的執(zhí)政理念也在逐漸發(fā)展。說到這里，張興凱舉了個(gè)例子，比如這幾年安全生產(chǎn)工作中遇到的執(zhí)法成本倒置，這是很嚴(yán)重的問題。一個(gè)守法的企業(yè)安全成本很高，不守法的企業(yè)安全成本反倒很低。另外還有隱患排查治理體系、標(biāo)準(zhǔn)化等新的工作方法，都是這十幾年中出現(xiàn)的。“因此，修訂《安全生產(chǎn)法》是歷史的必然。從2002年到2014年，新安法代替舊安法，我稱之為十年磨劍，如今我們已利刃在手?！?/p>

新安法提出了“以人為本”的要求，把人的生命安全放在更加重要的位置；明確了安全生產(chǎn)格局，使企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門在履行安全管理職責(zé)方面有了法律保障，為基層安監(jiān)工作提供了新思路?！斑@一定會(huì)推動(dòng)我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)?！?/p>

張興凱介紹，《安全生產(chǎn)法》的修訂可歸結(jié)為5個(gè)方面。一是我國(guó)法制建設(shè)的整體實(shí)踐，給《安全生產(chǎn)法》的修訂帶來很多啟示，這些啟示必須融入到新安法里面。二是黨中央、國(guó)務(wù)院全面深化體制改革，其中包括法制體制建設(shè)、現(xiàn)代社會(huì)治理能力建設(shè)和治理體系建設(shè)，這對(duì)安全生產(chǎn)工作改革，特別是安全生產(chǎn)法制建設(shè)，提出了新要求。三是這十幾年來，《安全生產(chǎn)法》在實(shí)施過程中總結(jié)了一些新成果，這些成果需要融入法律之中。四是在新的時(shí)代，面對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院的新要求，我們?cè)凇栋踩a(chǎn)法》的實(shí)施中也遇到了一些新問題。五是國(guó)際、國(guó)內(nèi)安全生產(chǎn)工作的新實(shí)踐，需要以法的形式固定下來。

新安法是怎樣產(chǎn)生的

據(jù)張興凱介紹，我國(guó)一部法律的修訂，按照中華人民共和國(guó)《立法法》的規(guī)定，一般是這樣的過程：第一步，法律的修訂首先得有人提出修訂，或提出立法建議?！斑@些人可以是人大代表，也可以是人大常委，人大代表要30人以上，人大常委數(shù)目可以少一些，1個(gè)人也可以?！?/p>

提出立法建議之后，由國(guó)務(wù)院直接組織前期的立法工作，或者由人大各專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)直接組織立法工作?！皩ｍ?xiàng)法一般是由國(guó)務(wù)院直接交給相關(guān)的部委，由部委準(zhǔn)備前期的立法工作。比如《安全生產(chǎn)法》，就是由國(guó)家安監(jiān)總局組織相關(guān)立法工作。”張興凱介紹說，早在2008年，就已經(jīng)有人大常委代表提出了《安全生產(chǎn)法》的修法建議，那時(shí)國(guó)務(wù)院和國(guó)家安監(jiān)總局就已經(jīng)開始準(zhǔn)備修法工作了。

第二步就是成立工作組。國(guó)家安監(jiān)總局在2012年正式成立了新安法立法工作組，由副局長(zhǎng)楊元元任組長(zhǎng)，張興凱負(fù)責(zé)其中技術(shù)方面的問題。

第三個(gè)階段，列入國(guó)家立法計(jì)劃。全國(guó)人大常委會(huì)每年都要制定立法計(jì)劃，新的法律必須經(jīng)過人大常委會(huì)審議通過，才能確定立法。2013年，《安全生產(chǎn)法》修訂列入了2014年的國(guó)家立法計(jì)劃。

進(jìn)入立法計(jì)劃以后，這個(gè)法律條文就可以開始準(zhǔn)備工作了。“大部分法律是要向全民公布的，也就是征詢意見。比如新安法，2013年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦開始通過網(wǎng)絡(luò)等不同渠道，向全國(guó)征求意見?！闭髑笠庖娭?，將意見匯總提交人大常委會(huì)。張興凱表示，“像這種專門法，要經(jīng)專項(xiàng)委員會(huì)先進(jìn)行預(yù)審，新安法就是由法制委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)審的?！?/p>

預(yù)審之后，如果可以上全國(guó)人大常委會(huì)審議，那么進(jìn)行一審。一審之后，還要做必要的調(diào)研、修改工作，然后就進(jìn)行二審。如果二審爭(zhēng)議比較大，再進(jìn)行三審，甚至四審、五審。“有的法律經(jīng)過五審才出來，比如《環(huán)境保護(hù)法》。新安法的一審是在2014年2月份，二審是在8月份，兩次就通過了?！?/p>

按照中華人民共和國(guó)《立法法》的規(guī)定，一般法律的修訂要經(jīng)過三審，但新安法二審就通過了。對(duì)此，張興凱認(rèn)為這體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)工作的高度重視，特別是對(duì)安全生產(chǎn)法制的高度重視。另外，這說明國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)務(wù)院法制辦等部門的立法準(zhǔn)備工作做得十分充分，法條基本沒有特別大的爭(zhēng)議。而且得票通過率也非常高，“二審一共有170個(gè)人參加投票，其中有165票贊成，沒有反對(duì)票?！?/p>

投票審議通過之后，國(guó)家主席簽發(fā)主席令，然后正式發(fā)布、實(shí)施。

審議階段的爭(zhēng)論

雖然新安法得票通過率非常高，但張興凱認(rèn)為“安法修訂實(shí)際上是一個(gè)非常大的修訂，審議階段也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議比較大的地方?！睆淖詈笮抻喌慕Y(jié)果看，舊安法共97條，新安法變成了114條，凈增17條?！岸倚抻喌姆确浅４?。新增加了17條，64款；修改了58條，69款。修改的條數(shù)占了總條數(shù)的60%，比例非常大?！?/p>

據(jù)張興凱介紹，新安法在審議階段，普遍存在爭(zhēng)議的主要集中在以下幾個(gè)方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)的政府部門，在安全生產(chǎn)職能上怎么定位？審議階段出現(xiàn)了不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按照我們國(guó)家四級(jí)行政體制的規(guī)定，具有行政執(zhí)法權(quán)的部門最低到縣級(jí)，那么就不應(yīng)該賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)的執(zhí)法權(quán)。另外也有人表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道沒有能力和條件去執(zhí)法。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道代表我國(guó)的基層政府，國(guó)家只要給他們這個(gè)權(quán)利，他們就能做好。如果他們不重視安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)工作是做不好的。

對(duì)于這個(gè)問題，張興凱認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負(fù)有一定的安全生產(chǎn)責(zé)任，并且能夠行使一定的安全生產(chǎn)權(quán)利。但是這種權(quán)利和責(zé)任，特別是權(quán)利，應(yīng)該是符合我們國(guó)家的憲政和法制的?！弊詈笮掳卜ㄒ不景催@個(gè)觀點(diǎn)修改的，如舊安法第八條為：……縣級(jí)以上人民政府對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以協(xié)調(diào)、解決。新安法增加為：……鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。endprint